县委书记权力失控问题与完善纪检监督制度

伊 娜

（辽宁师范大学，辽宁 大连 116029）

郡县治，天下安。县委书记是中国共产党执政治国的骨干力量，是县级领导班子的核心，其权力大、责任大、权力风险也大，同时，县委书记也存在着权力失控从而导致腐败的问题。党的十八大指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”［1］因此，分析县委书记权力失控问题，加强对县委书记权力的制约监督，逐渐成为了党中央及众多专家学者探索实践和研究讨论的方向和重点。

一、县委书记权力失控问题

权力失控，就是权力主体的行为没有受到外在的有效约束和控制，权力效应超越了职权范围。甘肃省宕昌是 “全国最穷县”之一，该县人口29万，2004年农民人均纯收入只有902元，财政收入仅有1547万元，是一个名副其实的贫困县。就是这样一个相当贫困的小县，2011年却出了一件天大的事：县委书记王先民从2006年担任县委书记不到4年的时间，贪污总额高达1500多万人民币，被人民法院一审判处死缓。索骥王先民的贪腐路线图，惊见这位偏远小城里的一把手简直就是宕昌的土皇帝：从上任伊始，王先民就几乎垄断了宕昌县的所有大权，特别是在人事和工程项目这两大“创收”领域。这个“王书记”日进斗金，因为他生长在一个权力失控的官场土壤里，在宕昌县域无人能管他，疯狂贪腐到了登峰造极的地步。［2］

在缺乏强有力的权力制约条件下，县委书记可谓“权倾一县”。近年来有关县委书记贪腐落马的报道不绝于报刊等各种媒体，许多个案令人触目惊心，县委书记已成为权力犯罪的高发人群。为什么党纪国法在这样的“书记”面前形同虚设呢？这是值得深思的问题；是谁给予这样的 “县委书记”“全能选手”的职权？这更是需要深入研究的问题。有学者提出，构成县委书记贪腐的主要因素有：一是权力过度集中。在现行政治体制下，县委书记集财权事权人权于一身，可以直接影响一个县域内的司法、舆论。不少县委书记以家长自居，决策一言堂、用人一句话、权力一把抓，成了名副其实的“一言堂”、“一霸手”、“土皇帝”。二是无法抗拒诱惑。处在县委书记这个特殊的岗位上，各种物质、金钱、美色等诱惑纷沓而至，使得县委书记经受太多的考验，稍有不慎，便会陷入腐败的泥坑，断送了前程。三是监督严重乏力。县委书记虽然在名义上要受到各种形式的监督：要受到党员、党的代表大会、党的委员会及其常委会的监督，要受到参政党的监督，要受到法律的监督，但由于没有对应对等的权力与之相抗衡，各种形式的监督几乎形同虚设。［3］

我国各级政府管理体制是行政首脑制，党委监督行政，行政行使具体事务的权力，历来实行“党管干部原则”，本质上说就是坚持党对干部人事工作的领导权和管理权，也就是说县委书记是通过抓干部的领导与管理来保障县域社会经济建设的，而并非直接的一线经济建设领导者。但是，县委书记作为“一把手”，往往直接站在经济建设领导者的主角岗位上，亲手控制社会经济建设等各项工作，权力之膨胀，可想而知。这样集领导权、管理权与监督权于一身，直接导致了县委书记的权力失衡，变成脱缰的野马，肆意践踏党纪国法，肆意侵害人民利益。正如邓小平所说的：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”究其原因，邓小平指出：“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”［4］可见，没有制约和监督的权力是多么危险的权力。县委权力集中于书记一个人身上，没有系统的制衡与监督制度的整体设计，缺乏系统的监督机制，必然会导致县委书记的权力不断膨胀，最终造成权力失控。

有关领导干部权力制约和监督制度已有很多，也设置了相应的监督机构。但是，党内权力监督制约还存在不少的问题，主要表现为：①监督意识淡漠。当前党内一些党员领导干部缺乏危机意识，对党内腐败现象产生的原因缺乏正确认识。少数领导干部缺乏接受权力监督的自觉性，对党内的权力制约和监督有误解，甚至有抵触情绪，特权思想严重，长期将自己置于监督之外。②监督机构设置不健全。各监督机构之间分工不明确，职责交叉，一方面是管辖的积极冲突，争相管辖；另一方面是管辖的消极冲突，互相推诿，形成监督空白区；③党内监督的领导体制不完善。党内监督机关缺乏应有的独立性和权威性；纪委的双重领导使得其监督作用难以得到落实，同级党委领导往往居于主导地位，甚至凌驾在纪委之上；纪委在工作环境上过于依赖同级党委，并时常受到来自各方面的干扰和阻挠。④党内监督制度不健全。领导权力结构不合理，监督者与被监督者关系扭曲，权力监督机制不畅，纪检委依附于党委会，监督权与执行权被扭曲，党内权力监督和分权制衡机制不完善，权力失去监督。这些问题的存在，有多种原因，但主要的原因还是机制问题：党内权力隶属关系倒置导致党内监督缺乏科学性，纪检机构相对独立性不够导致了党内权力监督乏力。［5］

二、完善纪检监督制度

“这些年来大量的县委书记腐败案件一定程度上反映出我们对县委权力的监督存在漏洞。要改变这种状况，单纯整合原有监督机构已经不能解决根本问题，必须对现有的监督体制进行改革。 ”［6］《决策探索》的记者王维博、王全宝、何晏曾深入浙江、广东、江西等十余个省市县调研，与多位县委书记促膝交谈，在《县权改革：2011政改新看点》一文中，记者认为当前的县委书记的特点可以概括为：年纪轻、学历高、能力强，一方面，他们感到权力大、责任重、谋发展、思进取；同时，他们备感身上的担子沉重，这不仅来自于权力的日趋利益化，更有网络舆论的压力和突发事件的压力，同时他们更期盼被理解、希望得到培养、尤其更须监督。

对县委书记的制约和监督制度构建，要发挥纪委监督的效能。

首先，开展对派出纪检监察机构实行垂直管理的试点工作。目前，中央纪委以下的各级纪委部门，不仅接受上级部门的业务指导，更是由同级党委领导，即通常所说的“双重领导体制”。试想，在这样领导体制下，缺乏独立性和权威性的纪委部门如何能制约、监督同级党委书记，而且事实表明，几乎所有县委书记腐败案件的查处源头都非各级纪委部门。所以要积极探索在县级纪检部门中实施垂直领导，即县级纪委的人事任免、人员编制、运行经费均由中央或上级纪检部门垂直管理，使得纪检部门独立地、权威地、最大限度地行使职权，从而达到制约监督县委书记的目的。

其次，建立大区域纪委监察制度。按照党章规定，纪委由选举产生，受同级党委、上级纪委领导，而要建立大区域纪委监察制度，则要从党章的规定上作出修改。当前，县级权力架构上，县纪律检查委员会履行党的纪律检查和政府行政监察两种职能，对县委全面负责。但改革不只是体现在纪委的监督权力上，县纪委的工作架构也发生改变。包括：县级纪律检查委员会被撤销，根据全国县级分布情况，改为成立若干大区域纪委；大区域纪委则由中央任命，由省纪委领导；对于县级领导干部违法乱纪问题，可直接立案查处；大区域纪委的工作经费由中央财政和省级财政开支，保证其工作不受县委的干涉；同时，县委书记的任命，须征得“大区域纪委”的意见。

再次，推进巡视监督工作。此方面可以积极借鉴中国古代监察制度，如刺史制度，加强对县委书记的制约监督。汉武帝元封五年（公元前106年）始置刺史，“刺”，检核问事之意。秦每郡设御史，任监察之职，称监察院御史（监察御史）。汉文帝以御史多失职，命丞相另派人员出刺各地。刺史巡行郡县，分全国为十三部（州），各置刺史一人，后通称刺史。刺史制度在西汉中后期得到进一步发展，对维护皇权，澄清吏治，促使昭宣中兴局面的形成起着积极的作用。现今，应逐步推进巡视工作。从性质和特点看，巡视监督作为一种自上而下的监督，具有权威性和制衡性；作为一种外部监督和异体监督，具有客观性和超脱性；作为一种集事前、事中、事后于一体的综合监督，具有针对性和灵活性。中组部应会同中央纪委研究落实这一制度，由省级党委和纪检部门对县委书记是否正确全面执行党的路线方针政策以及对中央、上级交办的各项工作是否依法开展，对民主集中制是否贯彻执行，干部选任是否公开、民主等情况予以监督检查，应把全面巡视和专项巡视相结合，把明察和暗访相结合，把传统巡视和现代科技手段相结合，采取科学、有效的方式进行巡视。且每届任期至少巡视一次，尤其要重点检查县委书记是否严格执行干部选拔任用条例、在选人用人上是否存在不正之风，对于巡视结果，要作为评定县委书记的重要指标，及时发现不廉苗头并解决问题，避免出现“带病上岗”、“带病提拔”等现象发生；同时，从关心爱护干部的角度出发，对县委书记实行定期谈话制度，即每年由上级纪检监察机关或组织部门负责人与他们分别谈话，及时掌握他们的思想动态、工作生活情况以及其配偶子女在国（境）外的有关情况，加强监督和管理。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［OB］.http:／／cpc.people.com.cn ／n ／2012 ／1118 ／c64094－19612151.html，2012－11－8.

［2］王红茹.贫困县为何扶贫 20 年依然贫［J］.中国经济周刊，2005，（48）.

［3］高福生.县委书记缘何成了腐败高危人群［OB］.中国 法 院 网 http:／／old.chinacourt.org ／html／article／200912 ／30 ／388613.shtml，2009－12－30.

［4］邓小平.邓小平文选（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994：329.

［5］张利玲，常卷利.党内权力监督与制衡研究综述［J］.中山大学研究生学刊（社会科学版），2008，（3）.

［6］资金议.“县权公开”的难点及对策［J］.领导科学，2011，3.