论食品安全行政检查中被检查人的信息保护

□ 康贞花

（延边大学， 吉林 延吉 133002）

实践中，食品安全行政检查是行政机关收集资料、获取信息重要的行政行为之一。为了完成行政任务，保证食品安全行政检查的效率性成为非常重要的问题，而食品安全行政检查如仅仅追求效率又势必会侵犯被检查人的合法权益。依据我国《政府信息公开条例》的规定，行政机关在食品安全行政检查中获取的信息必须公开，因为“在现代社会，知情权是公民所享有的一项不可或缺的基本人权，也是公民实现其他权利的必要基础和前提。”［1］而食品安全行政检查信息的公开，往往涉及到被检查人的个人信息，如公民的个人隐私和企业的商业秘密。行政机关对于这些信息如不履行保密义务，势必会侵犯被检查人的合法权益。因此，如何做到两者的平衡，对于最大限度地保护被检查人的信息，具有非常重要的意义。

一、食品安全行政检查中被检查人信息保护的必要性分析

（一）实现个人信息自决权的需要

个人信息自决权作为食品安全行政检查中被检查人信息保护的一个依据，是指由个人自己决定个人信息的公开或利用与否的权利。个人信息自决权理论是由德国宪法法院在1983年的判决中确立的。在这一判决中宪法裁判所宣言，基本法第2条第1项的人格的自由发展里包括信息独自决定权，使个人对其信息的公开与否及能否以其他目的使用的决定权得到肯定。德国联邦、州的多个个别法中均有关于个人信息自决权的相应法律依据，使得个人信息自决权可以受法律保护。个人信息自决权理论后来成为不少国家制定个人信息保护法的理论基础，一些国家也在宪法法院的判决中承认了个人信息自决权。如韩国宪法法院也在2005年5月26日的判决中认定了个人信息自决权，将个人信息自决权认定为宪法未明确宣示的国民的基本权利。根据个人信息保护的一般法理，行政机关收集被检查人信息，原则上应得到被检查人的同意。而对于不需要得到被检查人的同意即可以收集的行政信息，为了保障其正当性，必须有严格的法律规定。而被检查人信息往往在无需得到被检查人的同意即可进行收集的情况下更容易被侵犯。实践中，行政机关进行的日常的食品安全行政检查和专项食品安全行政检查，一般都无需征得被检查人的同意即可主动实施。而从个人信息自决权的法理考虑，未征得被检查人的同意而公开食品安全行政检查信息的行为，就是对个人信息自决权的侵害。因而，对于被检查人的信息，行政机关应从其收集、储存、利用、公开等所有环节给予保护。

（二）规范和控制食品安全行政检查行为的需要

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”［2］食品安全行政检查与行政处罚、行政强制等行政行为一样，具有明显的强制性、职权性的特点。因此，食品安全行政检查虽不直接改变被检查人的权利义务，但会对被检查人的权利义务产生实际影响。随着行政信息网的构建，被检查人的信息可以为行政机关共同利用，其中就蕴含着被检查人的信息被泄露的潜在危险。在食品安全行政检查的过程中，行政机关会收集到大量的信息，在这些信息的收集、处理、储存等环节，都有可能侵犯被检查人的权利。如果信息处理或公开行为违法或不当，被检查人的财产权、名誉权、隐私权等均有可能受到侵害，从而给被检查人带来很多不利影响。对接受检查的企业来说，行政机关在食品安全行政检查过程中获取的 “信息披露可能给企业带来很高的收益，也可能带来很高的成本，甚至导致企业的停业和破产。”［3］对于接受检查的公民来说，如果相关立法没有对食品安全行政检查机关的信息处理和公开行为予以一定的限制，也未赋予其保护个人信息的具体权利，那么其个人信息有可能被完全泄露，有此可能导致个人尊严和隐私权受到很大的损害。因此，相关立法中如有完善的被检查人信息保护方面的规定，会促使食品安全行政检查机关及其工作人员重视对被检查人信息的保护，从而避免其违法或不当地泄露被检查人的信息。

（三）促进我国食品安全电子政务健康发展的需要

现代社会是信息化社会，信息的重要性不能与过去同日而语。因而，电子政务被视为建设透明政府的一个重要措施。随着政府食品安全信息网的建设，食品安全行政检查信息可以被所有的行政机关共同利用。因而，在食品安全行政检查中收集到的个人信息如果与行政信息共同利用体系连接，就意味着个人信息可能在信息主体不知情的情况下而被流通或被恶意利用。目前，在我国电子政务建设的实践中频繁出现不当收集和利用个人信息的现象。如处理电子政务的工作人员将收集到的个人信息，利用网络以买卖的方式提供给其他主体或者利用个人信息做广告。这些个人信息侵害行为成为阻碍电子政务健康发展的主要因素。因而，为了促进食品安全电子政务的健康发展，急需采取措施对被检查人的信息加以保护。

二、食品安全行政检查中被检查人信息保护的现状及不足

在我国，关于对个人信息进行保护的问题，主要是由民法学领域的学者进行研究。近年来虽然行政法学者也开始关注这一问题，但往往是在探讨行政检查实施中，将保护被检查人信息问题当作保护被检查人权利的一个方面，对于专门对被检查人信息保护的研究少之又少。这是因为我国行政法学界对于整个行政检查的理论研究还处于非常薄弱的阶段，因而还谈不上将食品安全行政检查中被检查人的信息保护作为一个独立问题进行深入研究。

从食品安全行政检查中被检查人信息保护的立法层面来看，我国既没有统一的 《食品安全行政检查办法》，也没有统一的《行政程序法》，更没有《个人信息保护法》。食品安全行政检查还未形成一个比较完备的立法体系，对于食品安全行政检查中被检查人信息的保护问题，只是零散地规定在一些食品安全行政检查的部门规章及地方性法规之中。如国家质检总局发布的《食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定》第39条规定：“有下列行为之一的，按干部管理权限对相关责任人员依法依规处理；构成犯罪的追究刑事责任。……（五）擅自向外透露企业商业秘密的。”从以上规定可以看出，立法上对于食品安全行政检查中被检查人信息保护问题未引起足够的重视，对其规定一般也只限于对食品安全行政检查机关泄露被检查人信息时的法律责任的追究问题，而对如何从食品安全行政检查的手段、程序环节及食品安全行政检查结束后的保护等方面全方位保护被调查人信息的规定仍是空白。

从食品安全行政检查的实践层面来看，由于我国行政机关及其工作人员头脑中存在严重的“官本位”思想，而且食品安全行政检查的相关立法中也没有规定对于被检查人的信息应如何加以保护，因而不注重对公民、法人或其他组织的信息保护，从而导致在食品安全行政检查过程中，食品安全行政检查人员往往只注重检查，忽视对被检查人信息的保护，侵犯被检查人信息的案件时有发生。

三、食品安全行政检查中被检查人信息保护的路径

信息社会，由于信息体系的多样化和信息处理技术日益发达，行政信息的流通会更加顺畅。因而食品安全行政检查中所收集信息的公开与被检查人信息保护的冲突会越来越激烈。这种冲突实际上就是食品安全行政检查权实现与被检查人信息自决权之间的冲突。如何协调这一冲突，应是今后特别关注的一个问题。笔者认为，应从以下几个方面保护食品安全行政检查中被检查人的信息。

（一）制定和完善相关立法

⒈应积极推进“个人信息保护法”的立法进程。世界上很多国家和地区都制定了个人信息保护法律。从关于个人信息保护的国外的立法来看，主要有美国1974年的“个人隐私法”和1988年的“电脑连接及个人隐私保护法”、英国1984年的“个人信息保护法”、日本2003年的 “关于行政机关保有的个人信息保护的法律”、韩国2011年的“个人信息保护法”等。我国个人信息保护立法早在2003年就开始研究制定。我国《政府信息公开条例》颁布以后，个人信息保护法的制定也列入了立法规划之中。个人信息保护立法除了纳入我国立法规划以外，我国一些地方政府也正在积极推进地方的个人信息保护立法，如深圳市人民代表大会常务委员会于2011年4月正式委托深圳市律师协会党委进行深圳市个人信息保护立法调研。个人信息保护法的制定可以说是大势所趋，它顺应了世界各国立法的发展趋势。我国个人信息保护的法律及地方性法规的制定和颁布，必将推动和加深行政法学界从行政法视角研究保护个人信息问题的深入，并为修改我国单行的食品安全行政检查法律法规提供强有力的法律依据。

⒉应确立食品安全行政检查中被检查人信息保护的基本原则。在“个人信息保护法”中应确立个人信息保护的一般原则，具体指导食品安全行政检查行为。在这里可以借鉴国外一些国家的作法。如韩国于2011年3月29日制定的《个人信息保护法》第3条专门规定了个人信息保护的一般原则：“⑴个人信息的收集者，应明确个人信息的处理目标，并对实现目的必要的最小范围内适法、正当地收集个人信息。⑵个人信息处理者应在处理个人信息的必要范围内，适当处理个人信息，不能以目的外的用途使用。⑶个人信息处理者应在处理个人信息目的的必要范围内，保证个人信息的正确性、完整性和最新性。⑷个人信息处理者应根据个人信息的处理方法及种类等，考虑信息主体权利受侵害的可能性和危险程度，安全管理个人信息。⑸个人信息处理者应公开个人信息处理方针等关于个人信息处理的事项，并保障阅览请求权等信息主体的权利。⑹个人信息处理者应以对信息主体私生活的侵害最小化的方法处理个人信息。⑺个人信息处理者在对个人信息的匿名处理可能的情况下，应做到匿名处理。⑻个人信息处理者应通过遵守和实践本法和相关法令规定的责任和义务，致力于得到信息主体的信赖。”具体来说，主要应参考韩国《个人信息保护法》的上述规定，确立如下基本原则。一是目的拘束性原则。即对于被检查人信息的收集和处理，只能在法律规定的特定范围内进行，为特定目的而收集的信息，只能在特定的目的范围内使用，不能在检查目的之外使用。行政机关不得将食品安全行政检查中收集的被检查人的信息以检查目的以外的理由提供给其他行政机关。二是比例原则。即食品安全行政检查中所收集的信息必须是实现检查目的必要的，食品安全行政检查中的信息收集，应以对被检查人生产经营和私生活的侵害最小化的方式进行。三是直接性原则。对于被检查人信息，应直接从当事人那里获取，在具体收集信息时应向当事人或第三人以适合的方式告知收集信息的根据、信息提供义务的有无及信息的利用目的等。四是安全保护原则。即“行政主体应采取安全保护措施，防止个人信息泄露、灭失和不正当使用”。［4］五是信赖保护原则。即行政机关通过合法、适当地收集和处理个人信息，得到被检查人的信赖，促使被检查人积极配合行政机关的检查，并加强被检查人的自律，协助行政机关完成检查任务，从而进一步提高食品安全行政检查的实效。

⒊应制定“食品安全行政检查办法”，修改各单行的食品安全行政检查法律法规。对于在食品安全行政检查中被检查人的信息保护问题还未引起行政机关及其工作人员的足够重视，这缘于我国现行食品安全行政检查制度本身的不完善，即对于食品安全行政检查的基本原则、主体、权限、程序等问题，至今仍没有统一的规定，食品安全行政检查立法带有强烈的管制性，保护被检查人权利的立法理念欠缺。因而，当务之急是尽快修改和完善现有的单行食品安全行政检查法律法规，如可以参考《民用航空行政检查办法》，出台统一“食品安全行政检查办法”。在统一的食品安全行政检查立法中，对于食品安全行政检查的原则、主体、权限、程序、方式等问题作出统一的规定，并针对被检查人信息的收集、处理、利用、删除等每一个环节作出保护规定。在这一基础上修改各单行的食品安全行政检查法律法规。

（二）食品安全行政检查程序中赋予被检查人程序性权利

为了从源头上避免侵害被检查人的信息，应规范和控制食品安全行政检查程序。因为被检查人的信息就是行政机关从食品安全行政检查的实施过程中获取的。因此在被检查人信息的收集阶段就应注重对其加以保护，可以有效地防止信息的泄露。在食品安全行政检查的程序中除了注意规范和控制行政机关的检查权，还应赋予被检查人更多的程序性权利。实践中启动程序不规范是导致食品安全行政检查随意的一个重要原因，因而在食品安全行政检查的启动环节上应赋予被检查人要求行政机关提供记载检查目的、检查的法律依据、检查内容、检查方法、检查时间、被检查人的权利等事项的食品安全行政检查的事先通知书，从而使被检查人充分行使个人信息自决权利。如果行政机关事先不出示检查通知书，被检查人应有权拒绝接受检查。在食品安全行政检查的具体实施过程中，应当赋予被检查人拒绝提供与检查目的不相关的信息的权利，如接受食品安全行政检查的公民可以拒绝提供可能严重影响到其基本人权的信息，以此来控制行政机关超出检查目的而收集被检查人的信息。在食品安全行政检查结束、行政机关已完成食品安全行政检查任务的，还应赋予被检查人要求删除其个人信息的权利。

（三）完善对被检查人信息侵害的行政救济制度

凡有权利就应该有救济，否则权利就有名无实。被检查人虽然具有信息自决权，但是其信息自决权受到侵害时无救济可寻，这一权利则形同虚设。“常态下的行政监管制度往往无法解决食品安全事故的善后问题，受害者的损失无法得到实际弥补。”［5］因此，必须完善对被检查人信息侵害的行政救济制度。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第1条规定：公民、法人或其它组织认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的，可以依法提起行政诉讼。因此，如果行政机关在食品安全行政检查中收集到的信息涉及到被检查人的商业秘密或个人隐私，行政机关必须履行保密义务。如果不慎泄露，侵犯被检查人权利的，被检查人可以提起行政复议或行政诉讼。食品安全行政检查机关违法或不当泄露信息的行为，给被检查人造成实际损害的，被检查人也可以提起行政赔偿，要求行政机关承担相应的国家赔偿责任。

总之，应在公开食品安全行政检查信息的同时，进一步增强食品安全行政机关及其工作人员保护被检查人信息的意识，加大对被检查人信息保护的力度，从而使食品安全行政检查信息公开与被检查人信息保护达到一个相对平衡的状态，这也是在食品安全领域实现公平正义的需要。

［1］谢鹏程.公民的基本权利［M］.中国社会科学出版社，1999.

［2］（法）孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.张雁深译.商务印书馆， 1987.

［3］席涛.美国管制：从命令——控制到成本——收益分析［M］.中国社会科学出版社，2006.

［4］刘巍.论个人信息的行政法保护［J］.行政法学研究，2007，（02）.

［5］张芳.中国现代食品安全监管法律制度的发展与完善［J］.政治与法律，2007，（05）.