日本促进青年就业政策及对我国的启示

邸妍+车红霞

促进青年就业是民生工作的重要组成部分，关系着社会稳定和国家发展。随着工业化、城镇化进程的不断加快，经济发展方式转变和经济结构调整力度的逐步加大，我国青年群体就业形势日益严峻。近年来，日本在应对泡沫经济破灭、少子化以及金融危机等因素带来的青年高失业率方面积累了一些成功经验，学习并借鉴他们的做法，对于完善我国的青年就业政策，进一步促进青年就业，是十分必要的。

一、日本促进青年就业的政策框架

日本促进青年就业的政策主要包括面向应届毕业生、未就业毕业生的就业支援政策，面向自由职业者等就业不稳定群体以及青年失业者的就业支援政策，以及培养激发青年职业意识的相关措施。

（一）面向应届毕业生的就业政策

日本针对应届毕业生的就业政策，主要包括“（促进）未就业毕业生就业紧急支援项目”和“应届毕业生采用相关要求”。

1.《关于（促进）未就业毕业生就业紧急支援项目》。该政策始于2002年4月，主要由日本的公共就业服务机构来实施。具体实施机构包括公共职业安定所和学生职业中心，前者主要对高中毕业生中的未就业者实施支援，后者主要面向大中专毕业生中的未就业者提供就业援助。这些支持和援助措施，主要通过为青年提供职业体验以及开发实践性职业能力机会的方式来开展。

该项目的具体内容包括，对未就业毕业生中希望就业的人数的统计，制定个性化支援方案，实施就业支援以及开展“试雇用”等。其中，“试雇用”自2003年4月起实施，对象为毕业后未就业的青年，由公共职业安定所根据求职者的知识、技能以及相关职业经历等情况，为企业选择合适人选。原则上试雇用期为三个月，由雇用方企业付给被雇用方一定的报酬。该制度目的在于最大程度地促进青年正规就业。政府对相关企业给予“青年安定雇用促进奖励金”，企业为青年提供职业讲习、职业实习以及推荐到专修学校等参加委托训练的机会。

2.“应届毕业生采用相关要求”（以下简称“要求”）。2009年，面对大学应届生就业签约率远低于上年同期的严峻形势，日本文部科学省、厚生劳动省、经济产业省联合发布紧急对策，面向贫困生提供最优先的就业支援。该“要求”旨在通过强化相关机构的合作促进应届生就业。

该“要求”的具体措施包括，为公共职业安定所配备就业支援专门人员，充实大中专院校的就业支援，将职业指导制度化；要求企业拓展人才采用方式，如中途采用、通年采用等，鼓励未就业青年的回炉深造以及参与地方活动等；对未就业青年建立新的生活保障制度；国家设立“紧急支援行动小组”，各地方自治体、团体、学校、产业界紧密协作；创设应届生体验项目，对参与该项目的企业给予奖励金，开展面向未就业毕业生的职业训练，扩充相关的生活支援给付制度等。

（二）面向自由职业者以及青年失业者的就业政策

针对自由职业者以及青年失业者，相关政策措施主要包括“青年自立·挑战计划”和“自由职业者正规就业计划”。

1.“青年自立·挑战计划”。该计划是2003年6月10日由日本厚生劳动省、经济产业省、文部科学省、内阁府联合在同年4月召开的“青年自立·挑战战略会议”上提出而设立的。其目的在于唤起青年的劳动欲望，促进青年职业自立能力，以此来控制青年失业者的增加。该计划的实质性措施是设立“面向青年的一站式失业服务中心（通称job cafe）”，对青年失业者提供就业服务。

2.自由职业者正规就业计划。该计划开始于2005年，首年度对象设定为20万人，2006年增加到25万人，2008年则增加到35万人。该计划的主要目的是确保青年就业机会，尤其是解决大龄自由职业者的稳定就业问题。主要面向35岁以下青年，通过一站式失业服务中心、日本双元制和试雇用等机构和方式具体实施。如在公共职业安定所设立面向自由职业者的就业服务窗口，举办以正规就业为目的研讨会、联合招聘会，开展一对一的咨询服务、职业介绍、就业后期的跟踪指导等。

（三）强化青年职业意识能力的相关对策

在日本促进青年就业政策中，强化青年职业意识是不可或缺的内容。比如，“青年自立·挑战计划”中对青年职业意识及能力支援就有以下规定，“促进职业教育、职业体验等，通过有组织的系统的体验学习、实习等推进青年勤劳观、职业观的形成；建立日本双元制，企业实习和教育训练相结合，确立青年劳动者实践能力开发体制：实施就业指导咨询员一对一的就业指导；培养专业的青年就业指导人才等。”此外，日本厚生劳动省于2004年7月推出“青年就业基础能力支援项目”（Youth Employability Support Program，简称YES项目），将企业录用员工时所重视的“就业基础能力”归纳为5个方面，即职业意识、沟通能力、商务礼仪、基础学历、资格取得能力，并在此基础上推出了“认定讲座、考试”（1784个讲座、316项考试）制度。

二、日本促进青年就业政策的主要特点

（一）体现了及时性和针对性

日本促进青年就业的政策主要依据当年度的就业形势来制定或进行调整。比如，2002年针对应届毕业生就业形势严峻的状况，厚生劳动省出台了促进未就业毕业生就业的支援政策。针对2004年以后日本自由职业者人数减少，但25岁至34岁大龄自由职业者就业情况未见明显改善，NEET群体就业状况改善也并不明显的状况，日本政府出台了“青年自立·挑战计划”以及“自由职业者正规就业化计划”，以解决这部分人群的就业问题并促进其向正规就业转化。再如，2009年l2月，面对就业内定率与上年同期相比很低的状况，日本文部科学省、厚生劳动省、经济产业省联合发布紧急就业对策——“应届毕业生采用相关要求”。由此可见，日本促进青年群体就业政策的制定与调整体现了及时性，而且不同就业人群，如应届大学生、自由职业者、青年失业者采取不同的就业对策，具有很强的针对性。

（二）较好地处理了中央与地方的关系endprint

日本注重政府的领导责任和宏观调控，地方在中央支援的前提下，根据自身实际情况，与当地公共就业机构联合或委托地方公共团体对共同贯彻落实中央政府的政策。中央与地方、各地方之间以及地方与公共团体之间彼此协作，联合互动。如“青年自立·挑战计划”，在2003年6月出台之后，于2005年4月又召开了地方的青年自立·挑战战略会议以及该年度地方政府间的相关合作会议，使政策逐步得以细致化，不断增强政策的可操作性。在公共就业服务机构的设置上，公共职业安定所、青年自立塾等促进青年就业的实施机构均是在中央政府的指导下由各地方团体协助建立的，其服务网点几乎遍布日本全国。

（三）加强财政投入和建立补助金制度

日本的各项青年就业政策的出台均伴有相关财政投入以及补助金制度作支撑。如“青年自立·挑战计划”，2004年相关预算为810亿日元（约合50.44亿元人民币），“自由职业者正规就业化计划”2007年度预算额为218亿日元（约合13.57亿元人民币）。“应届毕业生采用相关要求”国家提供相关支援费用7.2兆日元（约合4483.37亿元人民币）。相关的补助金也各自有明确的额度和专项预算，如“试雇用”制度中政府给予相关企业的“青年安定雇用促进奖励金”，给付标准为每人每月5万日元（约合3100多元人民币），最多3个月15万日元（约合9300多元人民币）；接收企业若在试雇用期间委托专修学校等对该青年实施教育训练，政府则支付其所需费用等。

三、日本经验对我国的启示

日本促进青年就业的经验对我国有以下几点启示。

一是注重系统性，发挥各项相关政策的综合效应。青年就业形势往往与经济发展形势密切相关。因此，促进青年就业、有效解决青年失业问题是一项系统工程，需要通过经济刺激政策、促进就业政策与其他相关政策共同作用，发挥这些政策促进青年就业的综合效应。日本促进青年就业政策的系统性比较强，在年青人接受普通教育阶段就注重职业教育，在年青人进入劳动力市场以后，又通过开展职业培训等措施促进正规就业规模的扩大，并持续关注其职业能力开发和职业生涯发展。

二是注重协调联动，共同解决青年就业难题。尽管促进青年就业工作由劳动部门主管，但这并不意味着仅靠劳动这一个部门就能把青年就业问题解决好，而是需要相关政府部门，甚至相关社会组织紧密合作，协调联动。在这方面，日本的做法尤其值得借鉴，比如，日本中央教育审议会于2011年1月提出《关于未来学校的职业教育、职业培训方向》，与之相配合厚生劳动省有针对性地开展了相关活动。厚生劳动省联手文部科学省提供职业教育信息，并共同开发相关教材。厚生劳动省携手经济产业省，共同推荐“青年支援企业”。

三是强化公共服务，确保各项政策措施落到实处。公共就业服务是确保各项就业政策落到实处的重要手段，加大公共就业服务投入、拓宽就业服务范围是促进青年就业的重要措施。日本在2009年开始建立一个互联网系统，提高了青年人寻找短期就业机会的工作效率。

四是加大财政投入，为促进青年就业提供保障。财政资金投入不仅为促进青年就业提供保障，而且也是政府履行职能的重要形式。日本政府在2013财政年度增加了3.8亿日元（约合2366.2万元人民币）预算，用于加强学校与职业安定所的合作，促进应届毕业生寻找工作。日本厚生劳动省通常每年对于“确保青年雇用稳定”的预算额大约为350亿日元（约合21.8亿元人民币），2013年这部分预算额度较上一年又增加一倍。

（作者：邸妍，中国劳动保障科学研究院劳动保障标准化研究室主任、研究员，广西人力资源和社会保障客座研究员；车红霞，人力资源和社会保障部国际劳动保障研究所助理研究员。）endprint