政府在以科技进步推动就业中的职能作用

□刘静

（中共烟台市委党校，山东 烟台 264000）

科技进步与就业的关系一直以来都是经济学研究的热点问题，目前，学术界就科技进步对就业的影响的研究存在两种观点。一种观点认为，科技进步带来了产业结构的变化进而引起结构性失业，对就业造成了强烈冲击；另一种观点认为，伴随着科技进步，必然会出现一批新的产业部门，从而推动新的就业，增加社会就业量。以上两种观点都有各自的合理之处，也有各自的局限性。笔者认为，在短时期内，科技进步会减少企业对劳动力的投出，减少就业；而在长时期，科技进步则能够增加产出，能够通过增加产出的途径来增加就业。如何使科技进步的积极作用发挥到最大，尤其是如何平衡好科技进步和促进就业之间的关系，政府扮演着一个极其重要的角色。作为科技计划、科技政策和就业政策的制定者，政府只有正确定位自己的职能，才能更好地发挥科技进步的积极作用，促进就业。

一、政府介入科技进步推动就业的必然性

（一）政府是科技计划和科技政策的制定者

历史上许多工业化国家或发达国家都经历了科技进步的过程，由于科技进步极大地促进了社会改革，使得经济快速发展，所以各国都非常重视科技进步。面对激烈的国际竞争，我国提出的增强自主创新能力、建设创新型国家以及科技强国战略已经列入国家议事日程。《国家中长期科学和技术发展规划纲要 （2006－2020）》强调了科技进步特别是自主创新的重要性。各地政府也制定了符合当地实际的科技规划和扶持政策。

在我国转型期内科技进步对经济增长的作用和影响是非常巨大的，这一点没有任何争议。然而科技进步对就业具有两个方面的影响：一方面，科技进步会创造出新的产品、新的产业，也可以使企业扩大市场份额，进而提高对劳动力的需求；另一方面，科技进步可能导致技术密集和资本密集型的生产活动的扩大，进而减少劳动力的需求。科技进步对就业的净效应如何，取决于这两个方面效应的相对大小，而后者又最终取决于经济增长与发展过程中的技术政策选择。在平衡技术发展和就业之间关系的过程中，政府应不断结合我国的实际情况来制定政策，降低科技进步对传统行业就业减少效应的影响，扩大科技进步对就业增加效应的影响，最大程度地通过科技的发展促进就业。

（二）促进就业是政府的一项重要职责

促进就业是现代政府应履行的基本职能和义务。我国《就业促进法》第2条规定，国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业。在第4条、第5条、第6条中规定了各级政府要建立协调机制，明确职能职责分工，共同做好促进就业的工作。《国民经济和社会发展第十二个五年（2011－2015）规划纲要》第31章明确提出，各地政府要实施就业优先战略，坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，健全劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业相结合的机制，创造平等就业机会，提高就业质量，努力实现充分就业。

（三）就业问题影响社会的和谐与稳定

就业是民生之本、安国之策，关系到千家万户的温饱幸福，关系到整个社会的和谐稳定。近年来，随着经济全球化步伐的加快，高新技术产业迅猛发展，使得对劳动的需求大大减少，失业问题成为世界性问题。我国的就业也同样面临着挑战，经过建国以来60多年的劳动制度改革，特别是30多年来的改革开放及经济体制转轨，我国出现了大量失业问题。而且，近年来就业弹性逐年减少，吸纳劳动力的能力呈下降趋势，使得就业形势日益严峻，社会不稳定因素大幅增加。这个问题的严重性在于波及面大。我国有13亿人口，年龄15岁到64岁的劳动力是9.09亿，超过发达国家劳动力总数3亿以上。“十一五”期间，每年新增劳动力1000万，下岗失业人员1300多万，2300多万人需要就业，更何况在未来20年还有3亿多农民要向城市转移，失业和再就业压力非常大。［1］在当前和今后一个较长时期内劳动力市场将处于供大于求的状态，就业形势十分严峻。失业和再就业问题是关系到民生的首要问题，它与劳动者的切身利益息息相关，所以解决就业问题也是各级地方政府的头等大事。

二、政府在以科技进步推动就业中的职能定位

就业问题关系改革发展稳定的大局，关系国家的长治久安，是各级政府民生工程的重要组成部分。因此，各级地方政府必须明确其在以科技进步推动就业中的职能定位，着力创新就业推动和保障机制，这对于新时期解决就业问题具有十分重要的现实意义。

（一）政府在以科技进步推动就业中的调控主导职能

政府进行宏观调控，一般有四大目标：经济增长、充分就业、稳定物价和国际收支平衡。从我国宏观经济运行的实际看，充分就业是一个在相当长的时期内必须优先考虑的问题，起码是与经济增长同等重要的问题。在以科技进步推动就业过程当中，政府更应该充分发挥调控主导职能。一是国家要运用宏观调控政策，在经济发展模式和产业结构的调整方向上，按照最大化就业目标来选择。各级地方政府要从我国的国情出发，有重点地发展对经济增长有带动作用、对就业影响较小的高新技术产业。二是采取各种措施，规范劳动力市场运行。政府部门要致力于打破当前就业市场人事部门办、教育部门办、劳动部门也办这种政出多门、条块分割的局面，加强就业市场的法规建设。

（二）政府在以科技进步推动就业中的干预监督职能

新技术的推广应用往往从改造传统产业入手，因而造成了工人大量失业。失业或无业人员在找工作的过程中，总会受到一些因素的干扰，如就业信息不全面、就业渠道不畅通、用人单位的各种歧视性政策，以及在录用后所受到的一些不公平待遇等，这些因素已经严重影响了失业或无业人员就业的进程，造成了就业市场秩序的混乱。就业进入市场运行后，政府对就业市场、就业主体、尤其是用人单位的干预和监督是维持就业市场正常有序的重要保证。这就要求政府既要加强对就业市场的监管力度，对违法乱纪的公司、企业予以严惩；又要加大对失业或无业人员再就业过程中的指导与服务。大力宣传法制观念，增强就业人员的法制意识。

（三）政府在以科技进步推动就业中的保障救济职能

科技进步推动产业结构升级的同时还会促使用人单位提高对劳动者素质的要求，而那些不适应科技革命，无法跟上技术进步，胜任不了新工作岗位的劳动者必然会加入到失业队伍当中，使社会出现大批就业困难人员。所谓就业困难人员，是指因身体状况、技能水平、家庭因素等原因难以实现就业，以及连续失业在一定时间仍未能实现就业的人员。与一般劳动力相比，困难就业人员在生存状况和求职困境方面呈现出经济实力差、文化程度低、就业渠道窄、风险应对能力差、政治影响力弱等特点。为了实现社会成员整体就业，对因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业的弱势群体，政府要承担起扶助救济和保障的职责。《就业促进法》第52条第1款明确规定了政府在促进就业，解决就业困难人员在就业方面的职责：各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。

（四）政府在以科技进步推动就业中的服务职能

就业服务是政府的重要职责，对促进劳动力供求均衡、建立灵活有效的人力资源市场，促进求职人员特别是帮助就业困难群体就业具有重要作用。《就业促进法》按照公共就业服务发展方向，明确了公共就业服务机构的性质和职责。规定了县级以上人民政府应当建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构，为劳动者免费提供就业服务。同时，还规定公共就业服务经费纳入同级财政预算，为公共就业服务机构建设提供经费保障。各级地方政府应该按照《就业促进法》的要求，大力发展就业服务机构，加强职业指导、职业介绍、职业培训工作，提高就业服务的效率和质量，从而降低科技进步对就业减少效应的影响，最大程度地通过科技的发展来促进就业。

三、政府在以科技进步推动就业中充分发挥其职能作用的对策和建议

（一）加强组织领导，形成工作合力

就业与整个社会经济发展密切相关，解决就业问题不能仅靠政府劳动保障部门，它需要财政、经济、教育、税务等政府各相关部门共同协作、共同努力，需要全社会给予关注和支持。为此，应建立政府统一领导、人力资源社会保障部门牵头负责、相关职能部门积极参与的工作机制。人力资源社会保障部门要认真履行职责，制定实施办法，细化政策措施，推动工作落实。就业工作领导小组成员单位要各司其职、密切配合，共同做好工作。健全目标管理和责任考核制度，加大督查考核力度，确保就业服务体系建设任务顺利完成。

（二）更新观念，正确认识科技进步与就业的关系

就业与再就业问题不仅关系到人民群众的切身利益，而且直接关系到我国经济的可持续发展。解决好这个问题的前提在于更新观念。具体来说，一是政府要高度重视就业与再就业问题，树立“劳者有其业”的观念，倡导“分享就业机会”，千方百计扩大就业；二是正确认识科技进步与扩大就业之间的辩证关系，确立依靠科技进步促进经济增长与扩大就业并举的发展观。只有依靠科技进步调整产业结构，才能提高效率与效益。而片面追求效率与效益，会使更多的人进入失业行列。提高效率与效益的惟一出路是采取效率与就业兼顾并重的政策。

（三）依靠科技进步调整产业结构，培育和发展新的就业增长点

解决就业问题的关键在于依靠科技进步发展经济，调整产业结构，走新型工业化道路。具体来说，一是要抓住新技术革命的机遇，加快发展高技术产业。从各地实际出发，按照“总体跟进，重点突破”的原则，有重点地发展对经济增长有突破性和带动作用的高技术产业，实现局部领域的突破和跨越式发展，逐步形成高技术产业的群体优势和局部强势。充分利用发展高技术产业所产生的技术创新“链式反应”，推动一批相关产业的迅速发展。二是全面推进传统产业的高新技术改造。我国目前尚处在工业化主导时代，第二产业是国民经济的重要支柱，并且是解决就业问题的主渠道，应通过对传统产业的高新技术改造，实现工业生产信息化，促进社会劳动力向高新技术产业和第三产业转移，使之成为新的就业主渠道。三是大力发展第三产业。实践证明，我国大力发展第三产业不仅有巨大的潜能，而且可以成为就业和再就业的主渠道。

（四）实行就业扶持创新政策，优化就业环境

贯彻落实“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针，制定政策，加强管理，开展服务，落实保障。一是政府部门要实施鼓励科技型企业吸纳科技人员就业和下岗失业人员再就业的政策，充分运用税收减免和社会保险补贴等政策，注重发展吸纳劳动力多的科技型中小企业和服务性企业，更多地吸纳高素质劳动者就业；实施鼓励科技人员自主创业、自谋职业、合伙经营等扶持政策，降低就业门槛，把减免税费和小额贷款政策落实到位。二是企业要坚持依靠科技进步拓宽生产领域，创造新的就业岗位，挖掘就业潜力。在就业方式上应不拘一格，根据工作实际以及个人的技能实行一人多职或多人一职，广泛推行非全日制、非固定单位、临时工和钟点工等弹性工作制及灵活多样的就业方式，最大限度地吸纳劳动者广泛就业。三是加强劳动力市场信息网络建设，大力拓宽就业渠道，为广大劳动者提供便捷、高效的就业信息服务，促进人才跨区域流动。四是围绕就业问题进行科技、经济发展趋势预测，建立就业预测机制和失业预警机制，确保就业信息渠道畅通，形成科技进步、经济发展和就业增长的良性循环。

（五）加大财政投入力度，为以科技进步推动就业提供经济保障

科技投资是战略性投资，要建立财政性科技投入稳定增长机制，就必须进一步增加科技投入。“十二五”期间，中央财政大幅度增加科技投入，财政科技投入增幅要明显高于财政经常性收入增幅。各级地方政府要调整财政性科技投入的结构，重点支持基础研究、前沿技术研究和社会公益研究，支持重大战略产品和重大科技工程；要切实加强科技经费监管，提高资金使用效益。要引导企业和社会增加科技投入，形成政府、企业、社会多元化、多渠道的科技投入格局。在加强科技投入的同时，各级政府要将公共就业服务经费纳入同级财政预算，保障公共就业服务机构向劳动者和用人单位提供就业服务。［2］各级财政要根据就业形势变化和工作需要，切实调整支出结构，多渠道筹集资金，加大就业资金投入，地方财政通过专项转移支付方式对各地给予适当补助，并对经济薄弱地区给予重点支持。加强对就业资金拨付使用情况的监督检查，确保专款专用，实现资金使用效益的最大化。

（六）加强法规制度建设，规范劳动力市场

我国劳动力市场不完善，尚未形成合理流动的就业体制。由于受户籍制度、人事档案制度、跨省就业核准制度和外来人员就业许可制度等劳动人事行政管理制度的制约，全国统一的劳动力市场尚未形成，城乡之间、不同经济成分企业之间、发达地区与欠发达地区之间的劳动力流动仍然存在着诸多障碍，不利于劳动者自主择业权的实现和人力资源的充分利用。目前，其他生产要素的市场化程度较高，相比较而言劳动力是市场化程度最低的一个生产要素，因此政府要促进劳动力市场体系建设，加快就业市场化的步伐。一是要完善有关失业保障方面的立法，使失业保障的政策、措施、条件、标准有法可依；二是要加大《劳动法》的执法力度，保障下岗职工的合法权益，为下岗职工的再就业创造必要的工作条件；三是要进一步完善国家政策指导下的市场就业制度，规范企业的招工和辞退行为；四是要建立统一、规范的劳动力市场。

（七）大力发展教育事业，全面提高劳动者素质

科技进步与劳动力素质的提高是实现资本与劳动最佳组合的根本途径。通过发展教育，提高劳动者素质，使他们具有更强的适应技术变化的能力，是长期持续性就业的关键。一是要始终把教育摆在经济和社会发展的优先位置。有研究表明，我国劳动力的科技素质指数只有1.4%，而发达国家则达到了30%，文化程度则只相当于发达国家的50%，远远不能适应我国现代化建设对劳动力科技素质的要求。为了适应我国产业结构调整对高素质劳动者日益增长的需求，必须从整体上提高我国劳动者的科技文化素质，尽早实行高中义务教育，积极推进高等教育大众化，大力发展民办教育。二是要继续扩大高等教育规模。要坚定不移地发展高等教育，要以建设“大学城”的形式带动和实现人口的城市化和产业结构升级。要继续扩大高等教育规模，培养大批高素质的人才，推动科技进步，为各产业部门吸收高质量劳动力创造现实的可能性。而且，高校扩招能在一定程度上缓解就业压力，在一定时期内调整就业人口与就业岗位之间的矛盾，既可以保证社会的稳定，又为未来经济发展储备了资源。三是要开展各种形式的劳动预备制培训、再就业培训、创业培训、农民工培训和各类从业人员的在岗培训和继续教育，建设并完善职业技术教育和培训体系。通过职业培训，可以解决劳动力在产业结构调整过程中不适应的问题，使其尽快掌握新技术，使用新设备，能够继续被企业留用。当前，尤其要把下岗职工的培训纳入社会职业培训体系当中，使之通过有效的职业技能培训，更快地掌握再上岗的技能。

［1］李春亭.政府就业战略选择与公共管理责任［J］.经济与管理，2006，（04）.

［2］张传翔.政府在促进就业中的主导地位与作用发挥［J］.中共青岛市委党校学报，2004，（04）.