农村集体土地征收补偿问题、原因及对策

余 鑫彭定光

（1、株洲市天元区直属机关工委，湖南 株洲 412007;2、湖南师范大学，湖南 长沙 410012)

随着我国城镇化、工业化进程的提速，以及高速公路、铁路等基础设施建设步伐的加快，越来越多的农村集体土地被征为国有，越来越多的集体土地上的农民房屋被拆迁，此前时常在城市里上演的拆迁攻防战，如今已经更多地转移到了农村集体土地上，其中尤以征地补偿矛盾为最，成为诱发社会不稳定的重要因素。解决现行土地征收补偿问题，已经成为重大而急迫的课题。

为了进一步了解我国农村集体土地征收补偿的现状，笔者进行了大量的的走访、问卷调查及访谈，通过这些实地研究，较为全面地了解农村集体土地拆迁补偿中出现的问题，详细听取了农村集体土地拆迁补偿工作人员的意见和建议，对实地调研对取得的数据运用spss13.0软件进行严格的数据统计分析，结果发现，我国农村集体土地拆迁征收补偿现状不容乐观。

一、农村集体土地征收补偿中存在的问题

根根据《土地管理法》的规定，征收集体土地，补偿的范围主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中土地补偿费是最重要的补偿种类，标准是耕地的农业产值。安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费的标准都是相关管理部门制定的。应当说，无论是理论界和实务界都认为征地补偿注准应当提高。事实上，实践中为了减少征地矛盾，一些地方绕开法律规定，变相提高补偿标准的做法还是比较普遍的。如何保障公平补偿是土地征收、征用程序设计中最为关键的问题。

1.农村集体土地征收补偿标准偏低，与土地的实际价值形成较大反差。公平合理的征地补偿应依照等价交换原则，按市场价值对农民进行全额补偿。该市场价格不但包括土地的自身价值，还包括土地的增值。在问卷调查中，我们设计了“你认为农村集体土地征收补偿费标准是该土地被征收前3年平均年产值的5-8倍是否合适”？对这个问题的回答，绝大部分人认为偏低，具体如表1。

很低偏低适中偏高很高40.8%38.3%11.8%6.5%2.6%

从调查数据可以看出，有近80%的人认为农村集体土地征收补偿按该土地被征收前3年平均年产值的5-8倍费标准没有达到比较合适的标准。事实上，农村集体土地征收补偿费按该土地被征收前3年平均年产值的5-8倍的标准进行补偿，而向社会拍卖时却按土地市场价格成交，增值达数十倍、甚至百倍，形成价格的巨大差距。这样一来，农村集体土地所有者并没有分享土地出让后的增值，这种做法损害了农民的利益。

2.农民对集体土地征收补偿金数额不满意。绝大多数人们认为政府对农村集体土地征收补偿标准过低，为了进一步了解农民对自己获得的集体土地征收补偿金数额的满意度如何，笔者设计了“你对自己获得的集体土地征收补偿金数额是否满意？”这样一个问题，结果如表2所示。

表2 对农村集体土地征收补偿金数额的满意度（平均百分比）

从表2中的数据来看，65.9%的农民对获得的集体土地征收补偿金额并不满意，只有极少数的农民（约占12.4%）表示对获得的集体土地征收补偿金数额满意。这从一个侧面反映出按补偿标准给农民发放的集体土地补偿金与农民心中的期望有一定的差距，不能解决失地农民的长远生计，导致农民对集体土地征收补偿数额很不满意。

3.公正、合理是制定农村集体土地征地补偿标准最欠缺的因素。目前制定农村集体土地标准最需要考虑哪些因素呢？为此，我们设计了“你认为下列哪些因素是目前制定农村集体土地征收补偿标准最需要考虑的因素？”这个问题，具体回答见表3。

表3 制定农村集体土地征收补偿标准的因素（权重百分比）

从表3可以看出，在制定农村集体土地征收补偿标准时最需要考虑的因素，按照重要程度排序依次是合理（占30.2%）、公正（29.7%）、

社会价格（占22.4%）、市场规律（占12.5%）、地域差距（占5.2%）。这说明，农民最希望政府部门在制定集体土地征收补偿标准时要考虑合理、公正，同时还要参考社会价格的变动。当然，市场规律和地域差距也需要考虑，要按照市场规律、因地制宜地制定农村集体土地征收补偿标准。

农村集体土地征地补偿的补偿方式单一。对农村集体土地征收补偿方式上，目前最主要的还是货币补偿。货币补偿诚然是农民很需要的一种补偿方式，但这种方式并不能从根本上解决农民问题，很多农民还需要其它一些补偿方式。为此，笔者设计了这样一个问题“在征地过程中，你认为下列哪一种补偿方式最合理”？对这个问题的回答结果具体见表4。

表4 农村集体土地征收补偿方式（平均百分比）

从表4看出，货币补偿是最受农民欢迎的补偿方式（平均有35.1%的农民选择这种补偿方式）、但除此以外还有择地补偿（平均有29.1%的农民选择这种补偿方式）、入股分红（平均有14.5%的农民选择这种补偿方式）、养老保险替代补偿（平均有12.2%的农民选择这种补偿方式）、农转非（平均有9.1%的农民选择这种补偿方式）等方式。这说明，农民集体土地这个重要的保障失去之后，他们开始寻求另外的保障，货币当然是其中重要的一种，除此之外，他们还需要择地补偿、入股分红、养老保险替代补偿、农转非等更加牢靠的保障。

农村集体土地征地补偿金归属问题令人担忧。根据我国土地管理法实施条例第26条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。也就是说，绝大部分征地补偿金是交由集体经济组织负责管理的。这种分配模式源于“为民做主和替民做主”的逻辑思考，但事实上却损害了农民的利益。为了进一步了解农村集体土地征地补偿金归属问题，笔者设计了“你觉得村民们获得的集体土地补偿款有多少？”这样一个问题，回答结果统计如表5所示。

表5 被征收体土地农民获得征收补偿金情况（平均百分比）

从表5中可以看出，有近半数的农民认为他们只获得了集体土地征收补偿金的一小部分，有28.2%的农民认为他们只获得了集体土地征收补偿金的大部分，而觉得他们全部获得了集体土地征收补偿金的农民极少，只占1.9%。这普遍反映了农村集体土地征收补偿金有相当一部分并没有归被征收体土地农民所有。为了进一步了解这些农村集体土地征收补偿金的归属问题，笔者展开了访谈，结果发现，有相当一部分农村集体土地征收补偿金被村委会所支配。据统计，有61%的村委会用征地补偿费支付村里的行政开支，甚至用来发放村干部的工资，有18.2%的村干部依靠手中的权力大肆挥霍失地农民的保命钱。

6.农村集体土地征地补偿中的法规、政策等信息不透明。农民对于集体土地征地补偿中的法规、政策等信息的了解程度，直接关系到法规、政策能否得到准确的贯彻执行，也关系到我国宝贵的土地资源能否得到合理、有效的利用，更关系到广大人民群众的切身利益。为此，笔者设计了“你是否了解农村集体土地征收补偿方面的法规、政策？”这样一个问题，统计结果详见表6。

表6 对征地补偿中的信息了解情况（平均百分比）

从表6可以看出，完全了解农村集体土地征收补偿方面的法规、政策的村民寥寥无几，超过60%的村民对于农村集体土地征收补偿方面的法规、政策并不完全了解，还有近20%的农民对农村集体土地征收补偿方面的法规、政策完全不了解。这不仅反映了农村集体土地征收补偿方面的法规、政策宣传不到位，而且从一个侧面反映了集体土地征地补偿中的法规、政策等信息不够透明，农民对于集体土地征地补偿中的法规、政策等信息了解不够。

二、导致农村集体土地征收补偿问题的原因

一是城市化发展不可避免地损害了农民的利益。我国的城市化进程起步于建国初期，当时的社会总体资源极其有限，只能牺牲农业来筹集发展重工业的高额投入，形成了我国城乡二元社会结构，造成农业的衰弱和农村的落后。城市化使得我国城乡差别的急剧扩大，工业品与农产品之间的价格形成反差，使农民为城市化付出了沉重的代价。随着我国市场经济体制的确立，近年来我国城市化脚步更加加快，在全国农村刮起“圈地风”，在将农民土地当做市场化和城市化的原始资本积累的一部分时，大批失地农民的利益不可避免地受损。

二是公共利益名誉掩盖下的政府利益本位损害了农民的利益。从理论和制度上来讲，政府不是农村集体土地征收的直接人，但在实务操作上，公共利益构成了农村集体土地征收的主要理论依据，作为公共利益代表的政府，必然成为农村集体土地征收关系中不可或缺的组成部分，政府不仅是农村集体土地征收的幕后当事人，而且也是行为管理者、协调者和仲裁者。不完全竞争的市场环境使得农村集体土地征收活动的各个关联主体互相影响、互相制约。对于缺乏有效权力制衡下的农村集体土地征收，行政意志更多地体现为某些当权者的个人意志；而作为政治理性人的当权者又存在着对自身经济理性人利益最大化的追求，这种追求就很可能转换为政治权力寻租，表现在最大限度地侵犯农民权利、盲目追求政绩以及与土地征收人利益集团勾结等情形上。在政治资本与经济利益共同驱使下，政府利益本位或政府利益本位掩盖着的“小集团”利益最大化导致了农村集体土地征收补偿时农民利益受损。

三是农村集体土地征收补偿标准计算方法背离市场基本价值规律。农村集体土地征收补偿合同的签订过程实际就是开发商与基层政府勾结，基层政府按照过去低廉的传统农业价格，通过村委会夺取农民的土地利益的“合法”过程。其中开发商获得原始积累的经济资本、基层政府获得短期的土地财政支撑、基层政府官员获得政绩的政治资本和经济提成、村干部获得现实的“奖励”和未来巨额土地补偿款的优先支配权。农民的土地就这样被他人以远低于市场价值的低廉价格出卖了。这种定价模式背离市场基本价值规律之处表现在：以传统农业价值标准为现代农业预设价格；以静态价值标准为动态价值行为预设价格；以财产过去之价格固化未来之价值，这是不科学的，也损害了农民的利益。

三、完善农村集体土地征收补偿的对策

一是建立城乡统一的土地流转市场。宪法虽然规定，我国的土地分为国家所有和集体所有，但事实上集体土地所有权是一种不具备完全权能的权利，农村集体土地的最终处置权属于国家，集体所有者并没有土地出让权，因此使本属于集体的土地收益注入了国库。此外，“公有”不等于“共有”，农民对集体土地既不是按份共有也不是共同共有，“集体”这一概念实际上使集体土地的所有权主体高度虚化。对此，我们需要有清醒的认识，那就是在土地所有权意义上，国家和集体是平等的，国家不得限制集体对土地的占有、使用、收益和处分。但在用途管制意义，国家可以为集体土地流转设定一定的条件、范围和限制，如必须符合土地利用总体规划、土地年度利用计划、建设用地标准等，如不得改变土地用途，涉及农用地、未利用地转为建设用地的，必须办理土地用途转用许可等。

二是科学制定农村集体土地征地补偿标准。农民属于自然经济下的生存模式，依靠土地而生存。当农民赖以生存的土地被征收后，必须改变原有的生存模式转而依靠货币生存，生存成本骤然加大。土地对于农民而言具有生产资料和社会保障两种功能，征地补偿定价时应当引入市场机制充分考虑土地自身价格和未来社保价格，应当按照市场基本价值规律科学确定征地与拆迁补偿标准。现在的征地补偿标准包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费，单位标准为被征前3年每亩年均纯收入，这样农民基于经济发展、汇率波动、财物自然升值等可量化的财产权益被巧妙地剥夺了，且不可能包含未来社会保障价值。征地补偿金额不能够保障失地农民在生产、生活、教育等方面，至少可以保持原来的水平。所以，在确定补偿标准时，除了要考虑土地征收前的价值外，还应考虑土地的区位、质量、土地的预期收益、供求状况、当地经济社会发展的状况等影响土地价格的各种因素，最终以市场评估价及未来可预期利益之和为征地与拆迁补偿价格底线。

三是增设集体土地产权出让制度。产权不清已经成为农村集体土地市场化转型的主要障碍。虚位的集体所有流变为村干部所有，村干部掌握了集体土地的实际控制权。由于集体土地产权主体虚位且产权界定不清，随着城市化扩张，被征农地价值大幅升值，农民的利益被严重蚕食。对于未被城市化的农村集体土地，在符合土地利用规划和履行必要的管理程序的前提下，应该允许设立与国有出让土地使用权期限、内容、效力、市场价格相当的集体出让土地使用权，使集体出让土地使用权直接进入国有出让土地使用权市场进行流转。这样一来，土地征收补偿款应当按照比例由政府为失地农民代缴各种保险或建立失地农民的社保基金，剩余的直接交给失地农民以解决失地农民的后顾之忧。

四是公开农村集体土地征收补偿程序信息。农村集体土地征收补偿必须认真履行报批、公告、通知程序。全面准确地告知征地范围、用途、程序、补偿标准、补偿方式、补偿费的使用途径及效果基本信息。充分尊重和保障被征地方方的知情权与程序参与权，同时保障所有受影响的土地权利人的程序参与权和异议权。农村集体土地征收必须坚持依法、自愿、平等、有偿的市场基本规则，充分尊重和保护被征收人的主体地位，充分保障失地农民在土地流转、开发与投入中获得合理收益，做为对其失去原有权利的一种财产补偿。

五是转变政府职能，依靠政策法规和市场机制行事。征地与拆迁中必须全面引入市场机制，杜绝土地财政，把规则制定功能交给权力机关，土地征收中一切事关农民生产生活的重要行为都必须以法律为首要行为准则，有关征收程序、规则、制度、管理监督、事前公示、补偿听证等都应有法可依；把市场管理职能保留给政府征收主管部门；把裁决职能交还给司法机关；对那些可以通过市场机制、社会中介服务机构独立完成的事项都应通过市场机制调节解决。政府不能仅仅依靠行政命令等计划经济时期的管理手段而是通过税收、货币、金融等市场经济杠杆调节土地的价格和供应，对土地自然增值或政府的市场调节行为增值应当由社会全体成员共享。

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