论矿业行政法律责任的越位与归位

2013-12-20康纪田

行政与法 2013年2期

□ 康纪田

（娄底行政学院，湖南娄底 417000）

矿业行政法律责任，归于法律责任中的行政法律责任之下，与矿业民事法律责任、矿业刑事法律责任构成矿业法律责任体系。矿业行政法律责任，关系到权利有保障、权力受到制约，也关系到矿业立法正当、公正和有效率，是对矿业行政法所有基本范畴和基本规则的高度总结，也是矿业制度科学实施的重要保证。但是，现行矿业行政法律责任的逻辑脉络不清晰、挤压其他性质的法律责任，导致整体性矿业法律责任的功能失灵，成为我国矿业制度滞后的一个关键点。

一、反思矿业行政法律责任的越位

一般来说，法律责任体系中的刑事、民事以及行政法律责任，应当根椐各自的功能而在法律制度的整体结构中进行合理配置，使三者之间处于一种合理的均衡状态。而在现行矿业法律责任制度中，三者之间的配置极不合理，存在明显的结构失衡。尤其是以矿业行政法律责任替代相应民事责任的现象比较突出。

根据实证分析，可以看出矿业行政法律责任的独占现象。从2010年起，湖南省人民政府用一年多时间组织了整治矿山越界开采的专项行动。来自国土资源部门的相关统计：发现超深越界开采的矿山906家，责令停产整顿的矿山企业有906家，之后关闭矿山566家，炸垮非法矿井921个，捣毁采矿设施645处，收缴行政罚款3300万元，没收电缆6352米，行政拘留非法采矿者226人，受其他行政处罚的374人。［1］湖南省实施的这一专项整治措施，运用了“责令”、“关闭”、“炸垮”、“捣毁”、“拘留”、“罚款”、“没收”和“收缴”等相当齐全的行政处置方式，说明行政处罚种类比较齐全，合法甚至不合法的行政责任方式都被用上。但是，唯独关于越界开采中盗窃或破坏矿产物权的民事侵权法律责任空缺，实为齐全的行政法律责任所挤占甚至取代。空缺非法开采的民事法律责任，导致非法采矿者没有承担非法所得的退赔责任而将其占据为己有，导致国有矿产物权的巨额损失得不到返还或赔偿。湖南整治非法开采的这种行政性专项行动具有代表性，可以说在全国都是一种普遍现象。

法律实施中产生的行政法律责任挤占民事法律责任的越位现象，缘于现行矿业法律制度的专门安排。“由于矿产资源开发的民事调整与行政调整有失平衡，导致立法对矿产资源开发民事规则的设计欠缺主动性，民事义务和行政义务混同”。［2］比较突出的是以行政法律责任包揽一切。《矿产资源法》第39条、第40条对非法开采的法律责任承担方式作出规定：未取得采矿许可证擅自开采的，“责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可并处罚款”，直至吊销采矿许可证。这两条关于非法开采的矿业法律责任的承担方式，几乎都是行政法律责任。其中关于“责令停止开采、赔偿损失”的规定，可属于民事法律责任的承担方式，体现了对应行为的民事侵权内涵。但这唯一的规定既夹在行政法律责任之中又戴上了行政 “责令”的帽子。从立法本意及其实质上看应属于用行政手段处置民事侵权的制度，明显地保留了计划经济的痕迹。因此关于如何认定“责令停止开采、赔偿损失”的法律性质问题，在学术界无法形成一致的看法。有学者认为，针对自然资源的重点保护，“责令赔偿损失”在性质、适用条件、适用程序等方面应属于特殊的行政处罚形式，至少也应当属于行政裁决；有学者认为，不能将“责令赔偿损失”作为行政处罚的一种表现形式，从维护利益、行为属性、法律后果以及财产流向等方面来看，应当属于民事责任范畴。尽管“行政主体责令承担民事责任”具有民事性、居间性和司法性特征，但问题争论各方仍倾向认为“责令赔偿损失”属于行政法范畴，对于矿产资源损害的行为往往也破坏了矿产资源开发的行业管理秩序，追究相应的行政法律责任未偿不可。问题的关键在于，对矿产资源的民事侵权行为属性，必须在法律责任的承担中有所对应，不能一概以行政法律责任替代应有的民事法律责任。［3］尤其是《侵权责任法》的实施，更显得这种取代性的弊端。《侵权责任法》法第4条规定：“侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任”。这就说明不能用行政责任替代民事侵权的法律责任，而且民事侵权责任还应该相对于行政法律责任具有一定的优先性。其实，即使行政主体“责令停止开采”，也应当属于《侵权责任法》规定的民事责任承担方式。因为《侵权责任法》对正在进行的侵权行为规定了 “停止侵害”、“消除危险”等民事责任承担方式，意味着正在进行的非法开采行为属于民事侵权停止的对象。因此，在现行矿业制度中，停止侵权、赔偿损失和返还原物等民事责任的位置均被矿业行政法律责任所占有。

在处置民事纠纷的法律制度设置方面，行政法律责任存在更加明显的越位。国务院1998年颁布的关于设立探矿权、采矿权的两个管理办法中规定：探矿权、采矿权价款以及出让金纠纷按行政法律程序处置。其中《矿产资源开采登记管理办法》第10条规定：“应当缴纳经评估确认的国家出资勘探形成的采矿权价款；”第21条规定：不按规定缴纳价款及其费用的，由矿业登纪机关责令限期缴纳，并从缴纳之日起加收滞纳金；不按规定缴纳矿产资源补偿费和滞纳金的，由登记机关处以应当缴纳的矿产资源补偿费3倍以下的罚款；逾期仍不缴纳的，由原发证机关吊销采矿许可证。相应法规继续规定：当事人对以上行政处罚不服的，可以申请行政复议或向法院提起行政诉讼。这些法律对于逾期支付价款的行为，运用“责令”、“滞纳金”、“罚款”以及“吊销许可证”等处理方式，全部为强制性行政法律责任方式，这是我国现行矿业法律责任制度的特色所在。矿产资源属可耗竭性资源，矿产资源国家所有权权益的实现，主要依靠矿产资源市场交易的有偿使用制度。探矿权、采矿权价款，是指国家投入的勘探成本的资本收益，属于国家的民事财产权。［4］这些财产权应当通过民事合同实现其价值，当一方出现未按期支付价款或费用的违约行为时，另一方只能通过民事救济途径让违约方承担民事法律责任。这种权利平等与自由的民事纠纷，其行为与救济的民事性质是比较普通的和典型的问题。但是，平等的民事违约行为却被强制性行政法律责任的处理方式所挤占，并没有给民事法律手段留下任何空间。

二、政府与市场无边界是越位的体制原因

矿业行政法律责任抢占民事法律责任的位置，将民事法律责任制度挤到了法律之外。法律制度设置的越位，比政府职能部门越权要危险得多。因为前者的越位是重复的，执法机关只要依法行政就必然导致职能越权，于是“依法越权”成为一种长期的趋势，越位的制度安排导致惩治非法采矿的实践必然用尽其行政手段，导致矿业开发的市场行为起不到应有的作用。矿业行政法律责任越位，导致民事法律责任缺位和行政法律责任虚位，后果不言而喻。矿业领域里的腐败、矿难、一夜暴富、国有资产流失以及环境破坏等后果，均与矿业行政法律责任的越位有着直接联系。

关于法律责任的界定，学术界趋向于第二性义务说，认为法律责任是因为违反了第一性义务而招致的第二性义务。“第二性义务说的影响更为广泛和深远，是当今各种法律责任释义学说中的代表性观点。”［5］第二性义务是违反第一性法定义务或约定义务而迫使行为人承受不利的法律制裁。那么，第二性义务的功能仅仅是为了保障第一性义务的履行，必须依附于第一性义务的目的和方向，没有其独立的目的。这就是说，由具有特质的第一性义务的设置以决定矿业行政法律责任的个性。义务设定是矿业行政法律责任的关键：从矿业法律制度的整体构造来看，法律责任与法定义务直接相关，矿业行政法律责任是为矿业行政法主体所设义务的转化形态，违反法定义务则必须承担法律责任。照此，矿业行政法律责任的越位和不当，源于矿业领域里应当行为和不得行为的第一性义务或职责的设定存在失误。事实也是这样，现行矿业制度关于政府与市场的职能界定不清，政府成为市场里的利益竞争主体，导致政府行为与市场行为糅合为一体，直至只见政府不见市场。政府权力扩大，市场的作用则按相应比例减少。

《矿产资源法》第3条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。这也就是说，国务院因行使所有权而成为市场私权利属性的民事物权主体，与市场里的其他经济主体没有差别。并且，国有矿产物权主体因垄断了矿产资源物权的供给市场而处于市场的绝对支配地位。但是法律同时又明确规定，国务院及其政府部门是矿业开发市场的公权力管理者乃至管制者。基于从矿业开发行业的健康安全、环境保护以及资源可持续发展的公众利益目的出发，政府必须调控、规制和保护矿业开发市场，弥补市场失灵时的需要而成为市场的公权力强制性管理者。那么，“国家对其管辖范围内的矿产资源的主权包括国家对矿产资源生态价值的管理权和对矿产资源经济价值的所有权。国家的矿产资源生态价值管理伴随矿产资源勘探开采的全过程，是对矿产资源经济价值开发利用的一种无时无刻的约束，以保障生态环境处于良好状态”。［6］问题的关键在于，所有者与管理者在身份法律属性和基本目标追求方面，应当具有本质的区别，就像球场上的裁判员与运动员一样的地位差别：政府作为矿产物权人，在法律性质上是民事法律关系主体，应具有市场里效用最大化的经济人理性；政府作为矿业开发市场的生态价值管理者，属于看得见的手，是典型的行政法律关系主体，应当以社会公众利益的实现为基本目标。然而，在矿业制度设置和矿业实践中都沒有将裁判员与运动员予以明确地分开。《矿产资源法实施细则》第3条规定：“国务院授权地质矿产主管部门对全国矿产资源分配实施统一管理”。该规定将财产性“资源配置”与社会性“市场管理”的双重职能，全部集中于同一个行政机关的同一性质：均属于地质矿产部门（现国土资源部门）“统一管理”。这就是说，矿产资源物权的配置亦属于行政公权力主管的对象。

物权主体与公权力主体集于一身，而且没有从制度上划定界限。这就可以理解为什么相关矿业立法对矿产物权的设立、转让和变更等规定了异常严格的行政审批前置程序。以采矿权为例，《矿产资源法实施细则》第6条规定：“采矿权，是指在依法取得的采矿权许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人”。采矿权的法定含义明确规定：矿产归属物权、特别许可的开采权与开采获得矿产品权，三者汇聚成唯一的“采矿权”。其采矿许可证主要是矿产归属物权的产权证，更是许可开采该特定矿产的市场准入证。矿产物权的设立、可以开采该矿产资源的特许权授予等，是同一行政主体在一次性的行政决定中完成的。［7］这种许可证就是市场主体与公权力主体糅合于一个行政机关的“产出品”。法定采矿权设立的这种特色，决定了采矿权（包括探矿权）流转的公权力审批前置的必要性。1996年修改的《矿产资源法》的规定突破了探矿权、采矿权流转的禁区，允许在法律严格规定的范围内转让。但是，探矿权、采矿权的取得及转让与变更等，无法也不允许获得普通物权的市场自由地位，各方面必须受到严格的限制：探矿权、采矿权设立的主体有严格资质限制，因而主体欲获得矿产物权则不能主要依靠市场价格竞争；探矿权、采矿权的转让，既规定了严格的前提条件，非法定条件的出现不得转让，又对可转让者设置了严格的政府审批程序。法律明文规定“禁止将探矿权、采矿权转让牟利”，市场应当利润最大化而被法律评价为“牟利”，这实际上是对市场机制的否认。但是又必须强调，只要采矿权设立中，即市场准入过程中包含市场进入的特别许可授权，就必须严格限制流转。因为行政许可授权是不能允许自由转让的，这是世界通行作法。因此，矿产物权的设立和流转仍然是行政机制起主要作用，这只能说明计划经济体制下形成的行政机制对矿产物权配置的顽固性。

目前在理论上，学者主要是对政府双重主体糅合的实然性进行诠释。学术界通常将探矿权、采矿权称为“矿业权”。对于矿业权，学术界阐释为公权与私权的结合体。一方面认为矿业权是物权，其客体是矿产资源。“矿业权是一种指向实物的实物性财产权利；”［8］另一方面又认为矿业权是行政特许权。学者否定矿业权的民事财产性和权利平等性，认为“矿业权的取得首先离不开行政许可，表现在矿业权的设定不需要通过设定用益物权合同的方式来完成，而是通过行政许可，才能取得准用益物权；随后，矿业权的行使离不开政府的监管；矿业权的流转离不开政府对受让人开发资质的制约等等。这一层面属于行政法律关系，应由公法调整”。［9］理论上的矿业权，既是财产性物权又是公共性行政授权，这就是对政府在矿业主管方面双重主体糅合的论证。一身二任，又没有边界，使公权力在裁判员及运动员之间可自由选择。这样，在市场上必然只有公权力的身影出现，当市场主体不履行民事义务时，则由公权力处断即简单又“合法”。

三、矿业行政法律责任的归位

在法律责任体系中，矿业行政法律责任具有独立的法律地位，应当与相应的民事法律责任与刑事法律责任之间有明显的界限。这个界限在于根据各自的功能分别给予定位，并确立不同法律责任的主体、内容和作用。

⒈界定矿业行政法律责任的主体。根椐矿业行政法律责任的涵义，指个人或者单位等矿业行政法律关系主体违反行政法律规定的义务和职责，或违反矿业行政合同的约定，或因违反法律的特别规定等，而应当承担的一种不利的法律后果。矿业行政法律规范设置的义务以及合同约定的义务是矿业行政法律责任产生的前提；矿业行政法律关系主体的行为违反这些义务规定或约定，是追究矿业行政法律责任的事实依据；按一定程序认定这两者的结合，是行为者所应承担的法律后果；矿业行政法律制裁是矿业行政法律责任的实现形式，兼有惩罚性和补救性的形式。根椐矿业行政法律责任的涵义，首要任务是要明确和统一矿业行政法律责任主体。学术界关于行政法律责任主体的争议较多，认为行政法律责任主体是指行政主体或行政相对人，或者这两个方面都属于行政主体。［10］其实，法律责任主体就是矿业行政管理法律关系的主体，与民事或刑事违法行为的划分标准相同。凡违反了矿业管理行政法律规范的行为者就应成为法律责任主体，而不应对矿业行政法律责任主体作额外限制。这就可以明确，矿业行政法律责任主体不只是矿业行政主体，而应包括矿业行政相对人及第三方，这样才能使矿业行政法律责任的主体与矿业行政法律关系的主体相一致，才能保持矿业法律责任体系的完整性。

笔者认为，矿业行政法律责任主体有两个：一方面，矿业管理行政主体是法律责任主体。这一主体具有双层性结构：矿业行政职能机关或行政管理授权组织是拥有抽象权力和职能的主体，抽象权力以机关或组织为载体，可实施抽象行政行为但不能实施外在的具体行为；职能机关的执法人员是拥有具体权力的主体，具体权力则以公务员或相关成员为载体，属权力行为的具体实施者。掌握抽象权力的主体与实施具体权力的主体之间体现了不同的法律属性和法律功能，因而矿业法律责任在二者之间的分配是不对称的，往往执法人员违法要抽象主体对外承担责任，而且其责任承担方式也不一样。另一方面，矿业管理行政相对人是法律责任主体。矿山企业或企业负责人和其他个人是矿业行政违法行为的责任承担者，主体范围较广而且经常处于一种变化状态。这两个方面的主体构成矿业法律责任的基本主体，分别对自己在矿业行政管理关系中的违法行为承担法律责任。在矿业行政管理法律关系中，由于其实质是公法性法律关系，两方面主体的性质截然不同：私权主体与公权主体。因此，从矿业行政管理法律责任的基本主体的构成来看，矿业行政管理法律责任主要是一个国家与矿山企业之间的均衡制约机制。

此外，矿业管理行政主体与矿业管理行政相对人以外的第三方，也应当纳入矿业法律责任主体范畴。在矿业开发过程中，矿山企业与矿业社区成员是一种相互依存的矿业相邻关系。矿山企业应当尊重、保护和支持矿业社区的利益，矿业社区成员负有不干涉矿山企业的义务。既然如此，作为密切相关的第三方理应成为矿业行政法律责任主体，特别是在侵权责任竞合中更为必要。比如行政权的行使中，当民事侵权与行政违法竞合时，侵权人是矿山企业受害人或第三方，那么侵权人与受害人则成为与行政主体同时存在的相对人。这种主体之间的对应关系存在于行政法律责任与民事法律责任的确认过程中，第三方必须进入法律责任主体，才能进行评价和处断。等于说，矿业社区成员作为第三方，没有履行必要的社会义务就应承担相应法律责任。诸如到矿山企业阻工、强装强卸或以其他非正常方式影响矿山企业的生产，应当承担社会管理方面的行政法律责任。虽然主要是在治安管理方面承担行政法律责任，但起因于矿业秩序的维护，所以应将第三方作为矿业行政法律责任主体。这样，有利于系统化地维护矿业市场秩序和正当权益。

⒉明确矿业行政法律责任的范围。根据法律责任对第一性义务的依赖性特点，矿业法律责任承担依据是应当的义务。所以，明确了矿业行为主体应当的义务、职责，也就确定了行政法律责任范围。对于矿业行政主体来说，权利义务关系就是权力与责任的关系。行政职权和职责不可分离，有权力就有责任，权力和责任的统一体现了现代法律的特质，是现代行政法治的基本要求。因此，现代矿业行政管理法，应当是规范和制约行政权力、由公权力保护和界定私权利的权力配置法：矿业行政主体自身权力与职责的配置，也包括行政机关与具体的执法人员之间权力和职责的配置；矿山企业权利边界及其履行社会责任的配置；保护矿业行政主体与相对方以外第三方利益关系的平衡。

在目前的矿业领域里，明确行政主体职责在于权力的独立性，关键是行政公权力与矿产物权相互独立、边界清晰。矿产物权的设立、流转和消灭，应与其他物权处于同等地位，并明确规定由财产性私法调整；关于矿业环境保护、场所健康与安全等方面的政府管制职能，应明确规定由公法调整，公权力不得直接干涉矿产物权的设立和变更；国家及其政府的双重职能要有明确的界限和约束，防止裁判员兼任运动员的状况出现。政府作为矿业市场的行政管理主体，主要是弥补市场的不足。为了公共利益的目的，在矿业市场规划、矿业健康与安全、矿业生态环境保护和资源可持续发展等方面，政府依职权进行事前管制、事中监督和事后处置。矿业立法，应当围绕政府职能及其权力配置，为政府及其相关人员设置职责和行为规范，被赋予职权者不作为或乱作为时则承担相应的行政法律责任。承担相应法律责任，除了依法制裁行政失职行为以外，还应制裁行政侵权的乱作为行为。行政主体在从事矿业行政管理过程中因违法而侵犯矿山企业的行政法权利时，应对其矿业行政侵权行为承担相应行政法律责任。制裁矿业行政侵权行为，既能保护相对人利益又能改革政府服务水平，也是矿业行政管理效率的要求。因侵害相对人利益而承担的法律责任，与在为公共利益方面失职而承担的法律责任是不同的，后者不是因为效率而是因为社会公平性要求。矿业行政法律责任因其产生的原因不同而使责任的承担对象存在区别：因侵害矿山企业的行政法权利而产生的法律责任，是向受害人承担行政法律责任；因矿业行政主体不履行矿业管理义务而产生的法律责任，是向社会承担行政法律责任。［11］

明确矿山企业在矿业开发中应当向社会履行的义务，才能确定矿山企业的矿业行政法律责任内容。矿山企业面临经济责任和社会责任，前者属民事性质后者才是行政法范畴。矿山企业的双重目的在于，除了利润最大化的经济目的以外还应增加社会福利，即社会性目的。［12］矿山企业应当履行的社会性义务，主要是矿山“企业社会责任”。矿山企业社会责任主要表现在对象的社会性，即矿山企业在矿业场所安全、生态环境保护、矿工及矿业社区成员的相关利益等方面应当履行的义务。矿山企业与社会他人是相互依存的利益相关者，在社会中尤其在矿业社区内是“企业公民”，这就是矿山企业应当承担社会责任的依据。矿业立法根椐企业社会责任为矿山企业设置社会性义务，如果矿山企业放弃或者消极履行，则承担矿业行政法律责任。

⒊区别矿业行政法律责任的方式。矿业行政法律责任的部门法特征，在于责任主体、责任内容、责任认定程序、责任承担方式等方面不同于民事法律责任或刑事法律责任。有了这种区别，才能让矿业行政法律责任独立和归位。

在矿业行政法律责任的认定机制当中，对于矿山企业及第三方的责任，通常首先由行政机关单方面对违法行为予以认定和裁决。这是因为，矿业管理行政机关依照法律的规定行使执法权时包含了行政处置及其责任认定权，而且这样安排有利于执法效率；责任承担者不服时，为其提供了救济途径，这样可以保障执法公平。对于矿业管理行政主体的法律责任认定，也应当形成监督的机制，由监督者首先发现和尽快处置不作为或乱作为，而不应主要依靠行政救济机关或者司法机关来认定。应当看到，构建矿业管理系统的内部监督体系，是矿业改革的重要内容。

矿业行政法律责任承担方式，不同于民事的财产赔偿责任方式和刑事的人身自由责任方式，是具有多种责任承担方式的综合性责任形式：一是精神方面，指通报批评、警告或严重警告、记过、记大过；二是职务方面，指停职、调离、降职、免职、撤职、开除或解雇；三是薪俸方面，指减薪、罚薪、停薪、停发补贴；四是社会地位方面，行政处罚中的警告、吊销执证照等；五是人身自由方面，主要是指行政拘留。

⒋重构矿业法律制度的基本体系。现行矿业制度中，矿业开发的民事调整与行政调整失衡，导致立法的民事义务和行政义务混同，行政责任抢占民事责任的位置，导致实践中行政处罚代替民事赔偿的法制后果；行政法律责任也吸收了刑事责任，只有个别情节及其后果严重的才承担刑事法律责任，在行政法律责任与刑事法律责任并存时仅有行政责任；形式上主要是行政法律责任，但在责任认定和实现时又难以看到行政法律责任设定的惩罚作用，很难真正制约行政机关及及其执法成员。产生这种现象的一个根本原因，就是矿业法的整体方向不明。现行矿业立法主要是按照原苏联模式制定的，《矿产资源法》主要公权力配置矿产资源物权的财产权法。立法取向不明、公私法混体、计划经济影响严重等综合因素，导致畸形的矿业法律责任。按照发达国家的矿业法及立法的应然性要求，矿业法应当以环境、健康与安全、可持续发展等方面为主要内容，以政府社会管制为基本方向，调整政府、矿山企业以及第三方行为的公法。一部主要取向公共利益保护的管制性公法，其行政法律责任理所当然占主导地位，也避免了挤占、吸收或取代其他法律责任的现象。因此，要让矿业行政法律责任归位，必须从立法方向上进行整体构建。

全国性矿产资源整合饱受诟病，生态环境被破坏，矿难随时发生，所有这些都与矿业行政法律责任越位与虚位有直接关系。可以说，矿业行政法律责任的合理归位是一种收入的重新分配，比如可以从矿业场所的风险转向安全，制度的安排可以让一些人得到不能得到的收益。在矿业行政法律责任实现过程中，受到责任制裁的行为主体将承担不利的后果。对一方的约束、制裁就是对另一方的解放和保护，这就是法律分配的正义。

基于矿业法所具有的特殊性，必须从系统方面构建矿业行政法律责任，从整体上分配正义：以立法的方式规定权利义务的应然性内容；以制裁方式挽回或重新更正他人被影响的权利；以矿业法律责任实现方式将他人未实现的权利转变为事实性结果。社会就是在这种“填平”形式中实现正义和稳定的。

矿业行政法律责任的归位，不在法律责任本身，而在于政府职能转变。如果政府执意要兼任“运动员”，那么，变革法律而让矿业行政法律责任归位的难度很大。既得利益者挟持政府，是制度变迁的巨大阻力。

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