社会保障城乡一体化的路径选择

□ 熊金才，蔡才昂

（汕头大学，广东 汕头 515063； 汕头市社会工作部，广东 汕头 515063）

社会保障制度是现代社会的一项基本制度，虽然受社会类型和社会结构的制约，但普惠和公平始终是该制度追求的价值目标。我国长期以来实行的城乡分割的二元社会保障制度使农民、农民工及其子女处于社会保障体系的边缘，无法与城镇居民平等地享有养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业救济和社会救助等公共资源，由此产生的机会不平等拉大了城乡差距，加剧了城乡对立，激化了社会矛盾，因此，必须从制度上予以根除。

一、社会保障城乡一体化的必要性

社会保障城乡一体化是指社会保障制度的设计、运行和管理等应城乡统筹，一体规划，全面覆盖，使国民不分城乡，均平等享有与经济社会发展相适应的社会保障资源。社会保障城乡一体化的目标是建立制度完善、项目齐全、覆盖全面、标准统一、管理高效、机制健全、可持续的城乡一体的社会保障机制，形成具有中国特色、符合转型中国社会实际的城乡一体化社会保障和社会救助体系，确保城乡居民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法获得物质帮助的权利，达到社会保障普惠和公平之目标。

（一）经济社会转型之需要

社会保障的水平和保障机制受社会类型和社会结构的制约。在以自给自足的自然经济为主导的乡土亲密型农耕社会，商品经济不发达，社会分工少，城市化程度低，人口流动小，家庭成员间的关系密切。家庭不仅是个人生产、生活的组织体，亦是社会制度的基础和国家治理的基本单位，为家庭成员提供包括生老病死等全方位的保障。中国社会在由乡土亲密型农耕社会向松散型城镇化工业社会转变的过程中，社会分层与分化明显，人口流动加剧、城乡差距和贫富差距扩大，①据中国社会科学院城市发展与环境研究所发布的 《中国城市发展报告（4）——聚焦民生》显示，我国城乡收入差距比由1980年的2.49：1扩大至2010年的3.23：1，成为世界上城乡收入差距最大的国家之一。家庭的保障能力弱化，由此呼唤家庭保障的社会对接机制。

（二）社会公平与公正之需要

迄今为止，我国城镇社会保障制度已基本建立，且涵盖了社会保障的所有项目，而农村社会保障仅包括五保供养、低保、特困户基本生活救助、优抚安置等，养老、医疗和社会救助在一些农村地区基本处于空白状态。这种城乡分割的二元社会保障制度剥夺了农民平等享有社会公共资源的权利，加重了农民的负担，恶化了农民的生存环境，降低了农民的生活质量，影响了农民及其子女的发展，是农村未成年人辍学、流动、流浪和犯罪的重要促成因素之一。在社会转型期，由于人们权利意识的增强，城乡分治所造成的社会不公引发的社会矛盾凸显。因此，通过社会保障制度的收入再分配功能，矫正失衡的权利义务关系，是促进社会公平必然的选择。

（三）经济社会持续发展之需要

城乡差距导致数以亿计的农村青壮年流入城市，造成农村劳动力的老年化和农村的空心化，是城乡差距、贫富差距的内在制度根源。农村青壮年劳动力向城市的转移进一步削弱了农村的竞争力和再造能力，造成城乡差距的恶性循环和城乡经济发展的失衡以及整体经济效益的低下。因此，探索农村经济发展和城镇化的新模式，统筹城乡经济社会发展，促进各生产要素在城乡之间的合理流动和优化配置，实现城乡经济、社会、文化、生态的协调发展，既是城镇经济社会进一步发展的动力，也是扭转传统工业化造成的农村发展滞后局面的理性选择。

（四）社会和谐与稳定的需要

社会保障是社会运行的安全网和稳定器，是实现社会稳定与和谐、社会公平与公正的重要制度保障。社会保障的城乡一体化具有保障民生、稳定社会和促进经济发展的多重价值。今日中国的市场经济虽不断发展，但社会分层与分化也在加剧，特别是城乡二元经济体制和二元社会保障制度等制度设计的不合理所造成的机会不平等、权益保障程度不平等导致的城乡差距和贫富分化加剧了城乡对立，不利于社会和谐与稳定。因此，建立城乡一体化社会保障体系，运用社会保障的收入再分配功能平衡公共资源配置，是实现社会和谐与稳定的重要制度手段和物质基础。

（五）社会治理模式创新之需要

在中国社会转型期，工业化、城镇化、人口流动等使二元经济体制和二元社会保障制度产生的社会治理问题日渐显现。如何创新城镇化发展模式，实现工业现代化与农业现代化的有机结合以及城乡协同发展的双赢模式，在解决农村富余劳动力出路问题的同时，加大对农业的投入的力度，促进社会主义新农村建设，使农民在中国社会工业化、城镇化、现代化的进程中平等享有经济社会发展的果实，是社会治理模式和社会发展模式创新必须解决的战略性问题。社会治理模式的创新是城乡一体化社会保障体系建设的要求，而社会保障的城乡一体化必然带来社会治理模式的创新，二者是相辅相成、相得益彰的关系。

二、社会保障城乡一体化的保障机制

社会保障制度是一个国际性和恒久性问题，也是一个民族性和时代性问题，受社会类型和社会结构的制约。社会保障城乡一体化是一个系统、复杂和长期的工程，需要政府引导、政策支持和法律保障的协同，需要人力、物力和财力的合力，也需要制度创新、管理创新和经济发展模式的创新。没有坚实的经济基础、公平的政治理念、合理的顶层制度设计、强有力的政策支持和健全的法律制度保障，中国社会保障的城乡一体化就难以实现。

（一）奠定社会保障城乡一体化的经济基础

社会保障城乡一体化的经济基础是城乡经济一体化，即协调统筹城乡经济发展，打破“重城轻乡、重工轻农、城乡分治”的二元经济体制壁垒，实现生产要素在城乡之间、农业和工业之间的合理流动和优化组合，形成城乡互利互惠、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。城乡一体化的关键是农村经济体制的革新和城镇化模式的创新。

1.破除城乡分割的二元经济体制。在中国社会转型的初期，经济社会的发展动力是依靠农业支持工业、农村支持城市，从而形成了相对发达的城镇工业和发展严重滞后的农业经济。城乡差距的不断扩大和城乡公平的缺失已经成为制约中国经济社会发展的实质障碍。因此，破除城乡分割的二元经济体制，制定城乡一体发展的经济战略，以密切城乡经济联系、强化城乡经济合作，加快农村经济产业化和现代化，是城乡经济一体发展的必由之路。

2.创新农业经济发展模式。我国目前的农业经济仍然以传统的农耕经济为主导，其特点是：规模小、效益低，市场机制不健全，农民对农产品价格缺少定价权，农业经济缺乏竞争力。①从社会保障支出占GDP的比重来看，西方国家社会保障和福利开支，20世纪90年代中期上升为占GDP的40%左右，北欧国家甚至已达到了50%，而我国2009年的社会保障支出仅为2906亿元，占当年财政总支出的比重为3.8%。转引自刘险峰.社会保障体系建设中的政府责任分析及其实现路径［J］.山东经济战略研究，2011，（09）.科学规划城镇化进程，创新农业经济发展模式，是城乡经济一体化的动力。第一，通过农村内驱模式，增强农村经济社会发展的内生动力。第二，通过工业反哺农业模式，促进农业现代化、特色化、规模化和产业化。第三，通过政府外推型模式，促进农业经济转型和合理布局。［1］第四，创新城镇化的方式和内涵，以城镇化带动农业人口的合理流动，平衡城乡人口结构。

（二）完善社会保障城乡一体化的制度保障

目前，我国社会保障法制建设严重滞后，社会保障制度还不健全。尽管《社会保险法》已于2011年7月1日起正式施行，但其中的授权性、框架性的规定较多，有关社会保障配套法律法规的立法存在大量空白，对社会保障工作的开展无法提供强有力的保障。加之各地出台的相互各异的地方性规章或执行措施，更使得整个社会保障法规体系杂乱无序，增加了执行上的难度，致使社会保障发展缺乏有效的法律保障。［2］我国的社会保障立法应着力解决下列问题：

⒈加强社会保障资金的制度规范。受经济社会发展现状和法律保障缺失的影响，当下中央财政和地方财政拨付的社会保障资金比重不明确，执行不到位；社会保障的统筹层次低，无法实现纵向和横向的资金调剂和以再分配的方式均衡各地社会保障资金的运行目标。因此，应通过法律规范调整财政支出结构，明确社会保障资金增长比例，增加社会保障投入；通过建立社会保障风险储备金，每年从财政收缴的国有资产收益、预算外资金、国有土地有偿使用收入中按比例充实社会保障风险准备金，充实社会保障资金储备。

⒉提升社会保障工作的管理效率。长期以来，我国社会保障工作实行条块分割的管理体制，缺乏统一的管理机构。职能分散不利于社会保障措施的落实和社会保障工作的开展。此外，社会保障管理人才缺乏，管理效率低下，加之缺乏相应的激励约束机制，社会保障运行效率低。要统筹城乡社会保障，相应经办机构的工作范围、服务对象、服务内容和服务方式都将发生实质性变化，因此，现有机构无法适应规范化、信息化、专业化和社会化管理服务的要求。

⒊建立社会保障基金保值增值的长效机制。社会保障基金面临高通胀、低收益和需求高增长问题，保值增值压力大。应基于我国实际状况，借鉴他国成功经验，探索建立社会保障基金保值增值的有效机制。可通过适当放宽资本市场投资的比率和拓展投资渠道等资本市场运作方式，实现保值增值。通过建立扩大社会保障基金规模的长效机制，如将一定数量的国有资产（包括国有企业股权、股份）和国有土地收益划拨给社会保障基金，形成可持续的社会保障基金积累。

（三）强化社会保障城乡一体化的政府责任

社会保障具有公益性和社会性特征以及调整收入分配的功能，其分配的是公共资源，增加的是公共利益，服务的是社会治理。政府作为社会管理者、公共利益的代表者和公共资源的分配者，是社会保障的核心责任主体。由于政府责任不到位，管理水平不高，社会保障制度发展的体制性障碍始终未能消除，社会保障法制建设严重滞后，社会保障财政投入尤其是农村的社会保障财政投入严重不足，使得城乡社会保障发展失衡，农村社会保障被边缘化。①

政府在社会保障城乡一体化建设过程中应当明确自身定位，找好切入点。第一，制度设计。在充分调查和研究的基础上，根据中国国情，借鉴域外经验，制定好实施规划，明确具体目标、步骤和措施。通过制度设计，清除社会保障城乡一体化过程中的体制和机制障碍，如户籍制度、用工制度等。第二，法律保障。社会保障城乡一体化涉及收入的再分配和利益调整，必须依靠法律的强制性和权威性方能有效实施。中国农村经济发展落后，农民个人财力极其有限，政府财政的投入、专项支持以及转移支付等是农村社会保障资金的主渠道，也是社会保障城乡一体化的经济保障。第三，社会保障基金的管理和运行。政府既是社会保障资金的主要提供者，也是社会保障基金的管理者和运行者。健全社会保障基金管理、监督和运行机制，提升管理水平、管理效率和服务质量，实现社会保障基金的保值和增值，提高保障能力，应是政府不可推卸的责任。

三、社会保障城乡一体化实施规划

在中国社会转型期，各地经济社会发展不平衡，社会阶层结构不合理，社会保障的城乡一体化不可能一蹴而就。比如：我国现阶段不可能整体移植西方发达福利国家的社会保障模式，建立 “从摇篮到坟墓”的全保制度。因此，制定科学的社会保障城乡一体化战略规划，明晰社会保障城乡一体化实现的步骤是一体化进程的理性选择。社会保障城乡一体化的战略步骤应当是：初期重点突破，中期整合衔接和终期城乡并轨三个阶段。

（一）初期重点突破

社会保障城乡一体化建设初期宜关注城乡居民，尤其是农村居民对社会保障的最实际关切及社会保险跨地区移转对接问题。通过对城乡居民，特别是农村居民最关切问题的突破，借助“碎片化”制度，实现城乡居民的“最低保障”和“底线公平”，［3］为社会保障城乡一体化积累经验，创造条件。根据当下城乡社会保障制度的实际情况，宜在下列方面率先突破：

⒈实现农村居民最低保障目标。以农村基本养老保险、农村合作医疗保险、农村最低生活保障等最低保障为突破口，解决农村孤寡老人、贫困家庭、残缺家庭、空巢家庭、隔代家庭、留守老人、留守儿童的基本生活和疾病救助问题，构建农村社会保障的基本框架。探索建立以家庭养老为主、社区养老为辅、机构养老为补充的多样化的养老模式；建立政府组织引导，农村居民参保、财政资助、集体扶持相结合的新型农村合作医疗制度和农村特困人群医疗救济（助）基金；制定农村居民最低生活保障标准，落实对农村弱势人群的最低生活保障制度。

⒉探索农民工融入城镇社会的路径。“户籍歧视”使农民工不能平等享有社会保障资源，不能有效融入城镇社会，有违公平与公正，严重损害了农民以及农民工子女平等享有社会保障的权益，剥夺了其平等发展的机会，削弱了其成年后的社会竞争力，是辍学、留守儿童、流浪儿童、童工及未成年人犯罪的重要促成因素。各地政府可根据农民工的职业特点、收入状况、流动程度及定居城镇的实际情况，将农民工群体进行细分，促进农民工融入城镇社会。对职业稳定、有固定收入和住所的农民工，可直接纳入城镇职工社会保险体系；对失地农民，可探索采取以“土地换保障”模式。

（二）中期整合衔接

中期整合衔接实现由“统分融合”向“基本统一”、由“最低保障”向“基本保障”的转变：即在初期建设的基础上将各项保险制度逐步实现城乡统一；在初期实现“最低保障”的基础上实现城乡居民的基本保障，在初期碎片化制度重点突破的基础上，整合城乡社会保障体系，使居民不分城乡，均获得基本的社会保障，实现“基本保障”和“适度公平”。

⒈健全农村社会保险体系。健全农村社会保险体系是统筹城乡社会保障制度的关键。各地应根据本地实际，在解决农村居民最低保障问题的基础上，分地区、分项目、分重点、分阶段建立城乡衔接的社会保险制度，按照“进得来、缴得起、养得了、能衔接、可转移”的原则制定相关参保政策和财政补贴制度。［4］通过中期建设，农村社会保障项目应当涵盖《社会保险法》所规定的养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业救济和社会救助等。

⒉完善社会保险转移和衔接制度。当下我国社会保险各项目的缴费标准、待遇水平及政策措施等存在地区差异，劳动力流动时社会保险的移转和对接不畅，应按照整体规划、分层推进的方式，对现行社会保险体系进行梳理和调整，制定社会保险关系跨地区转移接续办法。城乡社会保险制度的对接主要是城乡分制的相同项目的制度对接，即在同一统筹范围内，城乡分别实行的相同社会保险制度（项目）之间在资金筹集、账户转移、待遇给付以及管理等方面转接、对接直至统一的过程。［5］

（三）终期城乡并轨

社会保障城乡一体化建设的终极目标是：建立与经济社会发展水平相适应、城乡统筹、项目齐全、覆盖全面、机制健全、公平公正和可持续的城乡一体化社会保障制度，达成社会保障普惠和公平之目标。第一，城乡统筹。实现不分城乡、人人均能平等地享有基本社会保障的目标。第二，项目齐全。社会保障项目应当涵盖养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业救济和社会救助等，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。第三，管理统一。建立城乡一体、全国统一的社会保障管理机构，对社会保障事项进行统一决策、宏观调控，实施全国一体的社会保障网络。［6］第四，保障机制健全。建立完备的社会保障基金国家支持和统筹制度、资金个人缴纳制度、保障基金管理和监督制度、保值增值机制和信息公开制度，实现社会保障基金管理的规范化、信息化和专业化。城乡一体化社会保障体系建设除实现城乡统筹、项目齐全、管理统一和保障机制健全四个目标外，显著标志是形成具有中国特色、符合转型中国社会实际的城乡一体化养老、医疗和社会救助体系。

⒈城乡一体化社区养老服务体系。建立以社区为载体，以社区基层组织为主导，以社区资源为基础，由国家、社区、家庭和个人等多途径提供人、财、物支持的综合性社区养老服务体系，［7］为老人提供日间护理、医疗保健、家务服务和文化娱乐服务等，从根本上解决当下城乡老人养老所面临的精神赡养缺失、生活照护缺位和经济供养不足问题。社区养老服务具有公益性和福利性，契合中国的政治体制、经济体制、文化传承、社会类型、社会结构等现实国情。相较机构养老，社区养老服务具有低成本、广受益、主体多元和社会参与度高等优势，能够最大限度缓解家庭养老压力，提升养老质量，实现老年社会福利。

⒉城乡一体化医疗保障体系。第一，实现基本医疗保障的普惠和公平。将整合衔接期城乡分割的新农合制度和城镇居民医疗保险制度融合为统一的城乡一体的医疗保障制度，实现城乡居民在“参保范围、筹资标准、保障水平、服务水平”等方面的统一。第二，建立城乡统一的医疗保障制度。通过整合碎片化医疗保障制度，统一城乡医疗保险经办管理，统一管理队伍，统一管理办法，统一费用结算和服务监管，统一信息网络，降低管理成本，提高管理效率，提升制度的公平性。［8］第三，建立长效的农村医务人员保障机制。农村医疗、卫生水平的提高是医疗保障城乡一体化的基础，应当通过强化政府责任，发挥政府对城乡卫生资源的统筹协调功能，平衡城乡医疗卫生资源配置；通过政府增加投入，完善农村医务人员和农村医疗卫生的保障措施，确保农村医生的待遇和农村医疗卫生条件与中国经济社会发展相适应。

⒊城乡一体化社会临时救助体系。临时救助是指最低社会保障和基本社会保障之外的因各种特殊原因基本生活出现暂时困难或生存面临危机的家庭或个人所享有的临时性、补充性救助。临时救助解决特殊困难群体的生活、生存问题，是最基本的民生，有助于弥补社会保障制度之不足，提升社会整体的抗风险能力和生存安全感。完善的社会临时救助体系包括：第一，临时救助基金保障。通过中央、地方和社会等不同路径，健全临时救助基金筹措机制，保障临时救助资金的投入。第二，临时救助制度保障。通过国家立法，完善临时救助制度，各地结合当地实际，制定或完善临时救助制度的实施办法或实施细则。第三，临时救助管理机制。明确临时救助的对象、范围、标准、受理、审核、审批及发放程序，保障临时救助的及时、有效、公开、公平和公正。第四，临时救助网络。建立包括居委会、村委会、社区、志愿组织、基层政府和公益机构在内的临时救助网络，积极实施临时救助工作。

［1］马晓强，梁肖羽.国内外城乡社会经济一体化模式的评价和借鉴［J］.福建论坛（人文社会科学版），2012，（02）.

［2］田波.论城乡一体化背景下的社会保障制度［J］.生产力研究，2011，（11）

［3］郭影帆等.统筹城乡背景下社会保障问题研究［J］.江西社会科学，2009，（08）.

［4］王善于.论统筹欠发达地区城乡社会保障［J］.发展，2009，（08）.

［5］潘怀明，谢娟娟.贵阳市社会保障制度城乡一体化的平行对接问题研究［J］.贵州财经学院学报，2011，（04）.

［6］刘斌，刘倩.城乡一体化社会保障制度的感想［J］.经济论坛，2008，（21）.

［7］张文范.社区养老社会化服务的战略意义［J］.城市管理，2004，（06）.

［8］林闽钢.我国进入社会保障城乡一体化推进时期［J］.中国社会保障，2011，（01）.