论社区治理中公民参与的完善：从参与权实现的视角

□石磊

（中共济南市委党校，山东 济南 250014）

社区治理是随着治理理论的引进和市场经济的发展而逐步发展起来的。治理的核心是改变过去政府单极垄断资源对社会进行全面管理的状况，而由政府和各种社会力量共同进行社会管理，形成治理局面。社区治理就是充分调动社区内各种力量参与到社区公共事务中，解决社区中遇到的各种问题，发展社区自治。公民参与是同时期的世界性浪潮，公民参与理论同样是为解决政府和市场的“失灵”而发展起来的。在我国社区建设中，实现社区善治的根本出路是建立社区公民参与机制，而从目前的制度建设看，社区内公民参与权的完善是其核心内容。

一、参与权与社区参与权制度体系

党的十五届五中全会通过的 《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中首次确认了“公民参与”的概念，明确提出了“扩大公民有序的政治参与”的命题。党的十七大报告指出：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”并进一步将参与权列为“公民四权”①知情权、参与权、表达权、监督权。之一。

参与权一般是指公民通过国家创造的各种合法途径参与公共事务的权利，是一项基本人权。参与权首先是公民参与公共活动需求的法律供给，同时也构成其法律依据。因此，参与权依公民参与的不同也有所不同。公民参与一般分为三个层次，国家政治领域、政府决策和公共治理领域、基层治理领域。显然，前两个领域属于传统的政治参与，而社区参与属于基层治理领域。

社区参与权主要是指社区居民通过合法方式参与社区中影响他们生活的决策和行为的权利。为了真正实现社区参与权这一核心权利，保障社区居民对社区的自治，我们必须完善相关的保障社区参与权实现的制度，即社区参与权保障制度，其与社区参与权共同构成社区参与权制度体系。由于农村和城市在社区治理方面的显著差异，本文只涉及城市社区参与权问题。

二、社区参与权存在的问题

关于社区参与，自20世纪80年代《城市居民委员会组织法》实施以来，我国社区自治一直是在政府推动下发展的。有关社区参与权的法律目前只有《宪法》和《城市居民委员会组织法》。社区参与权建设一直是社区自治的重点，而且已取得了显著成绩，但现实中仍然存在以下问题。

（一）社区参与权本身存在的问题

⒈参与权主体地位不清晰。社区治理是一种多元治理模式，这已经成为我国社会各界的共识，但在我国目前阶段，社区治理参与主体在社区参与中的地位并不清晰。社区参与的主体大体可分为四类：由街道办、社区党团、居委会和政府职能部门的派驻机构构成的政府类组织；由业主委员会、社区中介组织、志愿团体、兴趣小组、民间社团等构成的非政府组织以及住区单位和社区居民。有关这些主体在社区中的地位的法律只有《城市居民委员会组织法》，其中第19条规定：“机关、团体、部队、企业事业组织，不参加所在地的居民委员会，但是应当支持所在地的居民委员会的工作。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题，需要他们参加会议时，他们应当派代表参加，并且遵守居民委员会的有关决定和居民公约。”“前款所列单位的职工及家属、军人及随军家属，参加居住地区的居民委员会；其家属聚居区可以单独成立家属委员会，承担居民委员会的工作，在不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关和本单位的指导下进行工作。家属委员会的工作经费和家属委员会成员的生活补贴费、办公用房，由所属单位解决。”因为再无具体法律规范，这些住区单位和家属委员会相对于居委会而言基本属于独立的，居委会也很难在其中开展工作。导致这种局面的原因就是因为单位制的存在使得住区单位和家属委员会在资源上不会有求于居委会。

再比如现实中最常遇到的居委会和业委会，二者在社区中是什么关系，很难找到相应的法律依据。从理论上讲，业委会是业主基于物业的所有权或使用权之上的财产关系形成的自治组织，居委会是居民基于法律规定中的政治权利而形成的自治组织，从性质上讲二者都是自治性组织，具有较大的相似性，工作内容应呈现大量交叉，但在现实中这二者的关系并未理顺。

⒉参与权内容模糊。作为社区自治的最重要法律《城市居民委员会组织法》，关于社区居民参与只有一个极其笼统的“自我管理、自我教育、自我服务”的原则，而具体权利则只有选举权和被选举权，有关具体各种参与权的实现形式、保障制度、相关法律责任等一概空白。由此导致社区居民参与权利难以落到实处，居民自治难以实现。这种状况已经不适应我国城市社区居民自治发展的要求。对于发达城市日益蓬勃发展的社区自治，法律空白越来越成为其发展的阻力。居民除了在对居委会极为不满时可能采取罢免等程序外，［1］在日常工作中也难以形成有序、有效的参与机制，对于社区中的公共事务多采取一人一事的反映方式，社区干部也多是从一些非制度性渠道了解居民需求，无法形成制度性的参与机制，难以形成自治局面。

⒊参与权的客体不清。参与权的客体即参与权指向的对象也就是事项或领域。除了参与居委会主任、副主任和委员的选举外，《城市居民委员会组织法》并未规定其他参与事项。

诚然，限于《宪法》的宏观性和《城市居民委员会组织法》只是有关居委会的一部法律，所以，在社区参与权方面少有涉及也是正常的，但时至今日也没有出台关于社区参与权的详细的法律规范却不合常理。目前，各地有关社区参与方面的探索只能以部门精神、地方文件等政策为指导，其既不符合法治化的要求，也没有相对的稳定性，往往与主要领导的关注程度有关。在我国，社区参与和社区治理方面还没有形成成熟的理论和实践模式，由此导致了有关社区参与权制度体系建设的研究还处于空白状态。但这种状态已经与现实需求脱节，我国日益发展的公民社会需要在条件成熟的社区赋予居民切实可行的参与权利，通过有序、有效的参与机制建设，推动社区自治。

（二）社区参与权保障制度存在的问题

⒈多元主体身份有待法律完善。社区参与中的多方参与主体在社区治理中本应是伙伴关系，共同推动居民自治的实现，但现实中这些主体却成了社区建设的体制性障碍，成了互相掣肘的羁绊。比如业委会和物业公司的关系。就是因为与业委会相关的法律法规对其地位的含糊其辞，导致业委会在其成立之初就面临尴尬的处境。它既非企业法人，不在工商登记，亦非民间社团，不归民政局管，即使在银行开立账户都被拒绝，因而为业主维权的难度就可想而知了。再比如民间社团进社区。我国已经出台了 《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》等全国性的法律法规，各种行政法规和地方性法规都对民间社团、基金会等进行了规范，但其登记门槛高，年检手续繁琐，准入成本高，早已为业界诟病多年，由此导致很多民间团体或者注册为企业，或者干脆不要身份，呈现一种普遍违法状态。社区内的社团也同样面临这样的身份难题。

⒉社区参与权实现的前提性制度处于初级阶段。参与权的实现有赖于一系列制度性条件的完善，其中信息公开和利益的组织化制度是基础性制度。没有信息公开则居民没有知情权，没有知情权保障的公民参与，参与者根本无法提出有针对性的意见。利益组织化更是基础中的基础。社区中公共事务的参与首先要有居民的参与意愿，其次要有参与的力量。而利益组织化制度就是让居民在参与社区事务时根据自身的各种利益取向而有组织地参与到社区事务中，这种组织化就是使分散的个人变成有组织的社团，既可以使其发出更大的声音，又可以保证其在与其他利益团体博弈中保持优势地位。目前，我国信息公开制度只有《政府信息公开条例》，但缺乏可操作性，执行起来有一定难度。对于利益组织化制度，则因为传统的社会控制思想，对于各种民间团体管制严格，使得我国目前在社区中还缺乏社团文化氛围。

⒊社区参与权实现的程序性制度呈空白状态。《物权法》、《物业管理条例》对业主成立业委会都有所规范，但都过于原则，没有操作价值，给基层政府留下了很多干预空间。《城市居民委员会组织法》同样没有社区参与的可操作性规定，居委会选举的规定也极其简单。这种空白状态使得所有社区参与不得不先自定程序，而很多程序的制定都是掌握在基层政府手中，其不仅缺乏专业性，而且从管理角度出发也不利于居民积极有效地参与社区事务。比如居民代表的选择程序，就是直接关系居民参与热情和对参与程序认同的重要部分。如果只是追求表面上的平衡，代表选取似乎来自各个领域，但因其自身对居民意愿、利益的冷漠和自身身份的限制，其代表性是难以获得居民认可的。

⒋社区参与权实现的支持性制度呈空白状态。居民在实际参与社区事务时还需要一系列支持性的制度，主要是指居民的信息获取、知识武装、参与途径保障等。我们经常会在报纸、电视中看到有关某地暖气燃气、景区票价、公交车票等举办的涨价听证的报道，在听证中，市民代表大多会基于保护弱势群体的需要希望不要涨价，而就企业成本核算、公共事业定位等更具议价能力的话题则由于能力问题难以展开充分听证，这说明听证市民在准备听证时只是个人行为，没有相关专家、社会团体等的支持。这直接导致了这些价格听证会被称为“涨价通知”的后果，而其根源在于支持性制度没有建立。社区参与权的有关制度就是保障居民在参与中不会因为信息、知识的欠缺而使参与效果打折，但目前我国在这方面也呈法律真空状态。

⒌社区参与权实现的救济性制度呈空白状态。这里包括监督制度、司法救济制度和少数利益保护制度。社区内的参与权包括政治性和非政治性两类。政治性的参与权主要是选举权和被选举权。在选举过程中的救济制度只有很简单的规定，比如《城市居民委员会组织法》第10条：居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。在现实中，一般是按照原选举方式，由五分之一以上有选举权的居民、五分之一以上的户的代表或者三分之一以上居民代表提议，可以要求罢免社区居民委员会成员。罢免要求在提交社区居民委员会的同时报街道办事处（镇人民政府）和区（县）民政部门备案。社区居民委员会在接到罢免要求的15日内，应当召开居民会议进行投票表决。本社区过半数有选举权的居民、户的代表或者居民代表通过，罢免有效。罢免表决结果报街道办事处（镇人民政府）和区（县）民政部门备案。但罢免程序的主动权几乎都掌握在居委会手中，这对居民是很不利的；而对于非政治性的参与权则几乎没有任何救济性制度。

三、完善社区参与权制度体系的路径

肖世杰在其博士后论文《公众参与：法理分析与权利实现》中认为，参与权的有效实现，并不是通过简单的“赋权”或“激能”就能完成的，它需要一套健全的配套机制方可达到预期的效果。并进而提出了前提性制度、程序性制度、支持性制度和救济性制度的系统性参与权保障制度。本文借鉴这一理论成果，结合我国现有社区研究中的已有成果，对完善社区参与权制度体系提出相应的对策。

（一）前提性制度

前提性制度是实现社区居民有效参与的基本前提，没有这一制度保证，参与权就如空中楼阁，即使有法律条文的依据，也难发挥实际作用。前提性制度主要包括信息公开制度和利益组织化制度。

1.信息公开制度。列宁曾指出：“没有公开性而来谈民主制是很可笑的。”［2］（p34）公开是民主的前提，这一点已成为基本常识。社区内的信息公开主要是利用社区内的报栏、专门的信息墙、社区网站等方式将与社区居民有关的各种信息及时公布。最主要的是确认社区居民对相关机构的公开权利请求，比如对于居委会、街道办等。当相关机构以各种理由拒绝时，居民有充分的权利依据。从法律依据上说，主要是明确《保密法》与《政府信息公开条例》的关系，不能让很多部门以《保密法》来对抗居民依据《政府信息公开条例》行使其知情权。

现有成功的案例也提示我们信息公开在社区参与权建设中的重要性。［3］（p25）而且其具体做法除了上述一般渠道外，还有居务公开专题座谈会、社区听证会等形式。这些成功案例显示，有效的信息公开不仅增进了社区内的信息交流与沟通，也促进了社区内居民的情感交流，化解了居委会与居民间的矛盾。

在具体实践中，主要应从以下三个方面完善信息公开制度。一是信息公开的制度化。不管是什么形式的信息公开都应该制度化。通过制度使信息公开能够持久落实，不因领导人的更迭而发生变化。二是规范化。信息公开的形式、内容、范围等都直接关系到公开的实效，如果不规范，居民就难以对信息公开形成稳定预期，也就不可能及时获知。三是经常化。使公开信息成为惯例，成为日常工作的重要内容，干部和居民都能习惯于经常接受信息公开，这样，就能在社区内逐步形成公开的氛围，进而成为社区文化的一部分。

2.利益组织化制度。在实现参与权的过程中，如何使得分散的个人通过有效机制联合成强大的组织化力量是基本前提。同时，分散的利益诉求也可以通过这个过程汇聚和表达，完成其博弈过程。

社区内的利益组织化主要表现为各种利益相同的群体能够形成一定的组织同盟，这种组织同盟在参与社区活动时能够行动协调一致，较好地表达他们的主要利益诉求，并具备与其他利益群体博弈的能力。其在制度上的表现主要是各种社区内民间社团的存在。这种社团是居民依据个人的各种利益取向不同而在日常交往中逐步形成的小团体，法律依据主要是《社团登记管理条例》、《基金会管理条例》等。但随着我国民间力量的发展壮大，这些法律法规已经不能适应新形势下的社会管理需求，无法适应社区社团发展的需要。比如《社团登记管理条例》第3条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”“业务主管单位的批准文件”是申请人的必备文件。同时，第13条规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”构成登记管理机关不予批准筹备的情形之一。这种严格的管理体制已经严重滞后于社会需求。这就要求地方政府在可能的立法空间内降低社区内社团成立的成本，促使其有序发展。笔者认为，可采取一定条件的备案制而非审批制。目前，北京中关村、深圳等地方立法对于社团成立的门槛已经大大降低。因此，相关部门应及时学习、借鉴这些立法方式，制定有利于社团成立的地方性法规，以适应迅速壮大的公民社会，满足居民社区参与的需要。

（二）程序性制度

“利益集团”一词本身毫无贬义，它对民主政治来说是不可或缺的。因为只有当各种利益集团通过利益表达而使自己的要求得以反映时，政府才能从中获得大量可供决策参考的信息，使政府的决策更具科学性；当政府为利益集团所包围时，政府的行政权力会受到来自各方的压力和影响，进而发挥对政府活动的监督作用。因此，在社区政治中，如何有效均衡各利益群体的利益，必须通过一个公平的、受到广泛接受的程序来协调。在利益组织化的前提下，首先，这一程序要有各个利益社团表达利益诉求的途径、方式。其次，在有效表达的基础上，为各个利益群体进行利益博弈创造一个协商机制，这一机制的首要原则是公平，代表政府的基层政权必须保证各方获得公平的待遇，要引进程序公平的理念来完善目前失衡的利益博弈机制。最后，在政策的形成阶段，政策制定者必须始终贯彻理性原则，切忌不顾某一群体的利益诉求，一味追求所谓的政绩、效率或者稳定等单一目标。

（三)支持性制度

参与权的支持性制度实质上是在赋予社区公民参与权的同时必须为其提供实现权利的参与条件。从许柏扬的《城市居民社区参与行为的个案分析——基于深圳三个社区的实证分析》［4］来看，社区居民社区参与的影响因素包括三个方面:传统的“臣民”文化使得居民普遍缺乏民主意识和参政议政能力；居民邻里资本的逐渐消亡和参与技能的低下，使得居民社区参与的积极性不高；保证居民自治、维护居民权益的社区居委会功能的虚化和弱化，最终造成了城市居民社区参与不足的局面。居民参与意愿和能力主要取决于文化和制度，而现实的制度更具有影响力。因此，支持性制度设计主要应从意识唤醒、知识增进、采取行动等多层面入手。

以听证为例。社区听证是实现社区居民知情权的重要途径，但如果无法保障社区居民对听证内容的完全了解，并在听证前能有充分准备，那么，社区听证不仅会陷入走过场的尴尬，而且会失去基层政权在居民中的信誉。因此，严格遵循听证原则是保证社区听证效果的关键。为此，在听证程序上必须做到以下四点：一是应根据讨论的具体实际保证听证人范围，使所有利益相关者都能参与到听证中去；二是关于听证主持人，必须使其与做出相关决策的机关分离开来，作到真正的独立；三是听证过程应体现公开的原则，只有当整个听证从准备到召开全部透明后，才能真正成为民主科学决策的程序，才能获得居民的支持和理解；四是关于案卷排他原则，决策机关只能根据公开的资料和听证的结果做出决策，听证结果要具有相当的约束力。现实中成功的案例都是较好贯彻这些原则的实践。［5］（p292）

（四）救济性制度

“无救济即无权利”，救济性制度是整个权利保障体系正常运转的重要前提。主要包括监督保障、司法救济等制度。

监督保障制度应该自始至终保持其有效存在，这是社区民主最有力的体现。监督主要体现在三个方面，社区财务、社区人事和社区事务。对于社区财务，重点是将与居民民生密切相关的财务信息公开，如低保等。这一点对于那些“村转居”的社区尤为重要。原来的村集体财产一夜之间变为社区财产，对于其如何使用是一个很敏感的话题，而且这些新居民还是延续原来村民的生活方式，所以，对于这些社区的财务监督显得更为必要。对于人事方面，首先是居委会选举中监督程序的完善和落实，使居民通过切身经历感受到社区民主的真实。从前些年社区直选的情况来看，搞得好的社区都是严格按照选举原则规律来操作的。［6］（p83）其次是在日常居务中，通过评议干部等形式将居民监督权落到实处，通过各种形式将居民对社区干部的意见、建议表达出来。最后，对于那些无法得到大多数居民信任、不适合继续在社区工作的人员，如果是居民选举上来的，则同样可由居民罢免；如果是其他人员则应通过相应程序使其离开管理岗位。总之，要让居民能够对他们不认可的社区干部说“不”。对于社区事务方面，在实施上述信息公开制度的前提下，所有与居民有关的公共事务都应随时接受监督。社区监督这三个方面是连贯的，监督中首先碰到的是对某些事务的监督，或是公共设施或是社区财务，如果监督效果不理想，接下来就要涉及到对人员的监督，那些不适合社区工作的干部则会被居民“炒鱿鱼”。在这一过程中，对人事的监督是关键，但最终体现监督效果的是各个具体事务是否反映了居民的意志。因此，只有建立并完善监督体系，才能收到良好的监督效果。

司法救济在社区的体现与前述监督的三个方面相同，但它要以个人权利被侵害为前提。这一领域的完善更多地要依赖外部大的司法环境的改善。

［1］济南一小区两千人投票成功罢免居委会［EB／OL］.新华网，http：／／news.xinhuanet.com，2010－12－10.

［2］列宁选集（第1卷）［C］.人民出版社，1995.

［3］［5］［6］全国干部培训教材编审指导委员会.基层民主建设［M］.人民出版社，党建读物出版社，2011.

［4］许柏扬.城市居民社区参与行为的个案分析——基于深圳三个社区的实证分析［EB／OL］.中国社会学网，2009－07－02.