美军承包商选择制度体系分析

中国国防科技信息中心 李宇华 张代平 谢冰峰

为吸引大批中小企业进入国防科研生产领域，形成大小兼备的国防工业竞争格局，美国在军民融合式发展战略的指导下，逐步建立了一整套面向市场竞争机制的承包商选择制度体系，为美军“又好又快”地采办到先进武器装备发挥了重要作用。

一、 美军承包商选择制度体系简介

在美军目前的承包商选择制度体系下，有意承担国防部采购合同的承包商首先需要在中央承包商注册系统中注册，经认证后列入相关名录，随后在竞标具体项目时，通过以往绩效评估最终确定是否可以承担项目，如果违规，可能会被列入被禁止、中止和不合格承包商名录。承包商从进入国防领域到最后承担军品合同，要通过层层筛选，依靠自身过硬的实力和信誉，最后才能脱颖而出。

1． 进入门槛——中央承包商注册系统（CCR）

中央承包商注册系统由美国联邦总务署管理，所有想要购买产品和服务的政府部门，以及想要提供产品和服务的国内外企业，都必须先在这个系统中注册。中央承包商注册系统主要针对承包商的资质和身份进行审核，审核具体信息包括企业总体情况、法人信息、产品与服务信息、财务状况、联系人信息、以往合同情况等。

除极个别例外的情况，想要承担武器装备科研生产任务的企业必须在中央承包商注册系统中注册，没有注册的企业基本没有获得政府部门（包括国防部）相关项目和合同的机会。

2． 产品审核——合格产品名录(QPL)、合格制造商名录(QML)和合格投标商名录(QBL)

这三个名录是《联邦采办条例》中规定的政府部门可以根据需要建立的三种名录，目的是为所有政府部门在选择承包商或主承包商在选择二、三级供应商时提供参考。国防部根据需要建立了专门针对武器装备的合格制造商名录和合格产品名录。

合格产品名录是满足国防部适用规范中所提出的鉴定要求的产品名录，着重对产品进行鉴定。合格制造商名录是指其所生产产品的样本经检测符合使用规范，并被评价为合格的制造商名录，着重对制造商的器材和工艺过程进行鉴定。合格投标商名录是指其产品已经通过相关检测，或者具备生产该产品的资质和能力的投标商名录。

在进行具体采办招标时，项目管理办公室要查阅这些合格名录，以确定是否有足够数量的企业参加竞争。对那些没有被列在名录上，但项目管理办公室认为也符合竞标条件的企业，项目管理部门需要将其信息告知制定这些名单的部门，以便对其进行鉴定，合格后将其列入合格投标商名录、合格制造商名录和合格产品名录。

3． 绩效审核——承包商以往业绩评估制度

美国防部认为仅仅依靠这几个名录来筛选承包商还远远不够，因此在采办招标时，对合同金额超过一定额度的项目，项目管理办公室会通过承包商以往业绩评估制度，对承包商以往履行装备采办合同的业绩情况进行分析判断，以此作为选择承包商的重要依据。

承包商以往业绩评估制度是美军项目管理的一部分，其组织机构由决策层、管理层和执行层三个层次组成。决策层主要指国防部以往业绩评估一体化产品小组；管理层包括承包商选择总监以及向其提供咨询建议的承包商选择咨询委员会；执行层主要指承包商选择评估委员会及其下属的以往业绩评估小组。其中，承包商选择总监、承包商选择咨询委员会和承包商选择评估委员会组成承包商选择小组，采取“一事一评”的方式，根据具体采办项目的特征和要求，负责承包商的选择和评估工作。需要说明的是，以往业绩是承包商选择小组评估的主要指标，但不是唯一的指标。承包商选择小组还要对承包商的成本、技术等方面进行综合评估后，才能做出最终的决策。

4． 淘汰制度——被禁止、中止或不合格承包商名录(EPL)

除了建立合格名录外，美国还专门建立了一个“被禁止、中止或不合格承包商名录”，也就是“黑名单”。这个名录由美国联邦总务署制定和管理。承包商一旦进入这个名录就失去了承担政府采购项目的资格。

美国《联邦采办条例》对于承包商可能被列入“黑名单”的原因有非常详细的规定，涉及欺诈、刑事犯罪、垄断、行贿受贿、逃税等。当该产品不是在美国生产的情况下，故意将标有“美国制造”或有相同含义的标识，贴附于在美国销售或运往美国的产品上的行为也列在其内。国防部没有单独制定自己的“黑名单”，而是参考联邦政府的“黑名单”执行。

二、美国承包商选择制度的特点

1．与其他制度共同构成规范体系

美国的承包商选择制度没有专门的政府部门进行行政管理，与项目管理、质量管理和供应链管理等管理过程相互交叉融合。其中，中央承包商注册系统和“黑名单”主要针对企业身份和承包商行为进行审查，属于供应链管理范畴；合格制造商名录、合格产品名录以产品作为主要监测对象，属于质量管理的范畴；承包商以往业绩评估与项目管理紧密结合，属于项目管理范畴。这套制度体系根据美军装备建设发展的实际需求逐步建立和完善，覆盖了武器装备采办的各个环节和层面，很好地满足了装备建设在各方面的需求。

2．以发挥市场竞争作用为原则

在这套制度体系中，企业只要信息完整准确，符合政府采购要求，都会通过中央承包商注册系统审核，目前中央承包商注册系统的注册信息达25万多条；合格制造商名录、合格产品名录对企业的产品进行审核，只要愿意为政府提供产品的制造商都可以通过产品审核进入这两个名录；承包商以往业绩评估针对具体采办项目，要求较严格，但程序公开透明。这套选择制度体系符合市场竞争原则，有助于形成公平公开、竞争有序的军品市场环境。

3．以产品和绩效为审核重点

美军承包商选择制度体系侧重于审查承包商的产品和业绩。该体系中，除中央承包商注册系统关注企业本身相关信息外，其他名录与制度均集中于审查承包商的产品或业绩。合格制造商名录、合格产品名录对承包商的评估以其产品或生产能力为基础。承包商以往业绩评估将承包商的以往履约情况作为其能否获得合同的重要评估依据。可见，承包商要想最终获得合同订单，必须有自身过硬的实力和信誉。这样的审查针对性强，可以避免承包商与军方长期合作后形成利益共同体，滋生腐败。

4.注重发挥企业主观能动性

在保证产品质量和可靠性的基础上，美国的承包商选择制度能够充分调动承包商的积极性，谋求承包商整体水平的上升，从而巩固美国国防工业基础。制度体系中，只要是不与具体项目直接相关的评审，美国就努力制定较为统一和要求较低的标准，以此鼓励更多的承包商参与装备研制生产。在此基础上，军方针对具体项目选择承包商时，选择余地就很大，可以优中选优。唯一由军方主动进行评审的是针对具体项目进行的以往业绩评估。