金融改革需要结构先行

郑永年

中国新一轮金融改革蓄势待发。这是为深化经济改革所必需，也是金融体制改革本身必须深化，为经济可持续发展提供制度层面的动力。从近年来的金融改革实践经验来看，中国金融市场结构改革必须先于利率自由化。

首先，人们必须对现阶段和今后相当长时期的中国经济发展，做一个阶段性判断。总体上说，中国仍然处于工业化的早期阶段，城市化率在53%左右，如果达到发达国家的总体水平（约70%），城市化和与之关联的工业化还有巨大空间。中国的产业以加工业为主，自主发展的产业仍然欠缺，有待于创新和发展。再者，在人口老龄化来临之际，庞大的人口基数还会存在巨大的就业压力。所有这些表明，在今后相当长的历史阶段里，中国还必须以发展实体经济为主。中国现在还远远没有到达西方那样的金融经济阶段。不过，近年来中国经济的发展过于侧重金融经济，忽视实体经济的发展。这种情况在西方已经造成严重的经济问题、社会问题，甚至政治问题。西方各国政府也因此把重点转移到发展实体经济上。

金融业“绑架”实体经济

中国需要的是一个为实体经济服务的金融经济。不过，最近几年，金融经济已开始“绑架”实体经济。金融经济本来要为实体经济服务，而现在实体经济反而服务于金融经济。需要金融服务的实体经济，尤其是中小型企业得不到金融服务，倒是被金融经济牵着走。很显然，这种趋势对中国长期的可持续发展来说，具有很大的危害性。

从现有的金融结构来说，国有银行巨大且垄断着各个金融领域。中小型银行不发达，民营银行更是屈指可数。在实体经济领域，尽管人们一直在讨论“国进民退”，但至少民营经济已变得不可或缺。而在金融领域，俨然是国有的天下，民营金融力量极其微弱。国有银行和民营银行之间的高度不均衡，导致了诸多不良后果。首先是国有银行很难有变革。中国的金融集团类似于美国的华尔街，但改革可能更加困难。美国除了华尔街，还存在数量庞大的中小微型银行，华尔街危机，后者便发挥了很大的作用。但中国的中小型银行地位孱弱，大银行一旦发生危机，就没有替代的金融机构。中国的金融改革便面临一个巨大困局。一方面，中国需要一场可控的金融危机来促动改革。另一方面，庞大的国有银行拥有巨大能力转嫁危机，并从危机中获得好处，而把负面效应转嫁给其他国民经济部门，尤其是实体经济部门。

多年来，中国也在以相对宽松的货币政策来刺激经济的发展，但这种办法只能强化大银行的利益，使国民经济更加失衡，并表现在实体经济和金融经济之间、大型国有企业和中小型民营企业之间、大型国有银行和中小型银行之间的失衡。宽松政策下，大型银行永远是赢家。大量的货币发行意在刺激经济，但通过大型国有银行时，后者没有动力把钱传递到实体经济，尤其是民营企业。这就导致了钱的错置。中国的银行一方面承接来自中央银行的大量投入，另一方面依靠其庞大的金融实力甚至权力向社会圈钱。这些银行在短时期内做到了世界最大，但它们并没有为社会提供足够的服务。

现在“影子银行”非常火暴，很能说明问题。“影子银行”的大发展有赖于国有银行，甚至是国有银行造就的。国有银行因为面临诸多制度上的制约（主要是政府对利率的干预）和监管，不能随意作为，但又没有动力投资于实体经济，于是为逃避监管，转而利用“影子银行”圈钱。荒唐的是，西方在华尔街危机之后，加紧了对大型银行的监管，可中国却似乎正相反，政府监管不仅没有延伸到“影子银行”领域，甚至这种监管变得越来越困难。

发展民营银行

所以，2013年的“6月危机”（钱荒）只是表象，是钱的错置，而不是缺钱。政府希望通过收紧货币供应促使错置的钱从非正式部门回流到正式部门。尽管这表明了有关部门促进金融改革的决心，但成功极其困难。有关部门收紧货币供应，首当其冲受到影响的就是缺钱的民营企业，也包括没有竞争优势的中小型银行。民营企业因为不能从国有银行获得金融支持，就转向“影子银行”，明知成本和风险巨大，也别无他法。

“6月危机”及其结果表明，政府在利用货币政策推动改革时，需要考虑如何在向金融既得利益集团施加压力的同时，避免中小企业的危机。诉诸于金融（和财政）等手段来进行改革已成为一大趋势。随着经济愈加复杂，中央部门能使用的手段也日渐匮乏。例如过去常用的人事、行政和政治手段越来越不管用。如此一来，金融、货币和财政手段更加重要，因为这些是中央政府的权力。但中央政府在这样做时，要考虑如何不通过金融集团，而把金融资源直接投入到所需要资金的实体经济。从技术上说，要做到这一点并不难。

更为重要的是，“6月危机”表明中国在深化金融改革时，结构调整必须先行一步，利率自由化随后。在没有打破国有银行垄断地位、放松金融市场准入限制的情况下，利率自由化只会导致越来越多的问题，改革很可能会走向改革者原来目标的反面。例如，人民银行取消贷款利率下限，并不能纠正资金错配。原因很简单，今年第一季度银行贷款中，只有11%是以低于基准利率的价格发放，而这部分借款人绝大多数都是大型国有企业。贷款利率管制取消以后，国有银行很有可能向大型国有企业，甚至地方融资平台发放更多更便宜的资金。

实际上，在过去很多年里，中国尽管没有像西方那样的金融自由化，但总的趋势是向自由化发展的，例如政府在行使货币政策时，不再仅仅依赖数量调控，而越来越重视利率这样的价格工具。不过，这并没有在根本上改善中国的金融制度，既没有改进金融部门的效率，也没有提高金融部门防范风险的能力。

何谓金融市场结构调整？主要是要造就国有银行和民营银行、大型国有银行和中小型民营银行之间的平衡。就是说，需要把金融改革的重点放在培养中小银行，甚至微型银行上。这方面可以学习美国。

美国在金融危机之后，大银行情势不妙，但地方中小银行则成为赢家。美国今天的经济复苏离不开众多的中小银行。中国现在的问题不是银行过小，而是过大。在“大的就是好的”、“大的就是效率”等教条指导下，中国在过去短短的二十多年时间里，已经造就出数量极少、巨大无比但同时又效率低下的国有银行。同时，中小型民营银行没有发展起来，更不用说是微型银行了。民营银行发展不起来，早期受意识形态的制约，现在更多的是受金融结构的制约，就是国有银行的垄断地位，吸取了来自政府和社会的几乎所有经济资源。过去的经验也已经表明，要国有大银行贷款给民营中小企业不符合经济规律。国有大银行的服务对象是大型国有企业。这是中国的特殊现象，表明中国的银行远没有西方银行那样的动力为中小企业提供贷款。所以，要深化改革，中国别无他法，只有放开民营中小型银行。等中小型民营银行发展起来之后，它们才会向中小型企业提供金融服务。同时，中国也迫切需要大力发展地方甚至社区的微型银行，为微型企业提供服务。

只有有了平衡的金融结构，中国才可以避免华尔街那种“过大而不能倒”的局面，中央政府的政策才不会被任何金融机构所“挟持”。只有到了那个时候，利率自由化才会变得有意义。