应对危机 寻求突破

达巍

2013年是美国奥巴马政府第二任期的第一年。一年来，美国全球战略出现了哪些动向与新特点？究竟应该如何看待美国战略走向？美国究竟是处于战略收缩还是战略扩张期？其战略重点究竟是在亚太还是在中东？本文尝试对以上问题作出回答，并在此基础上提出美国全球战略调整背景下中国面临的新机遇与新挑战。

态势与特点

与过去四年相比，奥巴马政府第二任期的全球战略呈现出以下几个方面的新特征。

第一，受到内外危机的冲击与影响，美国全球战略显现一种“危机应对”型特征。2013年对奥巴马政府来说是危机高发年。在美国国内，自动减赤机制从3月开始生效，美国国防预算自“9·11”事件以来首度削减。6月，斯诺登事件爆发，美国与中、俄等国关系面临考验，美国软实力受到重大冲击；10月，美国国会两党恶斗导致联邦政府停摆16天，美国濒临国债违约边缘，并导致奥巴马再次未能出席亚太经合组织（APEC）领导人峰会。国际上，中东变局持续发酵，埃及局势、叙利亚危机牵扯了美国外交决策者巨大精力。[1]这些危机贯穿全年，打乱了奥巴马政府的全球战略布局，经费削减也对美国全球战略的实施能力构成影响。

第二，在战略目标上，从第一任期的大破大立降到立足现实，寻找可实现的现实目标。奥巴马第一任期曾提出巧实力、多伙伴、亚太再平衡、中东撤军、无核世界、重启美俄关系、“伸手外交”等一系列战略设想和概念。与之相比，奥巴马二任迄今新的战略倡议不多。对奥巴马一直非常热衷的全球议题，如气候变化、无核世界等，美投入精力已大幅降低。亚太再平衡战略在美国国内广受质疑，国家安全事务助理苏珊·赖斯不得不在11月20日专门发表亚洲政策讲话，[2]但其演讲的核心目的已经变为向外界阐述未来三年美国“可实现的目标”，而非提出新的战略构想。[3]

第三，在战略手段上，尽量避免使用武力，淡化对外战略的军事色彩。2013年叙利亚化武危机尽管已触碰到美国“红线”，但美国最终没有采取武力。这一案例最好地说明了奥巴马全球战略慎用武力的特征。此外，美国官方从2013年年初开始，即强调要着力降低其亚太再平衡中的军事色彩，突出经济、外交、军事、价值观等手段的平衡。[4]这也是美国战略手段调整的表现之一。

第四，美国全球战略的地缘重点在亚太和中东之间重新平衡。奥巴马第一任期在地缘上重点投入亚太的趋势十分明确。但这一态势在进入第二任期后有明显改变。截至2013年12月，国务卿克里上任九个月以来已经九访中东。相比之下，克里迄今仅访问亚洲五次。奥巴马无缘APEC、东亚峰会和美国—东盟峰会，这与奥巴马政府几年前对布什政府不重视东亚地区多边机制的猛烈抨击构成了强烈的反讽。美国内外都有舆论质疑美国亚太再平衡战略是否已经名存实亡。[5]无论这种变化是奥巴马政府主观设计还是被危机连累，美国全球战略的地缘重点在亚太和中东之间重新平衡应是不争的事实。

第五，以“规则”为核心，打造未来美国实力优势。2013年美国全球战略亦有其进取面，其中最重要的突破就是“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP）与“跨大西洋贸易与投资伙伴关系”（TTIP）两个高水平的经济机制。这两个机制有望在2014年完成谈判。日本于2013年3月宣布加入TPP谈判，韩国也于11月表示出加入的兴趣。美国同时推动这两个“小多边”机制安排，意义远超经济。整合发达国家、利用发展阶段优势打造高水平的国际制度，可以维持其“制度霸权”优势。以中国为代表的新兴市场国家未来可能面临需要按照发达国家条件谈判加入新的国际经济制度的可能。

变化与延续

自2009年当选美国总统后，面对严重受损的美国霸权地位，奥巴马政府启动“新政”，其全球战略呈现了与前任迥然不同的特征。在战略目标上，奥巴马政府缩减了霸权目标，从小布什时期美国一超独霸，转为维持“最小霸权”，即只需维持美国作为全球主导大国的地位，不再谋求“大包大揽”；在战略手段上，从小布什时期单边主义、黩武色彩转向“巧实力”，即综合运用外交、经济、军事、价值观多种政策工具，慎用武力，试图让盟国、伙伴国和其他大国分担更多责任，降低美国维持霸权的成本；在战略重点上，“好钢用在刀刃上”，集中精力把有限的资源用在对美国霸权的未来更至关重要的区域和问题上。例如，看到亚太是21世纪的未来，因此推出亚太再平衡战略。[6]面对未来冲突和权力政治形态，调整军力结构和军力部署，使其向小、快、灵、网络化方向发展；在网络空间、国际制度等事关未来国际竞争力的领域，美国加大投入，维持引领地位。简言之，就战略目标和手段来看，美国都进入了一个“战略收缩期”，只不过这不是全面退缩，而是面向未来“退中有进”。在美国认为重要的局部，美国的战略态势还是扩张性和进取的。无论是退是进，都是为了重新塑造美国实力地位，为“更新美国的领导地位”做好准备。[7]

从战略目标、战略手段和投入的战略重点看，2013年的美国全球战略符合过去四年的基调，延续大于变化。相对节制的战略目标和战略手段都没有改变，2013年的中东形势进一步凸显了美国的“战略克制”。美国未对叙利亚使用武力，未干预埃及、伊拉克的乱局，面对伊朗核问题，在多年的军事威胁、经济制裁之后，以外交手段取得一定突破，签订了临时框架协议，这些行动都在2009年以来的美国全球战略框架之内。TPP和TTIP作为2013年美国全球战略的亮点，也与美国过去几年的战略重点相符。

在延续第一任期战略思想的基础上，2013年美国全球战略之所以出现前文所述的变化，除了内外危机在客观上的影响外，主要由以下两个方面的原因所致。

其一，奥巴马全球战略的大框架在第一任期四年已经大体搭建完成，2013年进入一个实施期，因此略显平淡也在情理之中。以奥巴马的亚太战略为例。经过第一任期的部署和推进，美国亚太战略的框架在2013年已经形成：外交上拉近了与日韩等同盟以及东盟国家的关系；经济上在第一任期已开始就TPP进行谈判；军事上第一任期已做出在澳大利亚轮驻、加强日美同盟等决策；在人权价值观上，美国对缅甸的政策已经取得突破。一方面美国推动亚太战略的紧迫性已不如第一任期；另一方面美国一些深耕细作的动作由于不为媒体所注意而被忽视。例如，媒体较多关注国务卿克里访问亚太次数不如中东，但常常忽视美国防部长哈格尔上任后四次出访全部在亚太地区这一事实。实际上，美国亚太驻军调整等具体动作在2013年从未停止。

在中东，美国与伊朗关系取得了某种突破。奥巴马政府缓和了与鲁哈尼政府的关系，并于12月与伊朗就伊核问题达成临时框架协议。而这些突破也是在过去美国对伊朗长期保持军事压力、经济制裁的基础上取得的。奥巴马第一任期对伊朗制裁渐趋严厉，很可能是导致伊朗方面政策调整的重要原因。

其二，奥巴马国家安全团队人员的变化引起其战略的某些变化。由于选举政治的原因，“人走茶凉”的现象在美国政府内相当普遍。奥巴马第二任期国家安全团队的变化是美国全球战略发生局部调整的重要原因。这在美国对外战略的地缘重点上表现得十分明显。奥巴马第一任期的亚太再平衡战略很大程度上依赖于国务卿希拉里、负责亚太地区的助理国务卿坎贝尔、国家安全事务助理多尼隆的推动。特别是坎贝尔在美国亚洲政策的制定和推动中发挥了一个远超出一般助理国务卿作用的角色。而第二任期的国务卿克里对欧洲和中东事务十分重视和熟稔；负责亚太事务的助理国务卿拉塞尔风格比较务实低调，[8]新任国家安全事务助理赖斯以关注人权和人道主义干预闻名，对非洲和中东地区相对更加熟悉，迄今从未访问过中国。[9]这些人事调整对奥巴马政府的外交重点显然构成了影响。

无论是人事变动后的主动战略选择还是面对中东危机的被动应对，2013年美国全球战略的地缘重点向中东地区回调，实际上凸显了美国作为一个全球霸权，亚太和中东都是其长期关注的两个焦点。“美国作为一个全球霸权，没有在中东和亚太之间只选择其一的战略奢侈。”[10]中东是美国长期的地缘关注重点，在该地区美国拥有最重要的盟友以色列；美国对中东能源的依赖虽然不断降低，但是中东仍然对全球能源市场拥有举足轻重的影响，因此仍将长期影响到美国能源安全和经济安全。此外，中东地区的极端伊斯兰主义和暴力恐怖主义组织对美国国家安全的影响是不言而喻的。在讨论美国全球战略的地缘重心时，认为美国只能在亚太和中东之间维持其一是片面的。正如美国副总统拜登所言，“大国可以一边走路一边嚼口香糖”。[11]正如过去几年美国在中东地区所做的那样，美国在一个地区的战略目标有可能调整或者缩小，其战略手段更有可能多样化、非军事化，但是这并不意味着美国会“放弃”中东，并将战略资源投入亚太。事实上，美国虽然减少了在中东地区的军事投入，但是其对伊朗的经济制裁在最近几年逐渐强化；克里九访中东，奥巴马在纽约与鲁哈尼“电话外交”，恰恰说明美国加大了在中东问题上的外交投入。

中美关系面临的挑战与机遇

中美关系在2013年整体比较稳定。中方提出的“新型大国关系”成为全年中美关系的主题；6月习近平主席和奥巴马总统在加州安纳伯格庄园的非正式首脑会晤成为两国关系的高潮。中美两国管控了东海、网络空间等热点问题，在两军关系、双边投资保护协定、气候变化等领域取得具体进展。在两国间结构性矛盾和热点问题并未明显改变的情况下，中美关系在2013年能取得稳定和发展的首要原因是两国领导人自上而下的政治投入。中国新一届领导人从实现“两个百年目标”的长远规划看待中美关系，坚持不懈推动新型大国关系的构建；在另一方面，美国高层对再平衡战略的反思和调整，也有利于中美关系在2013年的稳定。

展望2014年，美国领导人能否继续维持在中美关系上的投入，是值得忧虑的问题。一方面，2014年是美国中期选举年，奥巴马的政治重心肯定在国内。从日程安排上看，奥巴马总统在2014年2月份前要与国会解决国债上限问题；上半年要与国会解决贸易谈判的“快速轨道”授权（TPA）问题；下半年要专心选举。目前，奥巴马能否参加2014年在北京举行的APEC并顺访中国尚存未知数。另一方面，美国国内近期对再平衡“弱化”的担忧，是否会导致美国方面“用力过猛”，进而伤及中美关系，是中美关系2014年面临的一大挑战。

从现象或者动态层面看，奥巴马政府在过去一年确实经历了很多内外危机，第二任期的第一年甚至可以说开局不利。但是从更深层次看，经过几年调整，美国的权势基础正在逐步得到恢复。美国的战略态势正在走出金融危机后最困难的时期。

经济基础是美国未来全球战略最基本、最重要的支撑因素。2013年美国经济实现了稳定较快增长。1—3季度美国国内生产总值（GDP）增幅分别为1.1%、2.5%和4.1%。12月18日，美联储宣布将从2014年1月开始退出量化宽松，印证了美国经济基本面向好的趋势。

从政治层面看，近几年美国政治弊端凸显，奥巴马执政地位处于弱势。这些体制性弊端短期内恐怕无法解决。行政部门与立法部门由不同党派掌控的局面2014年中期选举恐怕也很难改变。但是需要看到，国会对美国外交战略的牵制作用是有限的，在国家安全重大议题、突发危机等情况下，总统享有相当大权力。中期选举后，奥巴马将没有任何选举负担。鉴于国内政治议程推动困难，奥巴马也有可能选择留下某些“外交遗产”。2014年之后采取某些重大外交举措的可能性和自由度将增大。

从战略运用层次看，美国整体态势仍处于战略收缩状态。但是需要看到，这种收缩实际上是对过去布什政府八年权势基础过度消耗的一种补偿。也就是说，收缩符合美国霸权长远运行的需要。更何况，其在军事、盟友体系、国际制度、新科技等领域的进取，有可能为其未来权势再度扩张奠定基础。

从这三个层次看，美国权势基础已经开始逐步恢复。而在权势运用层次，奥巴马由于其战略理念的原因，在其任期剩余的三年内很可能会继续维持慎用权势资源、维持战略收缩的总体态势。但是到2017年，美国将迎来新的领导人，届时美国权势基础又经过三年的恢复与增长，未来也许会产生在整体战略运用上更富于进取性甚至进攻性的领导人。如果这些分析和展望正确，那么一方面意味着未来三年将是塑造中美关系的一个机遇之窗；另一方面也意味着2017年之后中美关系有可能又将迎来新一轮挑战。

为此，如何在未来三年更好地处理中美关系，为中长期中美关系的稳定发展夯实基础，是中国面临的重要问题。鉴于目前中美主要的竞争与博弈都在中国周边地区，争取未来三年搭建一个稳定、可持续、“三赢”的“中美邻”关系应该是重点。中美及地区国家关系经过过去几年的摆动，应该已经达到了一个有可能实现动态稳定的节点。中国在本地区有“主场优势”，完全可以确立自信；美国在亚太地区将持久存在，中国无意也无能力排挤；地区国家需要平衡中美，争取利益最大化。以上三条应该在未来相当长时间不会改变。也就是说，中美都不应该也没有能力在亚洲建立一个排斥对方、以本国为核心的秩序。这一点明确之后，未来在“中美邻”互动过程中，应强调制度和机制的“包容性”。对中国来说，如何处理与TPP的关系、如何处理与美国地区盟友的关系、如何让中国的军事安全能力在地区内发挥更大作用，都是值得思考的重大课题。

（作者系中国现代国际关系研究院

美国研究所所长，研究员）

（责任编辑：张凯）

[1] 如美国新任国家安全事务助理苏珊·赖斯上任首日即恰逢埃及军方废黜穆尔西的危机。处理危机成为赖斯首要任务。

[2] National security advisor Susan Rice speaks at Georgetown[EB/OL]. [2013-12-22]. http：//www.georgetown.edu/news/susan-rice-event.html

[3] 笔者与美国官员的谈话。 华盛顿， 2013年11月18日。

[4] 参见时任国家安全事务助理汤姆·多尼隆2013年3月在亚洲协会的亚洲政策演讲。Complete Transcript： National Security Advisor to President Obama Thomas Donilon discusses U.S. policy in the Asia-Pacific region in 2013[EB/OL].[2013-12-22]. http：//asiasociety.org/new-york/complete-transcript-thomas-donilon-asia-society-new-york

[5] 如Rosemary Foot. The US Rebalance Off-Balance： Missing the party in Asia[EB/OL].（2013-11-14）[2013-12-22].http：//politicsinspires.org/us-rebalance-balance-missing-party-asia/.再比如美国两个保守派智库企业研究所和传统基金会研究人员对奥巴马缺席APEC对再平衡战略的损害也做了一些分析。参见Ashley Frohwein. Whither Americas Asia Rebalance？Lessons learned and prospects for the future[EB/OL].（2013-10-22）[2013-12-22]. http：//cftni.org/2013%2010%2022-AsiaEventSummary-2.pdf

[6] Hillary Rodham Clinton. America's Pacific Century， Remarks at East West Center， Honolulu[EB/OL].（2011-11-10）[2013-12-22]. November 10， 2011. http：//www.state.gov/secretary /rm/2011/111176999.htm

[7] The United States National Security Strategy[EB/OL].（2010-05）[2013-12-22]. http：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf

[8] 笔者与美国学者的访谈。 华盛顿，2013年11月18日—22日。

[9] Chen Weihua， Zhao Shengnan. Susan Rice named US national security adviser[N]. China Daily. June 7， 2013.

[10] 笔者与美国学者的访谈。 华盛顿， 2013年11月18—27日。

[11] UPI. Biden： U.S. will not leave Europe behind[EB/OL]. （2013-7-19）[2013-12-23]. http：//www.upi.com/Top_News/US/2013/07/19/Biden-US-will-not-leave-Europe-behind/UPI-15141374208680/