完善城乡养老机构服务体系的对策研究——以成都为例

卢晓莉 王 健

(成都市社会科学院，四川 成都 610072)

我国自1999年迈入人口老龄型社会以来，人口老龄化进程不断加快，已进入深度老龄化社会［1］。以成都为例，根据测算，到2015年，成都市60岁以上老年人口将达到244.8万人，占全市户籍总人口的19.15%以上。其中，80岁以上老年人将达到37万人，占老年人总数的15.11%，［2］养老形势十分严峻。党的十八大报告指出，要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”，强调了老龄服务事业的发展对解决养老困境，保障老年人合法权益的重大意义。而当前，随着家庭结构的变化，家庭养老功能的减弱，机构养老在城乡养老方式中占据着越来越重要的地位。因此，深入了解养老机构发展现状和困境，促进养老机构良性发展，是急待解决的问题。成都作为西部特大中心城市，其养老机构的格局与发展模式在全国具有典型代表意义，本文以成都为样本，通过对成都市养老机构的调查与思考，以期对全国养老机构发展有所裨益。

一 成都市养老机构现状及问题分析

(一)成都市养老机构的服务成效

近年来，成都市通过政策优惠、政府补贴、项目带动、信息化建设等方式大力推动养老机构发展。截止2013年上半年，全市各类养老服务机构296所，总床位4.67万张，每千名老年人拥有养老床位21张［3］。与此同时，形成了几项在全国具有先进意义的做法与成效。

1.规划引领，解决养老机构建设用地

为确保养老设施发展用地，成都市制定了《成都市养老设施布局规划(2010-2020)》，首次将养老服务设施纳入专项规划范围，共规划机构养老总面积11709亩，养老点位395个。现已有300余个纳入了“土地利用总体规划”和“城乡建设总体规划”。民间资本可以通过持牌的方式，以不低于土地成本的优惠价格购买，为养老地产的发展奠定了基础。

2.加强微型机构建设，完善城乡社区养老

为了满足老年人不离亲情，不离熟悉环境的养老需求，成都市整合城市社区资源，积极推行微型养老机构建设，实现了中心城区每个街道建有1个不低于10张床位的含24小时全托、日间照料、居家上门服务等功能的养老机构。在农村，则探索“互助养老模式”，由乡、村提供养老场所，通过自愿的原则吸引能够自理的老年人入住，利用互相照顾的模式，解决农村空巢老人养老问题。

3.探索“公建民营”，解决中低收入老年群体需求

在养老机构建设上，单纯依靠政府或单纯依靠民资都存在较大的局限性。“公建民营”，则可以将政府与民资相结合，取长补短:政府投资养老机构，保证了其公益性，民资则可找到新的投资点，在经营中按照政府管理办法进行灵活经营，提高养老机构服务质量。成都市在全国首推“公建民营”养老院，投入1亿元，新建公建民营养老机构6所、床位1600张，通过招标形式交由专业团体经营管理，重点解决中低收入老年群体的养老需求。

(二)成都市养老机构目前存在的问题

虽然取得了一些成效，但成都市养老机构也存在与全国其他城市相同的发展问题:

1.养老机构的床位数量不能满足老年人需求

根据民政部《社会养老服务体系建设“十二五”规划》要求，每千位老人床位数应达到30张。截至2012年底，全国养老床位数390万张，每千名老人拥有养老床位20.5张［4］，离目标还有很大差距。以成都来说，按近四年户籍老年人口平均增长率预测，到2015年，成都市养老床位总数应达到7.4万张，也就是说，成都市在未来三年还应增加3.7万张床位，比现在至少翻一番，建设压力非常大。在一项关于成都市养老需求的调查中，有10%的被调查老人将机构养老做为第一养老选择，如果要满足这10%的老年人的需求，则需要建设更多的床位。

2.养老机构类型单一，存在结构性矛盾

图1 养老机构类型分布图

从上图显示的数据可以看出，目前成都市的养老机构类型分布呈现以下特点:一是养老机构以农村敬老院为主，处于福利保障型水平。由于农村敬老院主要针对农村“五保”老人，因此能够提供给社会老人的床位比例并不高，国办养老机构一床难求的矛盾已经出现。二是公办的福利机构占79%，民办养老机构只占21%。三是缺乏高端养老机构。享受型、颐养型养老机构相对缺乏导致一部分有较强经济实力、对养老生活品质要求较高的老年人无法选择到令他们满意的养老机构。四是缺乏专业型养老机构。养老机构以综合性养老机构为主，缺乏专门针对失能老人的护养院和临终关怀型养老机构，不利于对老年人进行专业化照顾。

3.养老机构分布不均衡，城乡差距明显

由于城区具有天然的养老优势，便利的交通、完善的医疗配套，子女也方便探望老人，因此，城区的老人多数还是选择在城区养老。而乡镇和农村的养老机构由于地理位置偏僻、医疗条件不完善等原因，对城区老人的吸引力不大。但调查数据显示，成都市70%以上的养老机构位于乡镇和农村，城区则相对较少，这是直接导致目前城区的养老机构“一床难求”的主要原因。

4.养老机构基本设施参差不齐，服务项目单一

国办养老机构，包括区县福利中心及农村敬老院的硬件设施条件已比较完善。卧室都配有独立卫生间，拥有较大的活动室、健身设备、医疗室、户外活动场所等。但城市街道和社区举办的养老服务中心的设施则相对较差，大部分是租赁的房子或临时搭建的建筑，空间局促、养老床位偏少、生活设施简陋，缺乏独立浴室、户外活动场所和健身器材。部分养老机构没有配备医疗室，不具有医保定点资质，不方便老年人就近治疗或报销。另外，养老机构服务内容也比较单一，一般仅限于满足老人的吃、住等基本生活需求，对老年人身体康复、心理慰藉、精神赡养、社会参与、文化娱乐等更高层次的需求供给不足。

5.养老护理人员的数量和素质还有待提高，服务质量欠佳

根据民政部制定的国家级福利院评定标准，国家一级福利院的医护人员应占全院职工总数的70%以上，二级福利院应占65%;国家级福利院工作人员与正常老人的比例为1∶4;与生活不能自理老人的比例为1∶1.5。［5］对照这一标准，成都市目前的差距还很大。以人员配置较好的成都市第一福利院为例，该院的医生、护士和护理人员总共110人，占全部工作人员的62%，还未达到国家二级福利院的要求。调查显示，大多数养老机构没有配备专职社工，护理人员都是来自农村的中老年妇女，年龄偏大、文化层次不高、缺乏专业技能训练。就护理人员的工资待遇来看，也普遍偏低。特别是农村敬老院的护理人员平均工资约每月1000元，仅达到了成都市规定的最低工资标准。［6］

6.民办养老机构设立成本高，运行困难

养老服务机构提供的服务，是一项市场化与福利性相结合的社会公益事业，盈利空间小，经济效益低。公办养老机构由于政府直接投资，各项保障措施和条件支持比较健全，基本不存在经营风险问题。而民办养老服务机构在建立伊始，就面临着资金筹措、场地租赁、人员雇佣等巨大成本，多则几千万，少则一两百万，没有雄厚经济实力的投资者不敢涉足此行。在各类养老机构中，民办养老机构的投资额较之国办福利机构少将近一半(见图2)，直接影响了民办养老机构的基础设施建设与服务品质。

图2 养老机构投资额对比(单位:万元)

从日常运营来看，养老机构自身运转成本也很高，需要支付水、电、气、人员劳务、老年人生活开支、日常设备维修等，承受的经营压力极大，目前绝大多数民办养老机构都是微利经营，有些甚至亏本经营(见表1)。加上许多养老机构依赖租赁场地经营，一旦租赁合约期满，场地一方不再续约，或者土地用途发生变化，养老机构就面临着搬迁甚至解散的情形，入住养老机构的老人将会陷入困境，从而影响社会稳定。

表1 民办养老机构年平均收入支出一览表(单位:万元)

二 养老机构发展问题的原因分析

(一)政府投入总体不足，导致养老机构维持低水平发展

公办养老机构的主要经费来源于财政拨款，由于历史原因，政府在养老机构的投入上长期不足。按照目前的规定，政府一般按照养老机构居住老人的人数发放经费。但人头经费的数额却没有随着财政收入的增加、物价指数的上涨而上涨。以成都为例，市属福利机构的财政拨款按“三无”人员每人每月560元的标准发放，农村敬老院对“五保”老人按每人每月310元的指导标准发放。这一标准明显不能适应物价水平的上涨带来的资金缺口，导致养老机构难以雇佣数量更多和素质较高的护理人员，更难以为老年人提供文化娱乐生活。近几年，成都市政府虽然投入大量资金完成了国办福利院扩建、“县级综合社会福利中心”改造项目，使得国办福利院和区(县)级福利中心的硬件设施得到了较大改善，但政府在注重硬件投入的同时，对国办养老机构的日常运行费用的拨款较少。

(二)政策支持难以落实，民办养老机构发展艰难

2000年，国务院办公厅出台了《关于加快实现社会福利社会化意见的通知》，明确规定各级政府对民办福利机构要给予政策上的扶持和优惠，用电要按当地最优惠价格收费，用水按居民用水价格收费等。此后陆续地，所有省份都制定了支持社会力量兴办社会福利机构的政策。如成都市政府出台了《关于加快社会化养老机构发展的意见》，在意见中对民办养老机构的财政资金补贴、水电气等相关费用的减免做了详细规定。但是由于政策本身的指导性倾向较重，对各级各相关部门在优惠政策的落实上缺乏配套规定实施细则，许多地方的优惠政策并没有得到真正的贯彻落实。不少民办养老机构还在用着商业性质的水、电、气费，成本居高不下。床位运营补贴没有得到及时兑现，税收减免也遇到阻力。

(三)社会资金投入养老事业不足，社会关注与支持不够

养老事业是一项民生工程，需要政府主导，也需要全社会的关注与支持。从目前情况看，社会资金投入的积极性并不高。其原因主要在于养老产业回报不高，难以吸引逐利的社会资金投入养老行业。根据调查数据，目前养老机构吸收的社会赞助很少，有的甚至为零。另一方面，社会力量参与养老服务的也不多。调研中发现，一年中，在逢年过节时会有部分单位和个人来养老机构慰问和提供志愿服务，其余时间则很少有人来捐赠或从事义工服务，没有形成“敬老助老”的长效机制。这种养老机构与社会隔离的状态，易造成老人被社会抛弃的无用感，也不利于提高养老机构的吸引力。

三 加快养老机构发展的思考及对策建议

根据测算，“十二五”期间，全国60岁以上老年人将增加到2.21亿，老年人口比重将上升到16%，同时还将伴随家庭结构小型化、高龄化、“空巢”化的特点，社会养老服务的需求将急剧增加，养老机构的发展任重道远。基于对成都市养老机构发展的经验与问题的分析，作者认为，养老机构发展的目标就是要满足城乡不同老年群体的养老需求，并建立起低成本高质量的城乡养老机构。而要达到这一目标，应充分发挥政府的主导作用，坚持养老机构社会化、公益性发展，并推进市场化运作和提升专业化服务水平。政府需要加大对养老机构建设的整体规划，从养老机构的服务人群、地域分布、建设档次、收费标准、服务质量五个维度建立起多层次、多梯度的养老机构服务体系和制度规范。

(一)加强规划和引导，建立多层次、多元化养老机构服务体系

就成都的情况看，目前的养老机构主要有国办福利院、区市县福利中心、农村敬老院、民办养老院和社区养老院这几种类型。各种类型的养老院所处的地理位置不同，覆盖人群不同，功能作用不同，能够满足不同区域不同收入老年人的多元化需求。因此，应该进一步完善这几种类型的养老机构，使其能够各司其职、互相补充，形成多层次、多元化养老机构服务体系。

1.加强国办养老机构的品牌建设，充分发挥其引领示范作用

国办养老机构由于有国家财政支持和体制支持，从硬件建设、人员配置、收费水平来看，都比较符合老年人需求。但由于国办养老机构数量有限，能吸纳的老人数量不多，因此，应总结国办养老机构的管理经验与服务经验，进一步完善其工作标准，优化业务流程，推行目标化、定量化、指标化的服务理念和方式，打造养老“名牌”。在此基础上，充分发挥其行业领导者的作用，对其他养老机构进行业务指导与培训。

2.推进区(市)县福利中心转型升级，发挥其区域养老服务中心作用

福利中心作为一个区域的养老中枢，应进一步完善医疗设施和服务，增添文化娱乐等设施，促其硬件升级和服务转型，承担起区(市)县养老服务中心的职能。推进服务中心部分床位向社会老人开放，为当地老人提供寄养、托老、社区照料和居家养老服务等，承担起服务城镇居民、指导农村敬老院、培训本地区养老服务人才的职责。

3.加大对农村敬老院的支持，促其转型成为农村养老服务中心

农村敬老院是以农村“五保”对象为主要服务对象的公益性非营利社会福利机构，是农村社会福利事业的重要载体。由于对农村“五保”户的供养实行的是“上级定餐、基层买单”，因此，经济发达地区、欠发达地区、贫困地区的农村敬老院有着明显的差距。为了提升农村敬老院的整体建设水平，应采取以下改进措施:一是加大政府资金投入力度，提高乡镇敬老院基础设施建设标准，增加敬老院运行经费，促其提高服务质量水平。二是随着农村“五保”老人的减少，逐步改变敬老院只供养农村“五保”对象的单一供养模式，利用多余床位为农村低保老人提供养老服务，扩大惠民范围。三是有条件地吸收部分社会老人有偿入住，既可解决社会养老问题，又可以为敬老院增加收入，加快养老社会化的进程。四是扩展服务项目，配置专业人员与设施，为周边农村老人居家养老、社区养老提供支持和帮助。

4.大力发展社区养老机构，满足就近养老需求

由于我国是在经济欠发达的情况下进入老龄化社会的，政府财政面临巨大考验。而社区养老机构正是一条新型的养老机构发展之路，一方面可以缓解财政压力，另一方面也将家庭养老和社会养老相结合，发挥二者的长处，既可减轻赡养者的负担，又可满足老年人的亲情需求。因此，应尽快制定社区养老机构发展规划，将社区养老设施建设纳入为民办实事目标，推动基层政府加大对社区养老基础设施建设的投入，通过新建、改扩建、租赁等多种形式，建立健全包括社区托老、日间照料、老年食堂、康复护理等项目在内的社区养老设施和机构，确保社区养老服务有场地、有设施、有人员，使之成为社区老年人的活动中心与精神家园。

5.建立多类型、多档次的民办养老机构，满足不同老年人群需求

老年人的消费状况受制于他们的经济收入，在目前大多数老年人的收入来源为社保退休金的情况下，老年人可以接受的养老机构收费水平比较低。因此，在养老机构体系建设中，应大力发展中低端养老机构，适度发展收费高端颐养型机构，以市场化的供应方式满足高端老年客户的需求。

(二)落实优惠政策，促进民办养老机构大发展

民办养老机构作为一项与社会福利事业相关的微利性产业，对于政府政策具有较大的依赖性，在发展初期养老机构必须通过政府的政策扶持和财政的适当补贴才能形成一定的发展规模。因此，政府应对民办养老机构建设给予一系列优惠政策并落到实处:国土资源部门要优先安排养老服务机构建设用地，对非营利性养老服务机构建设用地采取划拨方式或成本价出让等优惠方式供地;经规划、国土资源部门同意，符合条件的原工业用地，可改为养老服务用地，兴办养老机构。同时，要建立严格的管理制度，严禁以办养老服务机构为名搞房地产开发，严禁养老服务机构改变养老服务性质或服务用途。民政、老龄委为养老机构提供房租、床位资金补贴。对自建用房、租用房屋的民办养老机构提供一定的床位补贴。税务部门将税收减免落到实处，暂免征收非营利性民办养老服务机构企业所得税、养老服务收入营业税以及老年服务机构自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税和车船使用税等。同时，政府要推动金融机构对民办养老服务机构及其建设项目提供融资便利，并提供优惠利率。对经论证前景好、规模大、市场急需的民办养老服务机构建设项目，财政部门要给予必要的贷款贴息。

(三)完善服务管理制度，加快养老机构规范化建设

从总体上看，我国养老社会化服务还处于起步阶段，养老机构的硬件设施、软件服务、管理制度方面与西方发达国家相比还存在很大差距。要提高养老机构服务质量，就需要从规范化建设着手。首先，应按照民政部对养老机构的相关规定，制订和完善各项服务管理制度，推动养老机构的标准化建设。第二，应加快建立养老行业协会，使其成为政府管理、服务养老机构的助手和连接养老机构的桥梁，制定行业规范、开展行业评估、研究行业发展趋势。第三，明确养老机构的准入、退出机制，规范养老机构的设立标准、设立程序，严惩养老机构违法违规行为，对发生重大事故等原因不具备基本条件的单位，责令一定期限内整改，若整改不合格，则取消其机构资格。

(四)创新体制机制，促进养老事业加快发展

虽然我国市场经济体制已建立多年，但在养老机构方面，计划经济管理体制的阴影仍然存在，对养老机构的发展和经营造成了不利影响。因此，应不断创新养老机构体制机制，进行社会化发展，市场化运作，提升养老机构发展规模和水平。首先，要大力探索“公办民营”“公建民营”发展模式:对新建的民办养老机构，可采取“公建民营”的方式，由政府出资兴建基础设施，再通过招标社会组织或服务团体去经办和管理运作，政府则按照法律法规和标准规范负起行政管理和监督的责任;对已经举办的公有制性质的养老机构，可采取“公办民营”方式，通过承包、租赁、合营、托管等方式，将养老机构经营权、服务权、管理权和所有权适当分离，委托给个人、社会团体等主体经营运作。第二，建立完善的“政府购买养老服务”机制。一是建立购买服务的准入制度，每年要根据政府需要及财政承受能力，确定购买服务的内容，并向社会公布，通过公开招投标确定服务提供者，并以合同方式明确责、权、利;二是建立监督、评估机制，以群众满意为准则，制定综合评估量化指标，定期考核验收;三是建立动态成本核算制度，按照购买服务规模和质量的动态变化，及时、准确的核算成本;四是大力扶持社会组织，以形成竞争态势，提高服务水平。

(五)加强养老机构人员培训，提高专业化服务水平

由于我国养老服务人才市场尚未形成，导致养老机构专业化人才匮乏，影响了服务项目及内容的扩展。政府部门要逐步加强社会福利工作系统的专业培训和职业教育，制定职业培训规划，对养老院院长、护理员、管理人员分别进行全员职业培训、轮训，逐步实行经培训合格后上岗的制度。要建立健全养老护理员的职业准入制度，严格实行职业资格和技术等级管理认证制度，提高社会福利服务队伍的专业化水平。通过政府购买服务岗位的方式，对民办养老机构引进专业社工给予岗位补贴，确保每一个养老机构有一个以上专业社工。

［1］ 张妍.我国社会化机构养老服务研究综述［J］.社会工作理论研究，2008(10).

［2］ 姜向群，丁志宏，秦燕燕.影响我国养老机构发展的多因素分析［J］.人口与经济，2011(4).

［3］ 付再学.乌鲁木齐市养老机构中存在的问题与对策分析［J］.新疆大学学报(人文社会科学版)，2008(7).

［4］ 唐万琴，丛小娜等.南京市养老服务机构现状调查分析［R］.2009(6).

［5］ 黎民，胡斯平.中国城镇机构养老及其模式选择-以广州为实例的研究［J］.南京社会科学，2009(1).