着眼应对多种安全威胁 调整国防动员等级划分

郑 彪 梁克勇 刘世阳

着眼应对多种安全威胁 调整国防动员等级划分

郑 彪 梁克勇 刘世阳

科学的国防动员等级划分是保障国防动员高效实施的重要举措。针对我国现行国防动员只粗放划分为总动员和局部动员两个等级存在的弊端，应着眼更加有效应对多种安全威胁特别是非战争安全威胁，将局部动员细分为“四个等级”“四级响应”，同时加强相关体制机制法制建设，增强国防动员的针对性和时效性。

国防建设 军事制度 国防动员 动员等级

作者：郑彪，广东省阳山县人民武装部部长，上校；梁克勇，国防大学硕士研究生，中校；刘世阳，广东省阳山县人民武装部政治委员，上校

国防动员等级划分是指国家根据可能面临危机的类型、规模将国防动员划分为不同的等级，使每个动员等级对应若干类型和规模的危机，当危机发生时启动与之相应的动员等级，以增强国防动员保障的针对性和时效性。当代国家安全威胁的内涵与外延发生了深刻变化，适应国家和军队应对各类安全威胁的需要调整国防动员等级划分，保障动员潜力有序、灵便、高效转换，应成为国防和军队改革的有机组成部分。

一、当前国家国防动员等级划分及存在问题

目前，我国实行的是两个等级动员。《中华人民共和国国防动员法》第八条明确：国家的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时，全国人民代表大会常务委员会依照宪法和有关法律的规定决定全国总动员或者局部动员，国家主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定发布动员令。这表明我国国防动员由全国总动员和局部动员两个等级组成，国防动员实施只由国家最高权力机关的常设机构依照宪法和有关法律的规定作出决定，并由国家主席发布，其他国家机关既无权力来代替，也不能通过授权来获得。这个法律规定虽然最大程度约束了权力机关对国防动员实施的随意性，有力地保障了人民群众和地方政府的利益，却使国防动员失去了灵活性、便捷性，不适应应对非传统安全威胁多样性、突发性的特点，无法满足非战争军事行动应急性、便捷性的需要。尽管《国防动员法》第九条也规定，国家的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁必须立即采取应对措施时，国务院、中央军事委员会可以根据应急处置的需要，采取本法规定的必要的国防动员措施，同时向全国人民代表大会常务委员会报告，从而赋予国务院、中央军委灵活处置权，但实施层级仍然是国家层面的，决定实施国防动员的权限过高，无法根据应对非传统安全威胁的需要应急决策实施。国防动员等级划分的粗放性难以满足分级动员和精确动员能力建设的要求，不利于维护总体国家安全。非传统安全威胁爆发突然节奏加快进程缩短，受到威胁时，必须立即应对，如果按照现有程序规定由最高权力机关会议决定，组织国防动员实施，就可能贻误战机，造成被动，导致严重后果。

二、改进我国国防动员等级划分的基本构想

根据我国国情军情，国防动员可在现有总动员和局部动员两个等级的基础上，将局部动员从高到低依次划分为中央、省、市、县四级动员。行业部门参照国家应急管理分类办法，按照事件性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，分为一级（特别重大）、二级（重大）、三级（较大）和四级（一般）4个动员响应等级。即将我国国防动员等级划分为总动员、局部动员2个层级，局部动员细分为中央、省、市、县4个等级；行业部门根据事态情况划分为一级（特别重大）、二级（重大）、三级（较大）和四级（一般）4个等级。国家通过法律赋予各级国防动员委员会一定的动员权限，明确动员活动有关事项，保证每个等级有其合理的“宽度”和“维度”，使每个动员等级都能动员充足的社会资源保障危机处置行动；赋予行业部门根据地方动员需要，在行业职权范围内，响应支持各级国防动员委员会的动员，配合地方实施国防动员。各级动员等级适用于应对各行政区域和行业范围内的非传统安全威胁动员以及军队在本行政辖区遂行非战争军事行动的国防动员，如反恐维稳和应对地震、火灾、水灾以及其他公共灾害。各级动员的决策权在本级国防动员委员会，决定权在其上一级国防动员委员会。由主导行动的军队或地方政府提议，本级国防动员委员会根据控制事态需要作出决策，报请上一级国防动员委员会批准。跨区域国防动员，由相关事发地任何一方报请上一级批准启动后，事发所在区域统一组织实施。行业部门根据事发地国防动员决策和组织实施情况，统筹予以动员支持。按照行政等级划分国防动员，能够较好地适应军地共同应对非传统安全威胁和非战争军事行动的特点规律。

三、创设实施分级国防动员的现实条件

国防动员分级决定与实施，特别是将局部国防动员决策权限赋予地方各级国防动员委员会，是一项体制性、政策性很强的工作，面临环境复杂、政治敏感、任务多元等问题。要正确实施分级国防动员，必须建立健全法规制度，完善决策、执行、监督体制机制。一方面，要配套完善分级动员法律法规。按照“国家统一主导、军地互提需求、双方共同落实”的指导原则，修订完善《国防法》《兵役法》《国防动员法》《国家突发事件应对法》等，制定配套的《国家紧急状态法》《非战争军事行动法》等，从法律上赋予各级国防动员委员会实施分级动员的职权，明确各级国防动员委员会和军地各相关部门的权利、职责和法律责任，规范动员程序、时机、方式和任务等。规范不同动员对象在不同动员等级下的权利和义务，重点针对动员决策权限下放可能引发动员决策随意、动员使用偏离政治目的等情况，明确分级动员中军地各相关部门在决策、执行、监督等活动中的权利、义务和法律责任，减少分级动员可能造成的负面影响，切实维护动员的政治性、权威性、严肃性。针对分级动员对象利益保障需要，细化相应的物权征用利益保障法规，明确相关补偿、奖惩措施，调动和保护动员对象的积极性、自觉性，培育强烈的国防动员意识，以保障分级动员有效实施和健康发展。另一方面，要建立健全分级动员组织体制。整合现有各级国防动员委员会和应急管理机构，扩充国防动员委员会部门，将所有政府业务部门根据其职能情况，赋予相应的国防动员职责，建立具有一定权威性的分级国防动员机构，以适应分级动员需要。特别是局部动员中，中央、省、市、县四级动员机构是国家战争国防动员的主体，也是非战争军事行动国防动员的主体，相应各级党委政府又是动员受益的主要对象，应当根据动员决策、协调、执行的需要，设置上下一致、权责统一、功能齐全的各级国防动员委员会，以适应军地共同应对非传统安全威胁和遂行非战争军事任务的需要。在各级人民代表大会及常务委员会设置国防动员监督机构，加强各级国防动员委员会活动的检查督导，确保分级国防动员的正确实施。同时，结合我国军地管理体制机制的实际，进一步完善分级国防动员运行机制，使军地在分级动员管理上形成相互监督，维护分级动员的严肃性和权威性。

［1］ 中华人民共和国国防动员法［M］．北京：中国民主法制出版社，2010年．

［2］中国军事百科全书（第二版）（国防动员分册）［M］．北京：中国大百科全书出版社，2007年．

［3］ 任民．国防动员学［M］．北京：军事科学出版社．2008年．

［4］ 张羽、孟强．浅议国防动员等级制度［J］．国防，2003（9）．

［5］ 万福临、王刚．建立国防动员等级制度需辩证把握的六个关系［J］．南京政治学院学报，2010（5）．

（责任编辑：徐永汉）

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1002-4484（2014）-12-0026-02