积极财政政策与政策可持续性

张 英，熊礼慧

（湖北工业大学经济与政法学院，湖北 武汉430068）

财政政策作为一种有利的政府干预手段，可用以调节或影响社会总需求与总供给的总量及构成。财政政策按其调节的不同功能来划分，可分为积极的财政政策、适度从紧的财政政策和稳健的财政政策。积极的财政政策一般指以减税和增加财政支出等为措施，增加和刺激社会总需求的一种政策，偏重于扩大、加速支出。1998年以来，我国两度实行积极财政政策，对抵御国际金融危机带来的负面影响、稳定国家宏观经济运行、促进经济复苏起到明显效果，但这种逆周期调节为主的财政政策在一定时期内起到明显总量调控作用的同时，也带来一些问题，经济发展中的一些矛盾更加凸显，开始引发人们对财政可持续性的思考，那么，如何总结经验、面对客观问题，积极调整政策、更好地促进经济的中长期发展，成为新时期亟待展开的重要研究课题。

1 积极财政政策回顾

经济运行中会出现繁荣和萧条交替的周期，政府可采用金融政策和财政政策两类政策进行宏观调控。当经济萧条时通常实行宽松的货币政策和积极的财政政策，而繁荣时为了抑制泡沫就采取收紧的财政政策和货币政策［1］。在1998年和2008年，在同样面对国际金融危机的冲击时，我国两次启动了积极财政政策。

1.1 两轮积极财政政策背景分析

第一轮积极财政政策的实施始于20世纪末。1997年，在亚洲爆发了严重的经济危机，一方面，我国经济受到冲击，出口需求锐减，外商投资下滑；另一方面，我国经济体制改革20年，刚走出短缺的“全面买方市场”局面，“国有经济战略性改组”又带来了大量下岗分流人员和失业压力，宏观经济由短缺经济转变为有效需求不足，两方面的因素叠加在一起，对宏观经济运行产生了放大效应，使经济增长速度明显趋缓。此时，货币政策已连续、密集运用，效果不甚显著，其操作余地相对狭小，为力求实现当年8%增长目标和抵御亚洲金融危机的冲击，从1998年开始到2004年数年间，我国政府采取了增加政府投资、扩大内需的第一轮积极财政政策。

10年后的2008年，美国次贷危机引发的经济危机席卷全球，我国未能幸免，出口、投资和消费全面出现下滑。此时，中国的改革开放已走过30年，社会主义市场经济已取得初步发展，但经济发展中的问题日益突显，三大产业结构失衡，驱动经济发展方式缺乏可持续性，自主创新能力不足。与第一轮积极财政政策相同，在面临外部冲击与内部压力下，政府为了遏制宏观经济运行的下滑，及时出台了第二轮积极财政政策，并于2009年全面展开。

1.2 两轮积极财政政策内容分析

在1998年第1季度后，经济发展的宏观统计数据一出来，政府遂决定增加投资，扩大内需。在货币政策效应不理想的情况下，考虑更多运用财政政策实施扩张。1998—2003年期间，财政政策以增加财政支出为主进行宏观调控，以带动民间投资、促进社会消费和扩大出口潜力，以此实现拉动社会总需求，达到拉动经济增长的目的；通过增发长期国债来加强基础设施建设，以调整税收政策来扩大出口，吸引外资，减轻企业负担。与此同时，增加社会保障、救灾和科教领域的重点支出，并作出了支持西部大开发的重要战略部署。

第二轮积极财政政策的主要内容仍然以扩大内需为主要目的，4万亿主要用于投资铁路、公路、机场等基础设施建设，以及灾后恢复重建等项目上。后经过两次调整，基建项目和生态环境工程建设项目方面投资比重有所下降，用于医疗卫生和文化教育事业和农村民生工程建设项目资金所占比重有了较大幅度的上升［2－3］。

2 政策效果分析

1）两轮积极财政政策对拉动经济增长、保持平稳发展态势作用明显。从1998年到2004年的7年间，GDP增长率分别为7.8%，7.6%，8.4%，8.3%，9.1%，10%，10.1%（表1）；有效扩大了对外出口和消费需求，实现了财政收入的快速增长；1999－2003年间，社会消费品零售总额增长率由6.8%上升到25%；出口商品增长率也处于6.1%～34.7%之间，说明虽面临通货紧缩状况，积极财政政策给我国乃至亚洲经济都带来了正面的影响。第二轮积极财政政策的实施，将处于低迷期的经济拉回到平稳较快增长轨道，2009年GDP增长率达到9.2%，2010年为10.3%，2011年达到9.3%，2012年也保持了7.7%的增长率，居民消费需求也呈现逐渐扩张态势，从社会消费品零售总额指标的情况看，2009年以来，我国社会消费品零售总额均保持了14%以上的增长速度，特别是2010年增速达到了23.3%。

表1 国内生产总值、社会消费品总额及出口商品总额情况

2）在政府投资的带动之下，全社会固定资产投 资快速增长。由图1和图2可看出，在两轮积极财政政策实施期间，固定资产年投资额与递增率均呈现上升趋势。拉动经济增长，集中力量建成了一批重大基础设施项目，推动西部大开发迈出实质性的步伐；特别是2008年后，4万亿元投资计划的付诸实施，使得我国全社会固定资产投资的增长速度明显加快，2008年固定资产投资增长率为25%，2009年则达到了30.1%，为1993年以来的最高水平。

图1 1998～2003年固定资产投资趋势分析

图2 2008～2012年固定资产投资趋势分析

3 积极财政政策的问题分析

3.1 赤字问题

赤字财政政策是在经济运行低谷期使用的一项短期政策，在短期内，社会若处于非充分就业状态，闲散资源并未充分利用时，财政赤字可扩大总需求，带动相关产业的发展，刺激经济回升。但财政赤字也可能增加政府债务负担，引发财政危机。从1998年的第一轮财政政策实施以来，财政赤字问题一直存在。1998年至2002年连续5年财政赤字年年递增，2002年更是达到了3 149.51亿元。2008年以来的第二轮财政政策实施也存在着同样的问题，从1998年到2012年的15年间，只有2007年财政是盈余的。这反映出以中央财政投资性支出为引导，地方投资性支出为配套的财政支出规模的扩大直接导致了财政赤字规模的扩大。另外，赤字财政政策还可能诱发通货膨胀，进而引起社会动荡。

3.2 经济结构失衡问题

由图3可发现我国两轮积极财政政策实施期间的GDP与一、二、三产业之间的关系特征:首先，第一产业比重在下降，而第二、第三产业比重在上升；其次，第二产业特别是工业增长成为拉动中国经济快速增长的主要动力之一；第三，我国目前产业结构中第一、第二产业比重偏高，第三产业偏低，且内部结构不合理、效率偏低。而2005年美国的三大产业占GDP的比重分别为1%、20.4%和78.6%。

图3 1998—2013年期间三大产业的GDP占比趋势分析图

自1998年以来，我国经济的快速增长很大部分是依靠固定资产投资来拉动的，固定资产投资占GDP的比重逐年上升，在2012年更是达到了70.23%。国家发改委的资料证明，2008年以来的新一轮积极财政政策资金投入安排中，用于铁路、公路、机场、水利等重大基础设施和城市建设电网改造的资金安排占总资金的比重达到了37.5%，而用于医疗卫生、教育文化等社会事业发展的资金比重只占3.75%，这样一种偏向于基础建设和重工业的投资方式，强化了产业结构失衡与经济发展方式粗放问题。

4 对策及建议

4.1 国外经验借鉴

4.1.1 美国奥巴马经济振兴计划 2008年次贷危机以来，美国出现了银行倒闭风潮，并且危机到了实体经济。国内生产总值下滑，失业率持续上升，自2008年8月以后，CPI和PPI变化率皆表现为紧缩状态。鉴于经济快速下滑，奥巴马政府于2008年12月提出了经济振兴计划的初步方案。主要包括:大规模改造联邦政府办公楼、大力投资公路和桥梁建设、大规模改造学校硬件设施、安装节能系统、在美国各地推广宽带网络应用、改善医院等设施等5个方面。另外，奥巴马政府在2013年年初调整了财政政策和货币政策，确保经济平稳运行。

4.1.2 欧盟联合应对策略 自2008年金融危机以来，欧盟采取了许多措施进行应对。财政政策方面，采取了直接作用于欧盟经济、扩大内需的财政相关政策措施，另一方面则注重协调各成员国财政政策，尽量将各国政策措施纳入统一框架，以整合全欧盟资源共同应对金融危机。从2008年至今，欧盟的财政相关政策大致可以分为三个阶段:第一个阶段是2008年至2009年末金融危机发生并不断恶化，欧盟在这一阶段将政策重心放在大规模经济刺激上；第二个阶段是2009年末希腊发生债务危机及随后出现的欧债危机，欧盟将政策重心放在救援债务危机国家和建立安全网；第三个阶段是2012年至今，欧盟将政策重心放在强化财政纪律上。

4.1.3 俄罗斯稳健财政政策 俄罗斯普京政府实行中性稳健的财政政策，利用减税来促进经济增长、财政收支平衡、稳定财政。并设立财政稳定基金，将政府在资源丰沛期获得的一部分“超额”收入存储起来，以备资源枯竭时使用，以便化解财政收支不可持续性带来的财政风险，保持政府预算长期稳定。出于这一目的，俄罗斯于2004年开设稳定基金。短短几年内 ，国际原油价格的持续攀升为俄罗斯稳定基金带来了丰厚的收入。在2008年的金融危机全球蔓延、世界经济全面下行的情况下 ，储备充沛的俄罗斯稳定基金有效发挥了抑制经济波动、减缓经济衰退、加速经济复苏、保障国家预算平衡、防范财政金融危机发生的积极功效。

4.2 几点建议

第一，慎用赤字财政政策，特别是连续使用。政府采用积极财政政策发行国债扩大政府投资、刺激经济增长是必要的，但从中长期来看，正向的政策效用不一定大于逆向效用，也不会总是积极的。因为赤字财政政策以国民经济中存在闲置资源为前提，但闲置资源毕竟有限，长期实行扩张性财政政策超过经济承受能力，会导致经济过热，引起通货膨胀。故而，采取赤字财政政策必须审时度势，谨慎而行，政策调整要留有余地和空间。

第二，权衡短期与中长期发展，调整财政收支结构，积极促进经济结构调整优化。从经济发展方式的转变与经济结构调整考虑，调整财政政策，努力改变我国经济增长主要由投资和出口拉动向投资、出口、内需三驾马车共同拉动的局面，带动服务业的发展，促进产业结构调整升级［4－5］。对固定资产投资进行系统规划，进行全面绩效管理。增加教育、医疗、卫生、住房、社会保障等民生方面的支出，实质上扩大内需，以解决民众的后顾之忧，从而带动消费拉动内需，从根本上解决我国内需不足的问题。

第三，处理好政府和市场的关系，为财政政策运行营造良好的体制环境。十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个方面的积极性，要完善金融市场体系，落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任等，增强财政可持续性，为积极财政政策的运行营造一个良好的体制环境。

5 结束语

积极财政政策本质上看都是扩张型财政政策，而扩张型财政政策则是为了遏制经济下行趋势、保证经济增长，基本都以扩张性的增支政策为主要内容，以发行长期国债的形式进行融资，以基础设施建设领域为重点投资方向，从宏观经济总体指标看，拉动经济增长效果显著。但是政策不是万能的，政策的局限性与存在的问题并存，且在一定程度上延缓了经济结构调整、经济增长方式的转变。积极财政政策作为短期拉动经济增长的政策效用，与长期经济发展需求之间存在着不匹配或不完全协调性，从而会影响经济的中长期发展，使财政收支规模失去殷实的物质基础。

［1］ 李晓西.中国货币与财政政策效果评价［M］.北京:人民出版社，2007.

［2］ 白 贵，李 婷.我国实施的积极财政政策评析［J］.经济论坛，2012，27（03）:126-130

［3］ 马大勇.中国积极财政政策理论依据及制约因素［J］.石家庄经济学院学报，2012，34（10）:5-10

［4］ 李兴文，罗建刚等.促进我国经济结构调整的财政政策研究［J］.经济研究参考，2011，31（50）23-38.

［5］ 刘国艳，王元，王蕴等.积极财政政策转型与财政可持续性研究［J］.经济研究参考，2012，32（02）:3-33