政府公共服务绩效评估中的公民参与研究

□ 高玉贵

（河南农业职业学院， 河南 郑州 451450）

一、政府公共服务绩效评估中公民参与的内涵

国外学者认为， 政府绩效是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其职能、 实施其意志的过程中体现出的管理能力。国内学者将政府绩效分为政治绩效、经济绩效、文化绩效、 社会绩效和生态环境绩效等几个维度。 詹姆斯·Q·威尔逊认为， 政府绩效评估意味着这样一种制度设计： 在该制度框架下以取得的结果而不是投入要素作为判断政府公共部门的标准。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；就是满足公众的需要，不是官僚政治的需要；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。在《关于政府机关工作效率标准的研究报告》一文中，中国行政管理学会联合课题组将政府绩效评估定义为： 运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价， 在此基础上对政府绩效进行改善和提高。蔡立辉则认为，政府绩效评估，就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和群众满意程度等方面的分析与判断， 对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。范柏乃认为，政府绩效评估是根据统一评估指标和标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对某评估对象在一定时期间的业绩作出客观、公正和准确的综合评判的过程。

综合以上观点笔者认为， 政府公共服务绩效评估是指依据一定的标准和指标， 对政府公共服务涉及的领域（政治、经济、文化、社会、生态环境等）及取得的相应成效做出客观、公正的评价活动的过程。这里讲的公共服务是指政府在公共事务管理和公共服务过程中为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。 政府公共服务绩效评估中的公民参与就是指那些接受政府公共服务的主体对政府的公共服务成效作出客观的、公正的评价活动的过程。 其与传统政府绩效评估的不同之处在于： 公民参与评估是公民对政府的公共服务成效做出评估， 而不是传统意义上的自上而下的由上级评价下级。

二、 我国政府公共服务绩效评估中公民参与的现状分析

（一）公民的参与意识不强，参与能力有限、动力不足

公民对公共事务的参与与社会的政治文化息息相关。由于传统政治文化观念的束缚和浓厚的“官本位”思想的影响，导致公民参与意识不强，使公民在较短时期内难以形成独立的政治人格，无法实现从单个的“社会人”向热衷于公共事务的“行政人”转变的政治社会化。 政府公共服务绩效评估作为一项专业性很强的系统性工具和公共活动， 对公民自身的素质和能力也极具挑战。另外，现实中公民在政府公共服务绩效评估中没有实质话语权， 评估结果往往不被重视。 许多公民认为他们的参与行为对政府公共政策制定不会产生什么影响， 也很难意识到自己在政府公共服务绩效评估中的主体地位和应有的权利与责任。 这些现实情况和想法直接导致了我国公民参与政府公共服务绩效评估缺乏动力。

（二）政府与公民之间公共服务绩效相关信息不对称

从信息论的角度看， 绩效评估活动就是对信息选择、加工、输出和反馈的过程。评估的有效性在很大程度上取决于信息本身的准确性及其传输的质量。 政府绩效评估信息包括政府及其各部门的工作计划与方案、工作记录、物质投入与消耗、解决实际问题的数量、实际取得的工作结果与社会效果以及公民意见调查数据等。政府是政府绩效信息的最大垄断者。他们是绝大多数的政府绩效信息的生产者， 并控制着政府绩效信息的传递渠道和传输流向。

由于政府信息在各政府机构之间的分割性、 信息管理上的封闭性、信息供给的等级化、信息的垄断性和信息披露的被动性等，使信息成为一种垄断资源。有些政府部门在绩效评估过程中会基于自身利益而公布一些虚假信息，或提供一些误导信息，或出于政治性的策略而曲解实际效果， 致使公民很难获取其所需要的真实信息。

（三）公民参与的有效制度不健全

我国《宪法》规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。虽然宪法为公民参与社会管理提供了根本的制度保障， 但由于缺少关于公民参与政府绩效评估的具体的法规制度， 没有统一的配套政策和法制程序来指导公民进行专项的公共服务绩效评估，因此，当前许多地方政府开展的公共服务绩效评估具有明显的自发性和随意性，缺乏有效的、可操作性的制度保障。

（四）第三方独立性和专业性评估机构缺乏

目前，我国的公民社会——非政府组织（NGO）、大学、学术研究机构、思想库及媒体在一定程度上有所发展，但发育不成熟，诸多地方开展的公民参与政府公共服务绩效评估活动，主要是由党政主要领导推动，公民参与政府公共服务绩效评估活动缺乏明显的独立性，参与主体地位得不到保障， 被很多公民认为是在 “作秀”。在一些地方政府为开展民主评价所举行的听证会中，参加评议的公民往往是由上级指定的，他们或是政府公共政策利益既得者， 或与政府存在直接的利益关系，结果在很大程度上导致了代表性、公正性和可信度的缺乏。在政府公共服务绩效评估中，由于缺乏专业的评估组织，使得评估结论受到很大影响。

（五）绩效评估中政府与公民互动机制缺失

公民是政府公共服务的最终承接者， 对政府公共服务绩效最有发言权。但是，目前我国公民与政府之间缺乏交流和沟通互动机制， 导致政府与公民之间的政务信息交流与沟通十分有限， 政府不了解公民真正的期望与需要， 公民也不了解政府制定的相关政策的内容，导致政府与公民之间的有效交流与沟通缺失。公民就政府公共服务绩效发表自己的意见和建议时， 由于缺乏评估互动回应机制，导致政府缺乏有效的回应力。在这样的情形下， 公民通常不情愿参与到评估政府公共服务绩效活动中来， 政府也很难以平常的心态对待公民的评议。

三、政府公共服务绩效评估中公民参与的路径

（一）强化和提高公民的参与意识与能力

进一步转变政府社会管理和公共服务理念， 剔除传统的“官本位”观念，树立以公民为本的政绩观，重塑政府形象，营造有利于公民参与的政治文化。政府应倡导科学的、民主的公共行政精神，使公民成为热衷于公共事务的“行政人”。相关机构要培养公民参与公共事务的技能， 使公民在政府公共服务绩效评估中拥有一定的话语权。重视绩效评估结果的运用，政府要将评估结论传达给公民并将绩效评估信息与政府政策制定、调整以及进行决策追踪结合起来， 提高公共政策质量和公共服务质量， 以强化并提高公民的参与意识和能力。

（二）增强政府与公民间公共服务绩效信息的对称性

政府公共服务绩效评估是一个信息收集和加工的过程， 政府与公民之间公共服务信息的对称能够促进政府公共服务绩效评估中评估参与主体话语权的平等。作为被评估客体（即政府），需要设计好自身合理的信息传递链，组织结构要扁平化；同时形成良好的行政组织文化， 应当将不涉及国家机密以外的公共服务信息予以全部公开并使之透明化， 使政府公共服务绩效评估的主体（即公民）可以从政府部门获取有关公共服务绩效评估的全面、真实的信息，以使其做出客观、公正的评估。例如：政府可以通过加强和优化电子政务建设来增强政府与公民间公共服务绩效信息的对称性。

（三）加快公民参与绩效评估的制度化建设

国外著名学者哈耶克说过， 一种坏的制度会使好人做坏事，而一种好的制度会使坏人做好事。可见，制度化建设在加快公民参与政府公共服务绩效评估中有着举足轻重的地位。 在公民参与政府绩效评估开展比较早的发达国家基本上都制定了相应的法规和制度体系。美国实施的《政府绩效与结果法案》（GPRA）、英国制定的《中央政府产出与绩效评估技术指南》、《绩效审计手册》、澳大利亚颁布的《公共服务法案》和《财务管理与责任法案》、日本施行的《政府政策评估法》等，都对政府公共服务绩效评估的实施与操作等作出了具体、明确的规定，在法规、制度、体制和程序等方面为公民评估政府公共服务绩效提供了有效的制度保障。

目前， 我国在政府公共服务绩效评估制度化的建设上仍处于发展阶段，因此，在绩效评估制度化建设的过程中， 要对公民参与的主体地位、 参与的方式和方法、参与的程序、参与的范围以及公民参与组织性机构等各个方面都加以详细的、具体的制度规定，从而使绩效评估中的公民参与走上制度化、 规范化的轨道。同时，建立科学的、合理的和可行的配套制度，从评估初始到结果公布建立健全监督考核激励机制，形成绩效、奖赏之间有效的激励机制模式，优化制度，以保障公民参与得以有效实现。

（四）鼓励和发展独立性和专业化的第三方评估组织

我国可以借鉴国外的先进经验， 采取评估外包的方式，建立健全专门的社会绩效评估组织，培育包括大学、学术科研机构、思想库、新闻媒体等独立性中介评估机构，即第三方评估组织。允许和引导中介评估机构的进入， 尝试由第三方评估组织对政府公共服务绩效进行评估， 通过评估外包实现政府公共服务绩效评估高层次的独立性、客观性、公正性和可信度以及避免可能因政府部门自我评估而产生的潜在利益冲突或显性利益冲突。 第三方评估组织在推动政府公共服务绩效评估发展中具有重要作用， 其在开展政府绩效评估方面不仅独立性强，而且可以节约大量的公共资源，降低公民参与的成本；他们具备理论、技术和专业优势，可以弥补政府部门和普通民众专业知识的不足， 推动公民参与政府公共服务绩效评估工作的深入开展， 提高评估的质量和影响力。

（五）建立健全绩效评估中政府与公民的互动机制

政府公共服务绩效评估作为一项重要的激励工具，对政府的行为起着约束、引导的作用。健全的评估机制有助于公民在更大程度上参与政府公共服务绩效评估。换言之，在政府公共服务绩效评估中，必须有相应的政府与公民互动机制， 才能确保绩效评估发挥实质作用。

⒈建立政府与公民之间交流、沟通互动机制。要强化政府与公民之间在公共服务绩效评估中的政务信息交流与沟通，使政府充分了解公民真正的期望与需要，也使公民了解政府制定的相关公共政策， 并在一定程度上做出回应； 政府可以将市场细分的原则引入政府公共服务中来， 根据公民需求的差异化提供多元化的公共服务，这样，在政府与公民之间就会建立起良好的交流、沟通、互动关系。

⒉建立健全绩效评估中公民、 媒体与政府多方互动机制。在政府公共服务绩效评估中形成公民、新闻媒体与政府部门多方之间的互动机制： 其一是公民的参与机制。在公共服务绩效评估中，公民参与作为一种民主机制，关键在于其运作的制度化和程序化。公民适时参与绩效评估，进行有序的参与和监督，加强公民行政文化培育，不仅能够提高公民的参与能力，而且能够建立一套规范、严格、合理、可行和有效的长效机制；其二是新闻媒体的监督报道机制。 新闻媒体要对政府公共服务绩效评估的事前、 事中和事后的整个过程进行监督与报道， 政府不能干预， 从而使新闻媒体真正发挥“第四种权力”的作用；其三是政府部门及时、有效的回应机制。政府部门要强化公民参与评估回应机制，并使之制度化和规范化，实现对公民评估回应的程序化、规范化和科学化，提升回应公民诉求的能力。

⒊建立健全绩效评估反馈机制。目前，我国政府公共服务的提供是一种典型的“自上而下”的供给方式，即提供什么样的公共服务， 何时提供公共服务等问题在很大程度上取决于政府的偏好， 政府公共服务的种类和数量由政府决定， 不能满足不同地域公民的差异化需求。因此，需要建立起有效的政府公共服务绩效评估反馈机制，这样，不仅能够使公共服务评估对象充分了解自身能力与水平以及社会公众的实质需要， 从而不断改进政府公共政策的质量， 而且能够通过反馈程序提升政府部门对绩效评估结果的认知， 进而明确努力的方向。

［1］范柏乃.政府绩效评估与管理［M］.复旦大学出版社，2007.

［2］卓越.政府绩效管理导论［M］.清华大学出版社，2006.

［3］（美）戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门［M］.周敦仁等译.上海译文出版社，2006.

［4］蔡立辉.政府绩效评估：现状与发展前景［J］.中山大学学报（社会科学版），2007，（05）：82－90.

［5］周志忍.政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景［J］.中国行政管理，2008，（01）：111－118.

［6］（澳）凯思·麦基著.建设更好的政府：建立监控与评估系统［M］.丁煌译.中国人民大学出版社，2009.