中国式经济分权——财政金融集分权的嬗变与绩效

乔梦怡

（湖北工业大学经济与政法学院，湖北 武汉430068）

“中国式分权”由钱颖一等学者率先提出，起初常常被理解为分散的财政体制。随着社会发展及人们对经济现象认识的不断深入，这一概念逐渐丰富起来，行政集权也被纳入中国式分权范畴，即经济分权与行政集权的结合。而在研究经济分权时，财政分权是研究的核心，涉及金融集分权的文献很少，甚至有些学者直接用财政分权代替经济分权。梳理相关文献，会发现将财政与金融分裂开来，仅从单一方面研究中国式经济分权都会陷入困境。刘金涛、杨君和曲晓飞（2007）对我国1985－2000年财政分权与经济增长的关系进行非线性关系检验，结果表明以1994年分税制改革为界，在这之前财政分权对经济增长效应为负，而分税制改革后财政分权对经济增长影响为正［1］。张宴和龚六堂（2005）的实证研究得出相同的结果。刘金涛（2007）的研究显示，自1985年来我国财政分权水平稳定在60%～70%之间。此外，财政分权对经济增长的影响还存在跨地区差异。孙蚌珠，刘翰飞（2010）对我国1979－2008年各省级地区的财政分权程度进行量化，重点考察东部地区、东北地区、中部地区和西部地区财政分权程度的差异，发现东北地区的财政分权程度略大于东部地区，西部地区第三，而中部地区最低，财政分权在经济发达地区对经济增长的积极作用大于在经济欠发达地区的作用［2］。黎精明（2009）的研究得出类似的结论，即中国财政分权有明显的地域差异，东部地区分权程度最大，其次是西部地区，分权程度最低的是中部［3］。财政分权对经济增长的影响具有跨时性和跨地域性，同样的问题出现在金融发展对经济增长的研究中。谭儒勇（1999）最早对中国金融发展与经济增长的关系进行了实证检验。随后有很多学者使用计量方法进行研究，但是对于二者的关系并没有给出一致的结论。陈刚（2006）在研究金融发展与经济增长关系的过程中，把分税制改革的因素加入其中，结果表明分税制改革实施后地方政府财政能力下降，同时金融对经济增长仍有积极作用，但是作用明显下降。

综上所述，财政和金融研究之所以同时陷入理论困境的原因在于，现有研究都是单方面对财政分权或金融发展与经济增长的关系进行研究。在我国，金融与财政具有高度的互补性和互动性，应该从财政金融相互关联的视角分析中国经济问题，中国式经济分权不仅包括财政分权，更是财政分权和金融集分权的嬗变组合。本文从制度边界的视角出发，将财政分权、金融分权纳入统一的逻辑框架，分析财政金融集分权组合形成的各种经济模式的绩效和存在的合理性。

1 中国式经济分权的本质

“财政联邦主义（Fiscal Federalism）”是传统分权理论的典型特征，即为了在公共品的供给效率和分配的公正性之间保持平衡，中央和地方之间有必要进行分权，通过税权的分配使中央和地方的分权固定下来，中央和地方发挥各自的信息优势。中国的分权改革形成了“市场维护型联邦主义（marketpreserving federalism）”，这种政府结构类似于联邦主义政治结构，各层级政府之间通过制度化的方式进行权利责任划分，每级政府都能在自己的权力范围内最大限度地发挥自主性并承担相应的责任。由于地方官员的人事任免权集中于中央政府，地方政府要有所作为必须充分利用自主权，履行中央赋予的职责。傅勇（2010）认为，中国式经济分权区别与其他国家的一个重要因素是政治上的垂直治理体制，大多数国家政治上采取的是联邦主义，政治上集权与经济分权相结合使中国经济转型区分于其他国家［4］。中央政府对地方政府的政治约束，使地方政府发挥积极性，更有动力利用经济自主权促进地方发展。

新制度经济学认为，政府、市场和企业的本质是制度安排或交易的治理结构。中国式经济分权是行政集权与经济分权的结合，而经济分权是由财政分权与金融集分权交织形成的。因此，从制度边界视角出发，中国式经济分权可以看作是政府不同层级的边界调整以及政府与市场边界的调整。行政集分权是不同层级政府之间权力的划分，当中央政府将权力下放，地方政府得到更多的人事任免权和经济管理权，在管辖区域有更大的自主权，这样便形成了行政上分权的制度安排，在这过程中伴随的是中央政府行政权力的收缩和地方政府行政权力的扩张。经济分权则是由财政分权和金融集分权交织形成的。财政分权意味着中央政府给予地方政府更多的税收权利和支出责任范围，并允许其在一定范围内自主行使职能，使基层政府能更好地根据辖区内居民对公共物品的需求做出有针对性的决策，财政分权下财政收支更多的是通过市场而非中央政府完成，在此过程中伴随着中央财政收支边界的收缩和市场边界的扩张。金融分权意味着金融资源配置主要通过市场进行，或者市场在金融资源配置中发挥“决定性作用”，相对应的金融集权是以中央政府的金融管制和垄断为特点，在此过程中伴随着政府边界的扩张和市场边界的收缩，因此金融集分权也是政府边界与市场边界的调整。

我国实行的中央政府与地方政府垂直管理的治理体制，财政、金融集分权都能看作是中央政府与市场的边界调整，表面似乎毫无理论交集的财政分权与金融分权因此有了内在的逻辑联系。

2 财政金融集分权的形式与绩效

在我国，财政、金融联系紧密，有着高度的互补性和互动性，财政分权与金融分权也往往相互交织，二者都是中央政府与市场边界之间的调整。在一定条件下，金融集权甚至可作为财政分权的制度补充，周立（2005）通过考察改革开放30多年的历史，发现金融在一定程度上是通过牺牲自己（金融压抑）来承担着某些财政功能，金融集权更是成为控制财政分权负面效应的配套制度安排，并以此保证中国经济的高速平稳增长［5］。自建国以来，我国的财政、金融集分权便是相互交织进而形成了不同的中国式经济分权模式（表1）。

表1 中国式经济分权模式

2.1 财政集权和金融集权结合的高度集权的经济体制

模式Ⅰ（SystemⅠ，SⅠ）——财政集权和金融集权结合的高度集权的经济体制。财政集权意味着财政收支由中央统一管理，资源配置由中央政府主导完成，市场经济没有发挥资源调节作用，中央政府提供的大多是统一的公共物品，产品同质性强。金融集权意味着金融资源同样由政府进行配置，中央政府对金融产品有严格的管制，在普遍的金融抑制下地方政府缺乏自主权，无法为管辖区域的居民提供异质化的服务。财政集权和金融集权交织在一起使中央政府对国民经济有高度的控制权，主导着经济剩余的分配，能最大限度发挥协调适应能力，但是在激励强度上有着天生的劣势。在此过程中政府边界得到极大扩张，市场边界收缩至毫厘。

在新中国成立之初，我国经济体制高度集权对战后重建发挥了巨大促进作用。高度集中的财政金融体制最大限度地调集了有限资源，成功地帮助新中国度过难关。资本极度匮乏的新中国走的是优先发展重工业道路，然而重工业不具备比较优势可能会导致稀缺资源流向其他部门，加之为了满足人民生活需要必须人为压低资本、外汇、原材料等价格，中央政府必然会以高度集中的计划经济体制取代市场经济体制，这是在落后的中国推行资本密集型重工业发展战略的制度需要。在高度集中的计划经济体制下，中央对地方财政实行统收统支政策，地方没有独立的财政管理权力，而金融上则实行单一的、高度集中的“大一统”银行体制，中央银行则与财政部紧密相连，整个国民经济纳入中央政府的计划体制之中。这种经济模式最大限度地调集经济资源，对战后经济恢复起积极作用，但是无法避免信息不对称和监督问题。

2.2 财政集权与金融分权相结合的经济体制

模式Ⅱ（SystemⅡ，SⅡ）——财政集权与金融分权相结合的经济体制。财政集权意味着财政权力集中于中央政府，地方政府的财权十分有限，中央政府对地方政府的财政收支有决定性领导作用，中央政府代替市场决定财政收入和支出范围。金融分权意味着政府放松了金融管制，金融产品逐渐趋向异质化，辖区内的居民、企业根据自己的需求选择相应的金融产品，同时国家信用担保由隐性转向显性。与SⅠ模式相比，SⅡ模式中政府边界相对收缩，市场边界相对扩张，可以适当调动市场积极性，在市场的适应性上处于优势，但是中央政府对金融的控制能力处于弱势。

改革开放至20世纪90年代中期，我国所实行的是财政集权与金融分权相结合的经济体制。在这一阶段，地方政府对地方银行具有很强的控制力，地方政府可以通过行政手段直接进入银行系统，获得大量金融资源。由于银行系统的政策性功能较强，银行预算软约束存在严重问题，从而为地方政府通过行政手段从地方银行直接获取大量金融资源创造条件。从政策上看，国家实施了“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”的金融资源分权化管理模式［6］。财政体制在这段时期内逐步下放经济管理权力，但在分税制改革前财政总体属于集权。财政集权与金融分权的结合使这段时期的经济明显活跃于之前，中国已渡过最困难的高度计划经济时期，经济逐步复苏，继续使用高度集权的经济体制已不适应时代的变化。政府放松对金融的管控，使得金融机构数量和业务活动迅速增加，市场积极性得以调动。

2.3 财政分权和金融集权相结合的经济体制

模式Ⅲ（SystemⅢ，SⅢ）—— 财政分权和金融集权相结合的经济体制。该模式意味着中央政府下放财权，地方政府获得更多的经济自主权，同时，金融资源配置主要由政府进行配置而非市场完成。与SⅠ模式相比，中央给予地方更多的税收权和更广阔的支出范围，地方政府可以自主进行预算，减少SⅠ模式中政府因“致命的自负”而产生的信息成本，基层政府可以充分发挥其信息优势。但是在中央政府对地方政府进行激励的同时，可能会降低行政控制力以及产生权力寻租问题。

20世纪90年代至今，我国经济体制可视为财政分权与金融集权的结合。分税制改革后，地方政府的事权日益扩大，财政支出随之增长，事权财权不相匹配，经常入不敷出。地方政府利用其行政权力渗透到金融体制，从中获得金融资源来弥补财政收入的不足，通过金融杠杆突破财政约束，最后可能导致金融风险的放大。在此背景下中央政府有必要对金融体制进行控制，减小系统风险。通过设立大区行、取消地方分行的放款权、上收地方分行的信贷审批权等，中央政府采取一系列措施将金融权力上收，地方政府通过“地方融资平台”寻求金融资源也往往受到中央政府的制约，中央政府对金融资源的控制力越来越强，最终形成金融集权。可以说金融抑制是财政分权的配套制度措施。随着财政部门对金融控制能力的减弱，金融部门调控金融资源的能力提升，形成“弱财政”和“强金融”的格局，这是当前分权化改革中金融体制变迁促进金融发展进而促进经济增长的必然结果［7］。

2.4 财政分权和金融分权相结合的经济体制

模式Ⅳ（SystemⅣ，SⅣ）—— 财政分权和金融分权相结合的经济体制。该模式下中央政府向地方政府下放财政收支权利，使地方政府更灵活地利用财政收支，同时政府向市场分权，放松了对市场的金融管制，金融资源分配由市场完成。此过程伴随着政府边界的收缩和市场边界的扩张。SⅣ模式可以克服SⅠ模式中激励不足问题，权力的下放使地方政府能充分发挥信息优势，辖区内的居民和企业拥有更多自主资源配置的权利，市场经济体制利用充分，对决策主体的激励作用得以发挥。但是与SⅠ模式相比，中央政府对经济的掌控能力和协调适应力处于劣势。

以美国为首的西方发达国家大多数实施经济高度分权，联邦政府、州政府、地方政府事权划分明确，因此各级政府财权预算独立，收入来源相对稳定，财政收支拥有很大的自主性；金融体制也采取高度的自由化，以利率市场化和放松管制为特点，利率由市场决定而非联邦政府人为干预，市场主体根据自身的资金需求状况和对金融市场动向的判断来自主调节利率水平，市场的供求关系对利率起决定性作用。在这种经济模式下，基层政府充分发挥信息优势，市场活跃，各种异质化的金融产品被提供，但是随着各种金融工具的开发和监管体制的削弱，系统性经济风险也骤然提高，中央政府对市场的控制力度减弱。中国金融体制改革也有放松金融管制进一步分权的趋势:2013年出现出台存款保险制度的呼声；2014年人民银行工作年会明确指出存款保险制度各项准备工作基本就绪。一旦存款保险制度实施，国家和政府不再以其信用对存款类金融机构的商业行为进行担保，各存款机构缴纳保险费后发生经营危机或倒闭破产时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款。建立存款保险制度的前提是市场利率化，近年来我国开放了贷款利率0.7倍的下限后又退出了“贷款基准利率”，利率市场化的进程逐步加快，预计3～5年后将全面开放存款利率上限，利率市场化进程将完成，财政分权与金融分权的结合可能是我国未来要走的道路。

3 结论

中国式经济分权是由财政、金融集分权相互交织共同形成的，在制度视角下政府边界和市场边界的调整形成不同模式的经济分权。每种模式都有自己的优势和劣势，评判各种分权模式的优劣要从实际从发，结合当前的金融需求和制度环境。SⅠ和SⅣ分别是高度集权的经济模式和高度分权的经济模式，SⅠ具有很强的控制性和协调性，在特殊时期能集中经济资源进行经济建设，提供大规模同质性公共物品和金融产品；而SⅣ能最大限度活跃市场，发挥高能激励功能，根据市场需求提供异质化产品。可见，即使是最为极端的两种经济模式也没有孰优孰劣，只有与社会所处的经济环境与制度背景适合与不适合。SⅡ和SⅢ模式介于高度集权与高度分权之间，目前中国式经济分权为SⅢ模式，即财政分权与金融集权相配合的经济模式，金融压抑一定程度上是通过牺牲自己来承担某些财政功能，金融集权更是成为控制财政分权的配套制度安排，SⅢ模式是符合我国目前国情的制度选择。随着经济的发展，利率市场化的进程加快，存款保险制度的呼声高涨，也许在未来我国经济体制会走上SⅣ模式。各种经济分权模式都没有绝对的优劣之分，只有与经济环境、制度背景相适应的才是最优的经济分权。

［1］ 刘金涛，杨 君，曲晓飞.最优财政分权与我国经济增长的关系研究［J］.财经问题研究，2007，6（06）:82-85.

［2］ 孙蚌珠，刘翰飞.中国财政分权的数量化度量及其地区间差距——基于1979－2008年省级面板数据［J］.经济理论与经济管理，2010（05）:5-13.

［3］ 黎精明.对中国财政分权度的研究［J］.财经理论与实践（双月刊），2009，30（161）:86-91.

［4］ 傅 勇.中国式失衡辨析及其货币政策含义——基于分权式改革与金融压抑视角的分析［J］.上海金融，2010（10）:27-32.

［5］ 周 立.渐进转轨、国家能力与金融功能财政化［J］.财经研究，2005，31（02）:26-37.

［6］ 马 颖，陈 波.改革开放以来中国经济体制改革、金融发展与经济增长［J］.经济评论，2009（01）:12-25.

［7］ 丁骋骋，傅 勇.地方政府行为、财政－金融关联于中国宏观经济波动——基于中国式分权背景的分析［J］.中国社会体制比较，2012，6（06）:87-97.