行政服务中心发展模式的实践探索※——以大连市为例

姜秀敏 张耀春 韩 颖

（1.大连海事大学，辽宁 大连 116026；2.大连市政府行政服务中心，辽宁 大连 116026）

行政服务中心建设发展是伴随着我国行政审批制度改革展开的。随着我国经济社会快速发展，各级政府的行政服务中心作为政府的最大窗口，在转变政府职能、建设服务型政府中发挥着越来越重要的作用。大连市政府行政服务中心经过10年建设，逐步建立起独具特色的发展模式和业务优势，相关工作处于全国同行业领先地位。在这10年探索实践中，不断总结思考，形成了宝贵的大连模式和经验。

一、全国行政服务中心建设发展基本情况

（一）全国总体情况

我国行政服务中心于上世纪90年代中期出现。整体建设发展大致经历了三个时期：

1.集中受理、分头办理时期。这一阶段主要是将分散在各部门办理的行政审批事项集中到行政服务中心受理，实行“一个窗口对外”的服务模式，实现了各职能部门行政审批事项受理地点在物理空间上的集中。

2.集中受理、相对集中办理时期。这一阶段比较显著的特点是部分行政部门的审批工作机构成建制进驻行政服务中心办理。

3.代表政府向社会和公众提供综合性服务时期。随着法治政府、服务政府、责任政府、效能政府的全面建设以及行政审批事项的逐步裁减，行政服务中心逐渐演变成代表政府面向社会集中提供行政服务和公共服务，统一办理公民、法人和其他组织各类政务事项的专门机构。不仅保留行政审批、非行政许可审批等事项，还新增了政府采购、建设工程招投标、土地“招拍挂”、国有资产产权交易以及大量便民服务类事项，统一纳入行政服务中心集中规范办理，进一步推动政府从权力到责任、从管理向服务的转变。

因在具体设立时间、目标定位、运行管理方式等方面的差异，各地行政服务中心所处的阶段不完全一致，但从总体看，目前大都处于由第二个时期向第三个时期过渡的进程中。

2009年底，我国已建立综合性行政服务中心2842个，其中省级10个；地市级356个，占地市级总数90%以上；县级2476个，占县级总数近80%。行政审批、政务公开、公共服务、电子监察等是目前各中心的主导职能。此外，具有政府信息公开查阅职能的710个，占总数的25%；具有公共资源交易职能的589个，占总数的20.7%。至2012年5月，全国综合性行政服务中心的数量上升至2912个，乡镇（街道）便民服务中心数量达到30377个。

实践证明，行政服务中心是顺应我国改革开放和人民群众需求、促进政府职能转变、推进行政管理体制改革的有益之举、成功尝试，在优化经济社会发展环境、强化便民利民、加快服务型政府与软环境建设、推进预防腐败工作等方面发挥了重要作用，得到了政府系统、广大企事业单位和人民群众的认可和欢迎。

（二）基本发展模式

2010年之前，国家对行政服务中心建设并无统一标准和要求，各级各类行政服务中心根据各自建设目标和地方实际，选取了不同的发展模式，大体可分为五类：

1.经济主导模式。以服务目标和对象为区分标志，主要针对企业，服务于经济发展，具体工作是专项开展行政审批和招投标服务，代表单位是宁波市经济发展服务中心。

2.综合服务模式。以服务目标和对象为区分标志，面向市民和企业，综合服务于经济与社会的发展，努力满足公众全方位的需要，具体工作是开展行政审批、效能监察、要素配置、家庭服务等，代表单位是天津市行政服务中心。

3.实体统一模式。以机构实体为区分标志，全市各部门及其派出窗口在同一栋建筑内办公，实体规模大、功能全，着力规避窗口授权不到位、两头办理等问题，代表单位是杭州市行政服务中心。

4.审管分离模式。以机构设置为区分标志，剥离各委办局的审批权（保留监管权），汇集到新的独立部门，统一开展审批工作，代表单位是成都市武侯区行政审批局。此模式具有理想化、彻底性的特点，由县区级单位率先尝试，进展情况有待观察。

5.行政职能整合模式。以行政职能及服务资源整合为区分标志，代表单位是大连市政府行政服务中心。大连市按照国家要求，将彼此相互联系和影响的政务公开、行政审批、电子政务、信息发布、行政投诉办理五项职能整合到行政服务中心，依托各自优势、相互借力发力、提升综合服务效能，推动全市服务型政府建设提升到全新阶段和水平。

二、大连市政府行政服务中心发展模式探索

在国家逐年加大对行政服务中心建设关注支持、提出一系列相关要求的形势下，大连市政府抢抓机遇、乘势而上，按照“围绕需求、跟进改革、持续创新、提升效能”的指导思想，逐步建立起行政服务职能“五合一”的发展模式。此模式以建设服务型政府为目标，以行政服务中心为平台，集约整合五项职能为一个相互融合、优势互补的有机整体，统一部署、统一指导、统一督查、统一考核，对内五条线、对外一个面，充分释放综合服务效应，大力提升行政服务质量和水平。这一发展模式的建立和完善，经历了四个阶段。

起步摸索阶段，2002～2003年。大连市政府行政审批服务中心（原名）成立后行使单一的行政审批职能，工作重点为“硬件”建设，窗口单位的审批事项和工作人员陆续进驻，“一站式”审批平台实现自主运行、初具规模。

法制推进阶段，2004～2006年。伴随着《行政许可法》施行，行政服务中心审批服务步入法制化轨道。这一时期工作重点为“软件”建设，集中力量建立健全首问负责、限时办结、绿色通道、超时默许等制度体系；落实《行政许可法》的各项要求，减少审批事项，压缩审批时限，开展行政审批权相对集中工作，努力提升管理服务水平。改扩建了新的中心大楼，突出服务型政府建设理念，更名为大连市政府行政服务中心。

职能整合阶段，2007～2009年。重点推进行政服务体制机制建设，三年三大步实现行政服务职能“五合一”目标。

2007年，大连市实施“行政效能年”建设，市政府整合原分散在政府部门中的6个市级行政投诉机构，成立了市政府行政投诉中心与市政府行政服务中心合署办公，建立了统一受理、办理快速、监督有力、服务到位的行政投诉办理工作机制，使行政服务中心成为行政审批和行政投诉的双功能服务平台。

2008年，市政府将行政服务中心管理办公室、市政务公开（软环境建设）工作办公室、市政府行政投诉中心整合成立新的市政府行政服务中心，负责组织、协调、监督全市政务公开、行政审批和行政投诉办理工作；同年10月，市政府采购服务中心、政府信息查阅中心在市政府行政服务中心揭牌运行，使中心的综合服务功能进一步提升。

2009年，市政府将全市电子政务和 “一门两网”建设管理职能整合到行政服务中心。至此，历经三年，大连市政务公开、行政审批、电子政务、信息发布、行政投诉办理工作职能全部统一整合到行政服务中心，实现服务职能“五合一”。市政府行政服务中心不仅成为高效便民的综合服务平台，而且成为全市服务型政府建设的主导力量。

运行机理设计：政务公开是政务统领；行政审批是关键抓手；电子政务是技术支撑；信息发布是重要应用；行政投诉是监督手段。为保证“五合一”模式的顺利运行，我们建立严格的考核机制，把五项职能运行纳入全市绩效考核，强化问责和监督；引进现代管理机制，全面导入ISO9000质量管理体系，坚持自我完善、持续改进，实现各类管理和服务的制度化和规范化，使五项职能的合力效应进一步增强。

完善提高阶段，2010年至今。重点是提升综合服务效能，发挥服务型政府建设的“主阵地”作用。一是进一步理顺领导体制。2010年3月，大连市政府把市软环境建设工作领导小组、市政务公开工作领导小组、市行政审批制度改革领导小组和市电子政务建设工作领导小组的职能进行整合，成立大连市政府服务型政府建设工作领导小组，将办公室设在市政府行政服务中心，明确了服务中心在全市服务型政府建设中的牵头抓总地位和作用。二是提高服务中心级格和编制数量。完成中心“三定”工作，将市政府行政服务中心确定为正局级建制，增加中心领导职数和工作人员编制数量。三是延伸拓展“五合一”模式，全市“一盘棋”推进行政服务资源整合。14个区市县、先导区行政服务中心均搭建了与市政府行政服务中心模式、功能相统一的综合服务平台，80%以上的部门实现了行政服务工作由一个领导分管，相关职能捆绑开展工作。这为全市行政服务上下统一、协调一致提供了有效的体制保障。四是推动政务与技术高度融合，大力提升服务效能。市政府行政服务中心充分发挥政务与技术的两方面优势，用网络信息化技术搭台，让政务服务工作在台上唱戏，先后研发建设了大连市政府信息公开网、大连市公共企事业单位办事公开网、大连市政府网上审批系统、大连市工程建设领域项目信息和信用信息公开网、大连市行政权力运行公开网等一系列网络平台，极大提升了市政府为百姓和企业服务的能力和水平，降低了公众的办事成本，缩短了办事时间，保障了人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

三、关于大连市行政服务中心建设实践的思考

目前，行政服务中心建设与发展主要存在以下几个问题：

1.全国没有统一模式，仍然处于探索完善时期。虽然国家政务公开办已经开始作为业务主管部门，出台文件、召开会议、指导各级各类行政服务中心建设工作，但目前全国各地仍处于百花齐放摸索建设之中，没有权威的模式可供参考和借鉴。因缺乏统一系统的安排，在探索过程中有时会出现制度和行政指导冲突，以及朝令夕改、推倒重来的尴尬，造成不必要的资源浪费，影响政府在群众心目中的威信和形象。大连市已经确立了未来实行“行政服务中心＋公共资源交易中心”的发展模式，建设13万平方米新中心两年内投入运行，这是对“五合一”模式的拓展和深化，希望能够发展成为副省级城市中的一个参照模式。

2.相关法制仍未健全，配套制度不完善。目前，《行政许可法》、《政府信息公开条例》只是从行政审批和信息公开的角度以法律法规的形式进行了专项要求，《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办22号文）虽对行政服务中心建设提供了行政指导，但却不具有法律效力。关于行政审批制度改革中出现的新问题，如对非行政许可审批的规范目前没有统一的规制，影响和制约着服务型政府和软环境建设的成效。因此，现阶段急需法律或法规明确行政服务中心的法律地位与职能权限，对行政服务中心建设和发展进行规范。在此基础上，应建立健全相关配套制度和实施细则，使行政服务中心在法制层面和操作层面有法可依，最大限度避免工作的不确定性。

3.实践探索缺乏有力的理论支撑。目前为止，全国行政服务中心建设与发展仍基本处于自发和自觉状态，实践中缺乏理论层面及时、有效的指导，直接影响到行政服务中心健康顺利发展。“先有需要，再行实践，最后总结”的方式只有嵌入“理论研究指导”这一重要支撑，才能形成完整的业务体系，进而推动政府自身建设和管理创新，持续提升行政服务和公共服务能力，更好满足公众需要。

4.行政和公共服务的社会参与不足。现阶段行政服务和公共服务的提供者和监督者仍是政府部门，社会力量的参与明显不足。这种集决策、执行、监督于一体的方式，有悖于行政管理体制改革的方向，容易导致服务的缺位和权力的膨胀。应在坚持政府主导的前提下，通过政务公开、行政合同、政府购买服务等方式，推动群众、企业、法律界、学术界、新闻媒体和其他社会组织（包括行业协会、中介组织等）在科学严谨的框架体系与合法合理的规则制度下，深入、有序参与行政服务和公共服务，支持并监督政府运行。

5.旧有问题仍制约行政服务中心的发展。行政服务中心推行到今天，个别长期存在的问题仍没有得到根本解决，如窗口授权不充分、人员配备不到位、办理事项有待增加、管理协调难度大、进驻部门内在动力不足，等等。这些问题都影响着服务效能的发挥，在不同程度上阻碍了行政服务中心的发展，应成为今后重点研究、集中突破的课题。

大连市行政服务工作能够在近年来达到“全省领先、全国一流”的高度，一个重要原因就是我们坚定政务与技术融合的发展方向，在全国率先打造一个又一个高端服务平台，提升了效能，方便了群众，得到了社会广泛认同。

1.市政府高度重视是服务中心建设发展的关键。从2002年建立开始，大连市政府就将行政服务中心放在优化全市经济社会发展软环境、推进服务型政府建设的大格局下领导其建设与发展，在财力支持、编制配备、职能安排、机构设置等各个方面均给予大力支持、逐年加大投入，同时全面营造行政服务与软环境建设氛围。2004年建楼移址并开展全市第一轮软环境建设，2007年开展第二轮建设并启动行政服务资源整合工作，2008年建设政府采购中心和政府信息查阅中心，2008年建设市政府数据中心，2010至2012年加大投入力度，研发建设各类专业服务网站、开展软环境第三轮建设、选址开建新的行政服务中心和公共资源交易中心，市政府以积极的投入换取了巨大的社会效应，构建了良好的环境氛围，通过实实在在的行政服务效果赢得了群众的认可和赞扬。

2.狠抓政府职能转变是服务中心建设的生命线。行政审批制度改革的主要目的之一就是解决政府职能越位、缺位、错位的问题，因此，行政服务中心建设的着眼点就是要转变职能、提高效能。行政服务中心的每一项举措、每一次尝试，都是对既有体制的挑战，阻力很大。所以，要推行审批权相对集中，就必须吃透行政审批制度改革的要求；要实施行政服务资源整合，就必须把握“大部制”改革的精神要义。只有找准方向、科学设计、把握进度，借助改革的力量加以突破，才能将行政服务工作引向正轨、收到实效。

3.创新和理顺体制机制是服务中心建设的长效保证。在全市推进行政服务职能资源“五合一”模式的过程中，市政府将理顺体制机制作为重要基础，市、区、部门对应设置，分管领导统筹协调，部署考核统一推进，为“五合一”模式形成了有力的体制机制保障；将提升行政服务整体合力作为核心目标，依靠制度体系的运用，形成上下联动、左右互动、内外齐动的工作格局，有力提升了综合服务效用。经验表明，良好健全的工作体制有利于增强工作的稳定性和规范性，整体联动的运行机制能够产生“1＋1＞2”的放大效应，二者结合将确保行政服务体系持续均衡发展。

4.加速政务与技术融合是服务中心建设的发展方向。政务与技术融合就是将职能范围内的政务工作与技术创新应用统筹于一体，推动电子政务等方面有效融入政府管理与服务之中，通过信息技术手段支撑和促进政务发展目标的实现。这是一种令社会大多数人或家庭便捷可及、低门槛、低成本、高效率、全透明的行政服务提供方式，要深度挖掘并持续发挥政务与技术各自优势，最大限度获取综合效益，并将这种协调配合机制固化为基本制度。