财政系统职务犯罪风险点及预防对策

席燕红 魏文博

财政系统案发的职务犯罪，集中表现为这一领域中权力行使者利用财政管理权力谋取私利，导致财政资金流失或被低效、无效使用的各种行为，不仅造成巨额财政资金流失，而扭曲正常的财政和税收秩序、削弱财政资源配置的能力，具有严重的社会危害性，需引起有关方面高度重视。

一、财政系统职务犯罪风险点

据统计，2007-2013年北京检察机关立案侦查的财政系统工作人员贪污渎职案件共15件15人。在罪名分布上，受贿罪居首，约占总案件的50%，其中索贿的3件3人；渎职罪相对较少，共2件2人。在性别分布上，男性11人，女性4人。在职务和级别分布上，科级和处级干部占总人数的73%。在单位分布上，区财政局涉案干部最多，财政部其次。

1.财政系统工作人员利用负责审批各项财政支出、财政拨款的职务便利，为他人谋取利益，从中收受贿赂。如财政部企业司综合处原处长陈柱兵受贿案。2001年至2011年间，陈柱兵利用负责多项国家专项资金审批的职务便利，独自或伙同他人为多家企业申请物联网专项资金、独立矿山专项资金、国家奶粉临时存储补贴专项资金、国家节能技术改造项目专项资金等提供帮助，并收受企业给予的好处费共计人民币2000余万元。又如，财政部金融司政府贷款二处原处长邢某受贿、巨额财产来源不明案。2000年至2005年间，邢某在任职期间，利用其主管审批国内企业申请外国政府贷款的职务便利，为香港某公司、北京某投资咨询公司代理国内企业申请使用外国政府贷款并为其相关项目的审批提供便利，共11次收受两家公司给予的美金9.3万元，人民币3万元。此外，经司法机关查证，另有美元18万余元、人民币15万余元，没有证据证明其合法来源。与此同时，北京某投资咨询公司总经理韩某为了顺利申请到外国政府贷款，除了向处长邢某行贿外，一并向贷款二处原副处长王某行贿。

2.财政系统工作人员利用掌握行政管理权为企业经营谋取利益，从中收取贿赂。如财政部商贸金融司原副司长、国债金融司原副司长徐放鸣受贿案。徐放鸣利用管理银行固定资产和设备购置的职务便利，在农发行租赁汽车、购置办公楼等活动中推荐自己的关系公司，为该公司谋取近千万元的经济利益，事后收受好处费人民币20万元，美元10.8万元。最终，徐放鸣因受贿罪被法院判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收全部财产。又如财政部国库司支付中心原副主任张某受贿案。2007年至2010年，张某利用职务便利，在国库券印刷过程中，收受某印刷厂商贿赂600万元；在国债承销业务中帮助他人获取不当利益，并从中收受巨额贿赂。

3.财政系统工作人员利用管理各项政府税收收入、非税收入、政府性基金、行政事业性收费等职务便利，贪污、挪用公款。如北京市昌平区财政局国库科财政专户原会计杨立强贪污、挪用公款案。2007年至2008年间，杨立强利用负责专款支付以及银行票据交换工作的职务便利，采取在预算拨款凭证、转账支票等转款凭证上加盖昌平区财政局国库专用章和人名章的手段，挪用本单位的公款210万元。2008年至2009年间，杨立强还利用职务便利，采取上述手段，窃取其负责管理的农村养老保险基金约4900万元。该案成为目前北京披露的贪污社保金数额最大的案件。杨立强贪污挪用的约5100万元全部用于赌博。2011年，45岁的杨立强被北京市一中院以贪污罪和挪用公款罪判处死刑。

4. 财政机关下属国有企业高管私自成立公司，利用职务之便，以签订虚假的业务合同等方式转移公款，侵吞、骗取国有资产。如财政部信息网络中心信息二处原副处长、北京兴财信息技术开发公司原总经理喻红忠贪污受贿案。2008年12月，喻红忠利用职务便利，以支付软件合作开发分成款的名义，使用虚报应付款的手段，将97万元人民币汇至长沙某数码科技有限公司。同月，喻红忠让四川兴财信息产业发展有限公司负责人李某与长沙某数码科技有限公司签一份虚假合同，后将97万公款转汇至四川兴财信息产业发展有限公司。2009年4月，喻红忠要求李某将其中的50万元汇入自己投资经营的北京某餐饮管理公司。喻红忠以签订虚假合同贪污公款的事实不止一次。最终，法院以贪污罪和受贿罪判处喻红忠有期徒刑16年。

5.财政系统工作人员利用职务上的便利滥用职权或者玩忽职守，致使国家和人民利益遭受重大损失。如前述杨立强能够顺利的贪污、挪用公款，与昌平区财政局相关人员渎职犯罪密不可分。该局国库科长及国库支付中心主任王四新，长期忽视财政资金支付的安全，将全部财政拨款印章由一人代为保管；在组织财政资金拨付过程中，未安排人员负责稽核工作；违反财经纪律，安排本部门工作人员杨立强同时承担会计和出纳工作；并擅自决定暂不对设立在中国工商银行昌平支行城关分理处的农村养老保险基金专户进行清户处理，致使杨立强利用上述管理漏洞挪用资金，给国家造成巨额损失。又如北京市平谷区财政局工作人员肖某涉嫌玩忽职守罪。肖某作为专职负责平谷区农发项目的工作人员，在明知某项目工程没有完工的情况下，组织竣工验收并支付工程款。肖某的上述行为造成357万余元的国有财产损失。

二、诱发财政系统职务犯罪之制度因素

美国的经济学家道格拉斯·诺斯认为，制度就是一种博弈规则，它确定了参与人如何交易和创新的激励机制，并最终在相对价格变化的影响下，对新规则产生有效的需求。新制度经济学提出了一个选择理论框架，即每个人都是在限制条件下或约束条件下使其收益最大化的，在不同的制度下，人的行为选择不同，某一领域发生系统性腐败，一定是特定的制度安排的结果。因此，必须从制度上分析导致财政系统职务犯罪发生的原因，并研究如何从制度上加以完善、改进，从而达到预防职务犯罪的目的。

1.缺乏约束财政管理权力的机制

当前，很多资源配置还没有完全交给市场，政府在市场资源配置中依然具有决定性的主导权。具体到财政领域，导致其腐败的原因主要在于缺乏约束财政管理权力的机制。财政管理体制的实质是正确处理政府在财政分配上的集权与分权问题。目前在财政权力行使上存在的主要问题有：官员个人权力太大而且往往缺乏制约；地方政府还不是独立的财政，在很大程度上依附于中央等等。这样使得财政体制中的集权现象较为明显。财政上的集权，就为违法违规的财政行为，尤其是以权谋私的腐败行为创造了条件。

2.缺少约束的自由裁量权制度

英国知名经济学家哈耶克认为，不管是任何人，只要他享有过量的自由裁量权，都必将导致人治而非法治。财政系统的工作人员在财政收入和财政支出方面拥有较大的自由裁量权。例如在陈柱兵伙同李某、方某为西藏自治区内的矿山企业申报国家冶金独立矿山专项扶持资金，从中收受巨额好处费这起犯罪案件中，我们发现，《冶金独立矿山专项扶持资金管理办法》作为冶金独立矿山专项扶持资金审批的依据，该资金文件对如何确定获补企业的办法语焉不详。其中，对资金使用范围的规定相当宽泛，对企业提交的资金申请报告，也只要求说明企业的生产经营状况和财务状况，无需体现项目具体方案。当审批依据不详时，资金管理者的自由裁量权就被放大，由资金审批引发的腐败则随之出现。

3.缺乏真正的财政透明制度

据《2013中国财政透明度报告》显示，2013年31个省份的财政透明度整体状况有明显提高，但是一些项目完全没有公开，地方“三公”经费公开的真实性有待考察。正是财政信息公开不全面、不彻底为某些财政系统工作人员暗箱操作提供了运作空间。以财政专项资金为例，专项资金属于规定用途的转移支付，但多数财政专项资金的运行都缺乏公示环节，公众只能通过零星的媒体报道知晓获得资金的企业名单，具体到资金的使用状况便无迹可寻。在查办陈柱兵受贿案中，侦查人员发现，涉案的大型央企对专项资金的相关信息都不知道如何得悉，小企业更是不知情。陈柱兵正是利用了这种信息不对称才私下联系关系企业，通过帮助其申领专项资金收受巨额好处。正是财政收入和财政支出缺乏公开透明导致信息不对称，一些财政管理者借机谋取私利。

4.缺乏有效的财政监督机制

在监督方面，财政系统最大的问题是内部监督流于形式，外部监督无力。以专项资金审批流程为例，企业需要向所在地财政部门提出资金申请，报送相关材料；地方财政部门对企业申报材料逐级审核后，由省级财政部门向财政部提出资金申请；财政部根据职责分工，先后需要三个处室审核、领导会签，此外还引入了专家评审。看似健全的层级审批制度仍出现钱权交易，原因在于审批流程流于形式，缺少实质审查，使得层级审批的监督机制不能充分发挥作用，审批结果受制于部分领导个人的意志。此外，从外部监督来看，当前人大对财政监督尚未居于实质的主导地位。在财政收支公开力度不足的前提下，社会监督就更加无力。

三、预防财政系统职务犯罪之制度建设

近年来，中央多次提出从制度上、根源上预防腐败。党的“十八大”报告中强调要加强制度建设。预防财政系统职务犯罪也要从制度入手。

1.深入推进财政管理体制改革，规范财政管理权

近年来，中央多次提出“转变政府职能”、“简政放权”的改革思路：政府要尊重市场规律，注重市场在资源配置中的基础性作用，健全市场，培育市场，科学有效地对市场进行管理和监督。按照这一思路，遏制财政腐败应推进财政管理体制改革，科学划分收支范围、合理确定分配方式和分配比例，明确各级政府及有关部门、企业在财政管理方面的权力和责任，坚持责任与权力挂钩，权责一致，权责对等，避免财政系统工作人员滥权、越权、失权。此外，应取消和下放不必要的财政审批项目，由事前审批更多地转为事中、事后监督。推进财政管理体制改革虽然困难重重，但却是从根本上抑制财政腐败的良方。

2.全面推进依法行政，约束财政自由裁量权

为了避免财政管理自由裁量权过大的问题，财政系统应全面推进依法行政。按照依法行政、合理行政、程序正当等原则，制定适度的自由裁量权操作细则规范财政自由裁量行为，严格依照法定权限和程序履行职责。例如，对待专项资金审批，应严格审批制度，明示专项资金管理程序，切实做到规范操作。资金使用过程中要做到专款专用，专人管理，专账核算，专户储存；资金拨付一律转账，杜绝现金支付，不得擅自调项、缩项、扩项；不得擅自拆借、挪用、扣押，以确保项目资金按照批准的使用计划和批复内容使用，实现预期的使用效益。此外，应完善行政复议、行政应诉和行政赔偿制度，通过健全相对人的权利救济途径约束财政自由裁量权。

3.健全财政公开配套制度，提升财政透明度

提升财政透明度首先要加强预算公开。政府的每一项职能活动都离不开收支，如果能将政府的每一项收支都纳入预算，同时，附上与之相对应的政府活动理由和信息，并向社会公开，那么，只要监控政府预算的编制和执行，就能监管政府行为和公共权力的运用。简言之，就是通过规制政府取财用财的行为来防治腐败，让阳光成为最有力的防腐剂。其次要加强财政法制建设，通过法律法规提高财政信息的透明度，保障公众获得公共信息的权力，遏制贪污、浪费财政资金的行为。最后要加强财政信息化建设，利用网络通讯技术，推进电子政务系统的建设和应用，提高公共财政活动的效率和透明度。

4.加强内外监督，健全财政监督机制

中央纪检委书记王岐山强调，“信任不能代替监督”。针对财政系统内部监督流于形式的问题，应该加强对各项财政监督制约制度的落实，对财政资金或者审批项目的实际效果予以跟踪管理，落实财政问责机制。2013年8月，四川省出台了《四川省财政条例》，以法律规范的形式对财政监督对象、范围、手段等予以明确，对其他省市加强财政监督具有借鉴意义。该条例将公共财政预算纳入监督范围，实现预算的“全口径”监督；建立财政运行全过程监督机制，发现涉及财政资金的违法行为立即责令停止等；并前瞻性得明确了绩效监督相关内容，通过建立绩效评价体系提高财政资金使用效益。该规定为四川省实现法治财政提供了制度保障，其效果的发挥需要持续关注。此外，针对财政系统外部监督不力的现象，应健全公务员财务、财产公开制度，网络反腐制度，举报人保护制度，媒体和公众监督制度等，真正落实各级人大的预算审查监督职权，积极增进社会公众对于政府预算的外部监督力量。同时，财政机关应加强与检察机关的联系，建立预防工作平台，发挥检察机关职务犯罪预防的法律专业化优势和财政机关纪检监督的专业化优势，共同预防财政系统职务犯罪的发生。

（作者单位：北京市西城区人民检察院职务犯罪预防处）