农村电子政务价值思考与战略策略研究

夏 露

（1湖北工业大学管理学院，湖北 武汉430068；2湖北农村社会管理创新研究中心，湖北 武汉430068）

1 问题的提出

我国农村电子政务始于1994年12月“国家经济信息化联席会议”提出的“金农工程”。目前，农业部门主办的农业网站是农村电子政务对外的主要窗口，已建成30多个全国性农业专业/行业网站群。据2013年中国软件评测中心政府网站绩效评估，农业部网站位居80多家中央部委类网站第7。在国家政策和各类投资扶持下，随着“村村通电话，乡乡能上网”工程推进，初步实现了全国农村信息化目标。据不完全统计，截止2012年底，全国97.15%地（市）、81.53%的县级农业部门建立了信息化管理和服务机构，72.52%乡镇成立了信息服务站；12316新农村热线、农民信箱、“三农”呼叫中心等多形式的“数字化乡村”信息服务平台涌现［1］。经过20年的探索，我国农村电子政务在促进农村发展和为农民提供信息服务中取得了长足进步。

我国农村行政村分布区域广阔，人口居住地理位置相对分散，地理环境迥异，且不同农村经济、文化、基础设施条件差异大。受农村环境条件的限制，农村信息传输不通畅，是造成地域差异、制约农村发展的重要原因，客观上需要农村电子政务提供的政务信息和公共服务来弥合农村资源分散的缺陷。然而，由于农村电子政务推进时间不长，且各地区发展极不平衡，不可避免存在一些问题。特别是忽略甚至缺失对市场大背景的战略性思考:一是不因农村市场、农业需要和农民需求建设电子政务，而是建成系统找市场，找服务对象，缺少对需求对象的考虑；二是忽略政务信息资源的开发利用和信息技术的应用推广，农村政务信息总量的电子化比例不高，特别是对公众提供涉农公共管理与服务的信息比例更低；三是网络体系各自为政，网络资源成为信息孤岛，典型的例证是许多应面向农村公众发布的政务信息基础数据，却不能从政务信息网络渠道获取；四是网络建设需要较大投入，而超前需求造成欠账较多，任其发展，等待区域内国民经济和社会发展创造条件解决农村信息化过程中的困难和问题，则扩大了与先进地区在电子政务发展上的差距。

全球信息化背景下，信息不畅会加大农业成本，信息不对称会影响农村社会战略性结构调整，在这个意义上，农村电子政务是推进新型农村建设的重要手段，是信息化带动农业现代化的有效措施。忽略农村电子政务的战略意义和价值，其作用将得不到有效发挥。因此，有必要研究农村电子政务战略价值及战略措施，为我国农村电子政务有序开展提供理论和事实依据，推进涉农公共部门、公共组织、公共权力、农村公共事务管理等领域的农村电子政务应用，以缓解农村电子政务目前面临的窘境，健全公共服务供给体制，也为提高农业公共资源整体配置效率、带动农村公共管理组织内部管理的完善和组织间职能的协调提供契机。

2 农村电子政务的战略价值

欧盟将电子政务定义为“在公共行政中采用信息和通讯技术，使组织变革和掌握新技能，以提高公共服务和民主进程，并以此加强对公共政策的支持”［2］，这反映电子政务的理论价值。我国农村公众对电子政务价值的利用多侧重于农业生产、生活涉农信息需求和政策服务。

2.1 理念重构的社会价值

通常，电子政务具有变革办公环境、提高政府执政能力和改善服务的社会价值。农村电子政务功能的提供者（涉农政府部门、乡镇级党政机构、农业管理职能的事业单位、乡村级自治机构）与需求对象（农业、农村、农民）特殊，其推进在一定程度上引起社会行为方式的变化，形成政策与实践中的全新理念，表现为社会价值理念重构。

政策层面上，2008至2014年，中央一号文件持续关注推进农业信息化建设，强调全面推进农业农村信息化，支持农村电信和互联网基础设施建设，健全农村综合信息服务体系，着力于农业生产经营、质量安全控制、市场流通的信息服务水平。中共十八大指出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。

实践中，应落实国家信息化建设的发展方针——“应用主导”，从农村实际出发，关注经济社会不平衡造成的城乡间“数字鸿沟”，明确农村电子政务工作重点，通过基础信息网络将闭塞、分散、偏远的乡村与政府相联系，提供涉农信息在农村生活、生产领域渗透与应用，有步骤地规划和组织协调，推进实施，重视效益和需求，而非凭借主观愿望和热情，单纯认为“农村电子政务就是政务工作手段的信息化”。

2.2 满足“三农”需要的实践价值

2.2.1 引导农村生活内容多样化 农村电子政务系统平台由政府主导建设，与其他互联网渠道信息相比，更具健康有益性。通过农村电子政务平台窗口网络信息，引导农村国内外权威资讯，推动“乡风文明”，引导社会主义先进文化在农村渗透，使科学的理论、正确的舆论、高尚的精神文化传播形成农村文化的主流。其惠民政策引导网络基础设施普及和信息应用，带动农村生活质量、生活情趣提升，引导农村向高层次、个性化发展。

2.2.2 促进农业经济发展 农村虽有着丰富的自然资源、种类繁多的农副产品和大量的剩余劳动力，但在信息不畅的情况下，优势资源不为人知，更不可能吸引投资，因此信息通畅是农村经济社会发展的关键。农村电子政务平台网站将本地信息与外界联系起来，通过网络发布信息、宣传特色与优势，提供农业经济耕种、农资、合作和农产品市场等信息和服务，拓宽农业科技和致富渠道。受益于政府主导网站与市场双重调控，农民能及时获取农产品销售渠道，农村剩余劳动力能合理转移，完成农村资源有效配置。

2.2.3 创新农民民主参与方式 电子政务系统将农村政务信息公开，方便农村公众了解，满足了公众的知情权；电子政务提供的交流平台推进乡村政务公开和村务公开，以行政村为单位，通过村级网络平台信息和功能，实现民主事务网上投票、表决与协商，扩大农村基层民主的范围，降低民主参与成本，提升农民政治地位，也缩短了政府与农民间的距离，农民对国家政治、国际时事的关注程度提高，参政能力增强；农村电子政务系统信息反馈模块方便农民直接将诉求传达到政府，使政府在第一时间获取民意，了解农村地区的社情民意，促进村民自治和民主管理的基层民主的实现。通过政府主导的农村电子政务载体，拓宽农民社情民意表达渠道，带动农民民主参与。［3］

2.3 支持农村制度创新的决策价值

农村电子政务价值重点是决策支持农村制度创新，包括信息制度创新、参与制度创新、组织制度创新等。信息技术对提高行政决策有效性和行政决策效率作用直接，通过数据分类、分析、反馈，支持决策过程。

以农业科技引导决策为例，农村公共管理部门承担科技兴农的职责，通过农村电子政务网站为农民提供科技政策和农业科技信息，将农村发展与科技政策接轨，决策支持农民提高农业生产技能（图1）。决策运行的具体步骤:利用信息系统备存信息，制定科技引导决策方案；通过农村电子政务系统提供的平台将决策方案上报给决策系统；决策系统根据信息系统生成的决策信息确定最优决策方案，并生成决策指令；决策系统通过电子政务平台把决策指令下发给决策执行系统和监督系统；在监督系统监督下，由决策执行系统负责执行决策指令；决策执行情况和结果通过信息系统反馈，根据具体情况向决策系统提供反馈信息或者决策修正；决策系统针对反馈信息或者修正方案确定新的方案。

图1 农村电子政务科技引导决策体系

据此，农村电子政务平台与决策支持系统结合，避免信息失真与流失造成的行政决策有限理性导致错误或无效决策，提高决策的科学性、时效性和适应性。［4］

3 基于价值认识的农村电子政务战略策略

战略管理思想与方法在私营部门及欧美等发达国家的政府部门已得到广泛应用，在中国政府等公共部门的应用尚属新的尝试。［5］农村电子政务是一个技术项目，更是执行过程。作为执行过程，要纵深发展，透过“村村通电话，乡乡能上网”、“数字化乡村”的表象，须在更深层次贴近价值层面的要求，更多考虑农村电子政务的战略推进。

3.1 农村电子政务战略策略的基本思路

农村电子政务战略策略的基本思路框架如图2所示。

3.1.1 确定使命 农业发展战略是一个国家或地区在一定时期内具有全局性、决定性、长远性的农业发展重大问题的筹划与决策，包括战略目标、战略重点、战略步骤、战略措施等。实际应用中，农业发展战略是农业发展的长期规划。在明确农村发展战略的指导思想、任务和重点的基础上，确定与农村发展战略相匹配的电子政务战略使命。

图2 农村电子政务战略定位的基本思路

3.1.2 明确目标 电子政务的战略目标是推行行政管理体制改革、促进政府管理职能的转变和接轨、促进政府业务流程的重组和提高政府的透明度。同样，农村电子政务旨在改进行政施政、提高涉农公共管理组织工作效率、增加农村政府工作的透明度和责任性。农村电子政务现阶段最基本的目标是及时发布信息，传达农村公共政策，便利于公众享受公共部门提供的涉农公共服务。

3.1.3 成绩与差距 我国电子政务与理想的价值目标差距主要表现为:1）基础建设环节薄弱，或设备陈旧，或网络设施闲置状；2）建成的农村电子政务网站，部分实用性较差，信息网络基础设施建设先于应用系统建设和信息资源开发，农村公共信息资源开发不足，出现有路无车、有车无货的现象，有资料显示，通过网络展示和提高农村政务透明度、信任度，为相关农村管理、服务机构和农村公众提供决策支持的及时动态和农业发展基础数据，85%以上无法通过决策支持系统网络获得；3）信息量少、更新少、网页与网页链接少，功能不完善，针对“三农”问题的公共服务尚未被充分重视。若没有农业信息资源数据库为支持，没有公共服务为支撑，农村电子政务将不可能产生实质性效果。

3.1.4 战略规划 农村电子政务战略规划是指涉农政府部门依据自身条件、资源能力、社会需求等因素所制定的IT业务与服务战略。战略规划以农村公众服务为导向，涉及政府整体战略规划、电子政务战略规划、涉农公共管理组织及流程、电子政务基础设施及流程等，通过战略规划创建宏观指导，整合涉农公共管理组织业务、政务信息、农村公共服务的传递及其过程。

3.2 农村电子政务战略的执行

执行是战略环节的关键（图3）。

3.2.1 与政务变革紧密结合 电子政务已渗透到农村公共部门，在政务变革中扮演着重要的战略角色。政务变革由涉农政务及公共管理部门实施，重点是实现内部组织结构与运行方式的变革，克服体制性障碍，改革现有农村公共管理体制。实施主体通过电子政务体系向农村公众提供管理和服务，其自身也在电子政务推进中完成变革，这种变革包括涉农公共管理组织机构职能转变和公共管理业务流程优化。涉农公共管理组织机构职能转变，是农村政务业务重组和提高信息透明度，通过农村电子政务系统运作，削减审批和审核事项，优化行政业务管理流程，增强政府监管力度和行政透明度，推行涉农公共管理部门与社会和农村公众的良好合作。公共管理业务流程优化，即农村电子政务网络平台将分散的业务系统和信息资源整合发布，打破涉农公共管理组织和部门对农村政务信息、农务信息壁垒，推进农业信息资源部门共享与社会开放。

图3 农村电子政务战略的执行

3.2.2 公众广泛参与 电子政务作为今后一个时期农村信息化工作的方向，以向公众提供方便、迅速、完善的信息和公共服务为工作目标，公众广泛参与是农村电子政务可持续发展的基础。这里的公众包括涉农企业、农民和涉农非政府组织。

在信息流通不畅的情况下，农村公众只是被动的受众，无法参与公共事务管理，信息的反馈也无法及时传送到涉农管理决策者手中。电子政务提供了政府与公民之间信息的双向互动，最大限度地满足公众的知情权和参与权，提高公众参与积极性，也使政府广泛了解公众的意愿。很多农村电子政务中的问题蕴藏在参与主体中，公众广泛参与，各参与主体和谐共存，许多相关问题便会迎刃而解。

3.2.3 改善农村公共服务 农村公共服务通过涉农公共组织介入或公共资源投入，满足农村公众的政务信息和网上办事的直接需求。改善现有农村公共服务，一方面需要做好调研工作，另一方面需要创新农村公共服务手段。调研针对农村公众对公共服务的需求，如何提供高共享、高回报、低投入的公共服务，最重要的是厘清农村电子政务服务的优先需求领域，以及农村公众亟需的重点公共服务领域。随着社会发展，农村事务日益繁杂，农村公众公共服务需求更加多样化、个性化，关注点也不断变换，并且公众对政府公众服务的需求不完全相同，其中，多数关心的即应被列为公共服务提供的优先或重点领域。尤其在目前我国农村电子政务推进主要侧重系统规划和功能设计，以内部管理系统为主，没有将为农村公众提供公共服务作为重点的背景下，更需要调查，研究如何着力于优先或重点服务领域，以服务带动政府与公众互动。创新服务手段上，鉴于农村信息基础设施薄弱、人员素质有限，农村公共服务不应单纯采用以计算机为终端设备，以政府门户网站为服务窗口的传统电子政务手段，而应结合目前我国农村经济、文化、人员等客观条件，尝试将计算机网络系统与电话、广播、电子公告等媒体结合，多渠道发布信息和提供公共服务，方便农村公众使用。

4 结束语

综上所述，国家信息化战略实施和网络信息技术运用，为农村发展提供了新的机遇。建设农村电子政务是惠及“三农”的系统信息与应用工程，是一项毋庸置疑的战略举措。战略思考是促进电子政务纵深发展的关键，正确分析战略价值，发掘一切有利条件和积极因素，合理地制定战略规划、科学决策，旨在进一步将农村政务信息资源作为整体，结合农村经济、文化、民情，以需求为导向，促使农村电子政务为公共治理目标服务，为农村公众服务，以期农村电子政务战略价值最大化，并实现协调和可持续性发展。

［1］ 中国软件评测中心发布2013年政府网站绩效评估结果［EB/OL］.（2013-11-28）http://tech.gmw.cn/2013-11/28/content＿9635769.htm.

［2］ Alabau A.The European Union and itseGovernment development［EB/OL］.（2007-03-11）http://www.euractiv. com/en/infosociety/european-union-egovernment-devel-opment-policy/article-134381.

［3］ 夏 露.农村电子政务功能与建设内容研究［J］.湖北农业科学，2013（11）:54-57.

［4］ 于施洋，杨道玲.电子政务发展水平评估:战略定位与指标设计［J］.电子政务，2010（10）:3-6.

［5］ 顾日红，胡广伟.电子政务战略管理对其服务能力的影响路径分析［J］.电子政务，2012（05）:62-69.