海湾国家资源民族主义与中国能源安全

近年来，随着国际油价的持续走高，“资源民族主义”现象在世界主要油气生产国，特别是海湾国家中悄然兴起，成为全球战略性能源投资中的首要风险。海湾国家作为世界主要油气生产国，其资源民族主义的发展会对中国脆弱的国际能源供给安全带来怎样的冲击？是否会引发国际能源安全领域的“蝴蝶效应”？作为世界第二大能源消费国，探寻一条与海湾国家能源合作的共赢道路，是维护中国在海湾地区能源利益的重要前提。

海湾国家资源民族主义的内涵

由于资源分布的任意性，生产和消费中心经常会设立在不同的国家，但经济全球化使生产和消费模式的空间联系逐渐被打破——尤其是在能源领域。在这种背景下，资源丰裕型国家必须做出如何管理其自然资源的决定。一方面，由于国际贸易和投资对出口导向型资源产业的发展十分必要，国家必须对国际能源和资本市场保持一定的开放度；另一方面，资源丰裕型国家的经济增长通常严重依赖资源开采与出售，因此会通过采取各种经济干预政策来最大化国家资源的开采收益。也就是说，资源丰裕型国家常常面临着是以国家还是以市场为基础的资源配置选择。从国家利益最大化和国际能源卖方市场的现状出发，海湾国家采用的是以国家政治权力而非市场需求为主导的资源配置方式——资源民族主义。

资源民族主义是指资源丰裕型国家利用对自然资源的法律管辖权来推动资源营运国有化、并服务于国家政治目标的现象。在国际油价走高的情况下，一些海湾能源输出国政府在对待国内石油资源问题上，选择了排外与利己的民族主义政策。

在以资源掠夺为特点的殖民时代结束后，民族独立的热潮使资源国有化几乎成为发展中国家政府的道义责任。早在第一次全球石油危机时期，资源民族主义就初露锋芒，海湾国家曾通过国内立法和推动国际法的建设对油气资源实行过国有化政策，以法律形式来确保自己的资源主权，其目的是借助于油气资源国有化来建立经济基础。这在大幅削减西方跨国石油公司资源量的同时，推动海湾国家完成了能源产业链的国有化、增加了国家财富，煤炭、天然气、金属这些战略价值较轻的资源同样在资源民族主义的影响下竭力抗拒跨国公司染指，从而深刻改变着世界能源博弈格局。

通常来说，资源价格走高时，资源生产国倾向于增强国有成分；资源价格走低时，资源生产国倾向于吸引外资开发。在当前全球能源价格持续走高的情况下，资源民族主义已经成为全球化浪潮中的一块顽石，越来越多的国家希望以资源特别是化石能源为基点打牢财政基础，以抵御外部经济风险。

与以往不同的是，新世纪以来，海湾国家的资源民族主义更具保守性。21世纪海湾国家资源民族主义的内涵是：海湾地区油气资源国政府为了本国生存和发展的需要，通过限制甚至禁止外国资本对本国上游油气产业的投资和修改国内能源管理规制等手段来强制性调整与外国石油公司的利益分配格局，以加强本国对油气资源的控制，在油气资源的归属、市场准入、开发及利润分配等一系列问题上，对外国石油公司及投资者采取了限制甚至国有化政策，以达到对本国油气资源收益最大化的目的。

过去历次国有化浪潮基本上都是通过没收、有偿并购外国石油公司资产的方式，力求彻底打破西方石油公司在产油国的垄断地位，相比之下，此次国有化浪潮绝非简单的重复，大多数产油国并不排斥外国石油公司，而是通过修订法规、政策调整、审查管制来加强政府对石油资源的控制力度；但海湾国家以掌握对资源的控制权为手段，着力打“经济牌”为特定政治目的服务的意图更加明显。

通过上述分析可以看出，当今海湾地区的资源民族主义属于经济民族主义的范畴，是政治上取得独立的海湾国家在追求民族经济现代化过程中将发展理论与民族主义相结合的产物。只不过此次国有化的意识形态基础是“民族主义”，其载体是产油国的“油气资源”，其作用对象主要是“外国石油公司”，因此可以说高油价时代的资源民族主义，其最终目标是实现初级产品优势。海湾国家对其油气工业采取的国有化政策是资源民族主义的重要内容之一，但并不能完整诠释资源民族主义本身。

海湾国家资源民族主义的成因

海湾国家的资源民族主义具有以下几大特点：一是能源输出国往往居于支配地位，使资源市场具有垄断特性；二是海湾国家的能源贸易受政府干预度较高；三是海湾国家资源市场的准入条件极为苛刻。面对经济发展与国际竞争的压力，以及国际经济旧秩序所导致的利益分配失衡，利用本国能源经济优势来获取国际政治权力是海湾各国心照不宣的事实，并反映在各国的政策层面上。尽管中东能源格局仍处于深刻变动的时期，但海湾国家对资源民族主义的驾驭早已轻车熟路，达到灵活运用的程度（参见表 1）。

进入 21 世纪以来，不断上涨的油价点燃了海湾国家资源民族主义的导火索。随着石油价格的飙升，利润的倍增，油气资源的政治价值被海湾国家重新评估，它们已经不满意于现有的利益分配机制，而是希望手中的能源不仅能带来财富，而且还能提升自身在能源安全领域的主导地位。这种从“求富”到“求强”的目标转变，使得海湾国家能源管理制度的稳定性、对外合同条约的圣洁性，以及履约率不断降低，外来投资者面临的政治风险不断增大。[1]如今一些海湾国家通过税收或特许权使用费的方式，增加或宣布有意增加其政府所得。这表明以资源为武器的民族主义正在广泛上升成为国家意志。[2]

从2006年至今，国际能源市场风云突变，油价长期高位运行，海湾国家的资源民族主义势力抬头并有新的变化。与30年前的国有化浪潮不同的是，现在即使在国家石油公司较小且外国石油公司介入很深的国家，其石油的主权依然掌握在政府手中。在此之前，全球经济一体化的观念还处于主导地位，只要有利于经济发展，海湾地区石油输出国便会把资源卖给任何国家以换取财政收入。但如今各石油输出国已经开始将爱国主义、民族主义和国家长远利益作为集合进行整体考虑，制定雇员比例等一系列自我保护政策，这一情绪并不因全球金融危机和油价低迷而改变。因此许多跨国石油公司发现它们的商业和财务目标越来越依从于资源国的国有化政治议程，而海湾国家则认为石油市场已经转向对卖方有利。另外，海湾各国共有的意识形态如强调独立自主、第三世界团结一致等也推动了石油资源国有化进程。

例如沙特阿拉伯奉行温和但坚定的资源民族主义政策，是海湾国家奉行资源民族主义政策的中坚力量。1988 年，沙特成立了 Saudi Aramco 石油公司，并逐渐取代被外国人控制的 Aramco 公司。沙特阿拉伯在掌控了本国的石油资源后，一直将石油业的上游领域控制在政府手中，不向外资开放。作为石油生产的超级大国，沙特阿拉伯还主动限制产能扩张，保持着相当比例的剩余生产能力以防止大量原油充斥国际能源市场，[3]从而希望最大化石油的长期价格，力图通过产量政策来将油价维持在合理水平上。

从资源国的立场来看，是外国资本诈取了珍贵的国内资源并获取高额利润，如果本国的资源开发是为了满足国外市场的需要，就有了出卖国家战略资源的嫌疑。这里面固然包含了“民族主义”情绪的因素，但不可否认的是，它是另一个更大时代的附属产品。二战瓦解了殖民主义，带来了民族解放的时代，几乎所有发展中国家都实现了主权独立，然而发达国家利用在世界经济链条中的优越地位，以技术专利、技术封锁等手段控制发展中资源国经济，资源价格普遍被压低。因而，当 21 世纪“高价资源时代”到来时，海湾国家把资源价格居高不下视为保护本国利益、在国际社会显示力量的千载难逢的良机。海湾国家资源民族主义为21世纪的国有化带来一种新模式：拥有资本和技术知识的外国企业将在能源生产国继续运营、并且盈利，但是它们不再是天然气或是石油的拥有者。

海湾国家资源民族主义

对中国能源安全的影响

海湾国家资源民族主义浪潮对加快“走出去”的中国能源企业带来巨大压力，影响着中国海外能源投资的进一步拓展。具体表现在以下三个方面。

第一，改变并购的条件或终止并购。海外并购在达成初步的意向后，经过媒体曝光和民族主义的发酵影响，会对并购双方产生压力，从而导致并购双方中某一方修改并购交易条款。中国能源企业始终面临这样一个风险，在它们与海湾国家之间的协议随时有可能被拿出来重谈，因为油气输出国政府往往会认为跨国公司过多地从海湾国家的资源当中盈利。[4]随着资源价格和民族主义的持续高涨，一些政府改变了游戏规则，重新选择了短期机会主义路线，通过推翻原有合同、提高税收分成、限制外资持股比例等方式，增加政府收入，导致能源领域的全球并购受到不同程度的打击和制约。

第二，增加并购后的经营风险。资源民族主义对并购后的影响主要体现为以下两个方面：一是国有化的风险。在能源紧缺的形势下，一些海湾国家都将油气资源作为战略资源加以控制和保护，因此对能源领域实施国有化将变得较为普遍。二是增加经营的成本。东道国政府高税收低回报政策的实施将增加企业运营的经济负担，减少企业的利润空间。[5]例如2008年中石油-BP联合体竞标伊拉克鲁迈拉油田成功，并报出3.99美元桶油报酬的场内低价。但是，伊拉克政府却坚持最高桶油报酬只能是2美元。尽管中石油-BP最后屈服，但伊拉克苛刻的报酬条件却显露出了能源输出国与石油巨头之间无法调和的矛盾。

第三，降低投资收益。出于自身利益最大化的考虑，海湾国家往往打着民族主义的旗帜，对外国资本设置多重政策壁垒，从而逼迫外国资本对本国的基础设施、环境保护等公共事业方面做出更多的贡献，同时在经济收益方面通过税收和各种经济政策降低外国投资者的直接经济收益。

一些海湾国家极力最大化自身利益的行为，必然会影响到“走出去”的中国能源企业。中国能源企业“走出去”后面临着双重压力：一方面是西方国家的大型跨国能源公司的强有力竞争，另一方面是能源出口国的资源民族主义。所以中国企业“走出去”战略成败的关键不在于“走出去”本身，而在于“走出去”后的生存状况。中国经济正处在工业化的中级阶段，能源和资源的需求和对外依存度都非常高，以石油为例，中国 2012年的石油对外依存度达到55%，超过了美国。到 2015 年，中国石油的对外依存度将可能达到 60%。在这种情况下，除了加大能源和资源的进口之外，中国以资源能源为目的的海外并购还将不断增加。由于资源能源的可再生性差，再加上大部分发展中国家正处于工业化发展阶段，其自身对能源资源的需求也不断在增加，基于能源资源的争夺将日趋激烈，资源民族主义也将成为未来中国跨国资源能源收购中的重要阻碍因素。

应对海湾国家资源

民族主义的防范路径

油气资源是重要的战略资源，油气商品是主要的政治商品，油气企业是政治化程度较高的企业。油气生产国的资源民族主义的崛起，使油气资源更具政治性。研究海湾国家资源民族主义之所以迫在眉睫，一是为了服务于中国企业“走出去”战略的需要；二是为了探索中国和海湾国家建立新型合作关系。需要指出的是，资源民族主义不同于国际恐怖主义，它是一个民族国家主权范围内的事情，对其的态度不是消除“威胁”，而应是化解“风险”。[6]因此应对海湾国家资源民族主义的负面影响可从以下三点进行思考。

首先，在与海湾国家的能源合作中保持低姿态。从精神层面来看，在民族优越感比较强且整体经济发展水平较高的海湾国家，来自外来民族的能源投资行为被认为是对本民族的一种贬低，因此很容易遭到本民族政府和民众的抵触。中国改革开放取得的巨大成就，以及西方国家以“资源殖民主义”来诋毁中国能源企业的全球化经营行为，很容易被对中国有偏见或敌意的群体所利用并加以大肆渲染，从而激发海湾国家国内的民族主义情绪，影响并购交易的进行。中国企业在海外并购中应尽量淡化政治和民族色彩，还原并购行为的经济本质，并以国际企业公民的标准来要求自己，减少东道国政府对并购行为进行政治化解读的可能性。

其次，对海湾国家资源民族主义进行风险评估。风险评估和尽职调查是海外能源投资过程中的必不可少的环节，为了减少海外并购的民族主义风险，有必要对并购交易东道国的民族主义的历史、现状、特点等进行深入调研，并对本次并购活动对东道国当地区域的政治影响、经济影响进行科学评估。由于民族主义风险是政治风险的重要构成要素，为了深入了解并购交易的具体影响，还需要委托专业的咨询公司和中国政府在东道国的派出机构对并购交易可能引发的民族主义风险进行专门评估。

第三，树立中国在海湾国家的优质形象。良好的国家形象是确保中国对外战略的实施和国家海外利益的基础，应从以下几个方面进行塑造：加强“民生”项目援建，赢得当地民众的好感；定位“友善中国”形象，提升中国的亲和力；大力发展文化外交，建立优质文化形象；打造具有中国特色的民族传播品牌。[7]通过与当地政府和利益相关群体、非政府组织的接触让他们了解中国能源投资对当地经济社会的正面影响，使他们能够对并购活动抱有积极的心态。中国能源企业还需与当地媒体保持沟通，使双方合作的正面信息能够及时得到发布。

海外能源投资是容易触发民族主义风险的企业经营行为，无论是出于经济利益的考虑，还是基于政治打压的思维，中国企业海外并购中遭受的民族主义风险将长期存在。总之，在相互依存的全球化时代，零和博弈模式的能源安全观显然不合时宜，中国政府所倡导的“互利合作，多元发展，协同保障的新能源安全观”为国际能源安全的和谐发展指明了方向。唯有如此，才能最大限度地减轻资源民族主义的负面影响，提高海外并购的绩效和质量。

【本文是教育部区域和国别研究培育基地北京第二外国语学院阿拉伯研究中心2014年项目（项目编号：ASC2014YB05）的阶段性成果】

（作者单位：北京第二外国语学院

国际问题研究中心）

（责任编辑：刘娟娟）

[1] Reid W. Click and Robert J. Weiner.Resource Nationalism Meets the Market—Modeling Political Risk and the Value of Petroleum Reserves. Washington， D.C.：George Washington University，2007，p.24.

[2] 胡珺.资源民族主义险在哪[N].中国能源报， 2011-08-15（10）.

[3] Gawdat Bahgat. The New Geopolitics of Oil： The United States， Saudi Arabia， and Russia，Orbis， Volume 47， Issue 3， Summer 2003， P.450.

[4] 刁萃.资源民族主义阴云扩散 中国企业海外并购愈加艰难[N].中国经济导报， 2012-05-12（3）.

[5] 程达军.我国企业海外并购的民族主义风险与企业应对策略[J].商业研究， 2013， 4：114.

[6] [挪威]奥斯汀·滕斯强.中国能源安全的对冲战略[J].赵俊，译.世界经济与政治， 2008， 8 ： 48-51.

[7] 肖洋.声誉与权益：论北非地区中国国家形象优化策略[J].当代世界， 2013， 3：67.