试论深化预备役部队调整改革

济南军区司令部动员部部长 路秀儒

预备役部队是国家武装力量的重要组成部分，是常备军战时快速补充兵力的重要力量。我军预备役部队自上世纪八十年代组建以来，经过30多年的不断发展和多次调整改革，取得一定成效。但是，随着经济社会快速发展和特色军事变革、军事斗争准备不断深入，预备役部队领导体制不科学、编成结构不合理、保障机制不顺畅、法律法规不完善等问题日益突出，影响了部队全面建设质量。新形势下，必须以深化国防和军队改革为契机，深化预备役部队调整改革，从根本上解决影响和制约预备役部队建设的深层次矛盾问题，不断推动预备役部队科学发展。

（一）理顺领导体制，凝聚预备役部队建设整体合力。我军陆军预备役部队平时归省军区建制领导，战时动员后归指定的现役部队指挥。这种体制平时便于依靠地方党委政府协调各有关部门统筹兼顾开展工作，战时在地方党委政府的领导下便于实施快速动员集结。但是，也存在明显弊端，一是预备役部队与现役部队建设相对割裂，导致预备役部队建用脱节、平战分离；二是预备役部队自我封闭、自成体系，与现役部队互动性差，致使预备役部队建设质量上不去，长期在低层次徘徊。目前，世界上一些预备役部队建设较好的国家，大多采取把预备役部队直接编入现役部队的形式，使预备役部队和现役部队一体建设、同步提高。比如，以色列早在1951年就开始将预备役部队纳入现役部队战斗序列。德国从1994年将部分现役部队与预备役部队师一级领导机关合并。美国也实行这种模式，其驻本土的陆军现役师由2个现役旅和1个预备役旅组成，陆军司令部应急部队物资中心由52%的预备役部队和48%的现役部队组成。这种模式很好地促进了现役部队与预备役部队一体化建设，提高了预备役部队遂行任务的能力。我军海军、空军、第二炮兵都建有预备役部队，这些预备役部队的建制领导关系与陆军预备役部队不同，他们分别隶属相应军兵种，平时接受军兵种部队和省军区共同领导。从实践看，这种领导体制运转起来比较顺畅，便于预备役部队加强管理和开展工作。陆军预备役部队可参照外军和军兵种预备役部队的有益做法，将目前省军区建制领导改为集团军建制领导，按作战配属关系，分别纳入集团军序列，使平时与战时指挥关系融为一体。集团军负责教育、训练、后勤和装备保障等工作，省军区系统平时负责预备役人员的预编预任和参训人员的误工补助，战时负责预备役人员的集结和输送工作。这样调整主要好处有二，一是预备役部队与现役部队一体建设，有利于增强现役部队的责任感，加大对预备役部队的领导力度；二是预备役部队与现役部队编制一体，有利于解决预备役部队干部骨干不足、训练层次不高、武器装备缺乏等问题。

（二）优化编成结构，推进预备役部队职能任务转变。随着战争形态的深刻变化和预备役部队职能任务的不断调整，世界许多国家预备役部队逐步改变过去以保障陆军及其步兵为主，向重点为海军、空军和其他高技术兵种补充战时急需专业技术兵员转变。比如，美国海军、空军预备役部队已超过预备役部队总规模的1/3，其陆军后备队中只保留了医疗、通信、宪兵以及运输部队，海军后备队增加了战略海运和海上巡逻部队，空军国民警卫队和后备队增加了战略空运、空中加油部队。海湾战争中，美国首批征召的5万名预备役人员中，80%是装卸、运输、油料、给养、医务、工程建筑等支援保障人员。科索沃战争中，美国部署到欧洲战区的4000名预备役人员，全部担负情报工作、图像分析、目标定位等保障任务。我军预备役部队编成结构虽经过几次大的调整改革，但整体结构仍然不够科学合理，陆军预备役部队多，海军、空军和第二炮兵预备役部队少；作战类部队多，保障类部队少，能力水平与有效履行使命任务的要求不相适应。为此，必须积极适应预备役部队职能任务的转变，优化编成，调整结构，不断推进预备役部队建设转型。一是提高军兵种预备役部队比例，适当压减陆军预备役部队规模，增建或改建一些海军、空军、第二炮兵预备役部队，推进诸军兵种预备役部队协调发展；二是提高支援保障类部队比例，压缩步兵、炮兵等作战类部队，增建工兵、防化、通信、运输、后勤和装备保障等支援保障类部队，提高支援保障能力，推进预备役部队职能任务由过去的以执行作战任务为主，向配合作战与支援保障相结合、以支援保障任务为主转变；三是提高新质作战力量比例，充分利用地方信息科技资源优势，在信息攻防、战略投送、三战、气象水文等领域组建高技术预备役部（分）队，提高保障打赢信息化战争能力；四是提高现役军人比例，可为每个预备役营连配齐干部骨干力量，也可为每个预备役师旅团级单位分别编制一个现役团营级单位，这样既便于开展军事训练和遂行任务，又有利于加强部队日常管理和平时建设。

（三）改善武器装备，提升预备役部队遂行任务能力。武器装备作为战斗力构成的基本要素，是遂行多样化军事任务的物质技术基础。加强武器装备保障，提高战斗力水平，是世界许多国家预备役部队建设的普遍做法，也是我军预备役部队建设的当务之急。以色列军队担负野战任务的一级预备役部队平时配备达到编制数量90%以上的武器装备，整体水平与现役部队基本保持一致，有的部队不仅装备有现役部队配备的武器，而且在数量上甚至比现役部队还多。美国陆军预备役部队装备的“帕拉丁”野战火炮、“复仇者”防空导弹系统等，空军预备役部队装备的F-22战斗机和B-2隐形轰炸机，海军预备役部队装备的P-3C反潜巡逻机等先进武器，都与现役部队差距很小。俄、英、法等国在近年军队改革中，通过加大生产、对外购买、统一调剂等办法，积极改善预备役部队武器装备保障，逐步缩小了与现役部队在武器装备上的质量差。目前，我军预备役部队装备中，轻武器主要是从民兵装备中调整的，重型装备基本是现役部队淘汰下来的，缺编多、不配套、陈旧落后，与现役部队相比，有较大“代差”,成为影响和制约预备役部队战斗力生成的“瓶颈”。推进预备役部队转型建设，实现预备役部队与现役部队协调发展，必须着力把预备役部队武器装备建设中面临的矛盾问题解决好。一方面，应把预备役部队武器装备纳入全军武器装备保障体系，实行统一规划、统一管理、统一保障，有序配备，分步更新。这样调整，一是体制顺畅，分工明确，有利于形成保障合力；二是统一规划，集中管理，有利于预备役部队快速形成战斗力；三是归口保障，统一调配，有利于改变当前现役部队部分装备闲置、预备役部队装备短缺的局面。另一方面，应完善军民通用装备器材保障渠道，充分发挥地方科技资源优势，依托地方党委政府，搞好装备器材潜力调查统计，完善通用装备保障机制，确保军民通用装备器材配套到位。

（四）完善法规体系，确保预备役部队依法规范运转。法规制度是部队建设和开展工作的基本依据。当前，世界各国十分注重预备役部队建设的立法工作。美国预备役部队的法律法规已涉及各个领域，层次较为清楚，操作性很强，便于贯彻落实，不仅有《美国法典》《国家安全法》《战争权限法》等母法，而且有《武装部队预备役法》《后备役部队军官人事管理法》等具有子法性质的配套法规。英国、法国、韩国、以色列等国的相关法规也达几十种以上。我军预备役部队组建时间较短，法律法规建设相对滞后，不衔接、不配套、不成体系、操作性不强等问题比较突出，靠感情、靠行政命令开展工作现象比较普遍，依法开展预备役工作、依法履行预备役义务的机制还没有真正形成，影响了预备役部队建设健康发展。为此，必须加快推进预备役部队建设立法工作，确保预备役部队建设有法可依、有章可循。一是尽快从国家层面制定相关法律法规，明确和规范预备役部队的地位作用、职能任务、动员集结、综合保障、领导体制等内容，科学区分现役部队、省军区系统以及地方党委政府在预备役部队平时建设和战时运用中的职责与分工。二是完善相关配套法规，规范预备役部队组织建设、政治工作、军事训练、装备器材、经费保障、福利待遇等工作，明确预备役人员的权利义务和违法惩处措施，确保预备役部队工作依法运转。三是加大执法监察力度，密切关注预备役法律法规落实情况，对违反预备役法律法规的行为，坚决予以查处，切实维护法律法规的严肃性和执行力，不断推动预备役工作走上法制化轨道。