创新社会管理与构建中国特色法治主导型社会管理模式

□ 张 伟

（中共辽源市委党校， 吉林 辽源 136200）

伴随着我国经济社会转型逐渐步入深化时期，各种社会矛盾不断显现，各类社会冲突有所增多，现有的社会管理体制机制已经很难有效应对渐趋复杂的经济社会发展形势， 我国的民生建设和社会维稳工作面临着新的、更大的挑战。当务之急应不断推进、加强和深化社会管理创新工作，建立健全中国特色法治主导型社会管理模式。对此，党的十八大报告提出：“加快形成科学有效的社会管理体制，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。［1］（p95－105）这就需要进一步加快推进中国特色法治型公民社会建设的进程，以法治为主导，尽快形成与当前我国经济社会发展形势相适应、 能够有效地调整复杂利益关系的法治主导型社会管理模式，从而更好地维护社会公平、正义，促进社会的和谐发展。

一、当前我国推进社会管理创新面临的主要问题

推进社会管理创新工作是一项复杂的系统工程，这一进程必须与我国经济社会发展形势相协调、 相适应。［2］当前，我国推进社会管理创新面临的主要问题包括：

第一，理念观念落后。随着我国经济社会发展形势的变化， 利益冲突和社会矛盾的表现形式也更加多元化与复杂化。 一些政府部门尤其是基层政府部门没能充分认识当前我国经济社会发展领域当中出现的新情况和新问题，仍然习惯于“管控式”的社会管理模式，固执于老旧套路，希望继续依靠单一性的、行政化的方式来解决一系列的新发矛盾和棘手问题。 由于始终缺少对法律手段、行政手段、经济手段、沟通手段以及协商手段的综合性运用， 加之对社会管理尤其是基层社会管理的新平台和新载体的引进及建设进度相对滞后，致使我国各级政府部门尤其是基层政府部门的社会管理及综合应变能力愈发薄弱、乏力。这极大地制约了我国经济社会的稳定、健康、可持续发展，其背后所反映的是我国各级政府部门在创新社会管理方面的保守、落后。即始终没有树立以人为本、法律至上、权力有限的理念，没有真正树立法治、公共利益和公共服务的现代观念。

第二，主体定位模糊。长期以来，我国各级政府部门尤其是基层政府部门深受计划经济时代的 “大政府”、“全能政府”、“无限政府”等思想的左右及束缚，它们习惯于对公共事务“大包大揽式”的社会管理模式。各级政府部门一度成为解决一切社会问题的终极主体，政府部门的社会管理职能被一再地夸大和异化，其错位、越位和缺位等情况较为突出，这就使得我国社会的综合治理效果一直差强人意。在这种情况之下，各级政府部门不仅难以实施对社会的有效管理， 还极大地削弱了自身的社会管理职能。 既压制了社会自身的巨大创造性，也难以提高社会自治能力。一些政府部门的职能定位模糊、职责不够清晰，担负了许多原本应当由各类社会组织、非政府组织承担的职能和职责，由此造成了“种了别人的地，荒了自家的田”的尴尬局面。

第三，方式方法陈旧。与当前我国社会管理面临的新情况和新问题相比， 我国各级政府部门尤其是基层政府部门的妥善应对举措明显的不足和乏力， 其对社会管理的方式相对落后、方法简单陈旧。比如：以罚代管现象仍然比较严重、行政命令式管理方法依然存在。许多政府部门仍然习惯于“突击式”、“运动式”、“拉网式”的社会管理方式，它们热衷于各种名目、层次和范围的专项治理及打击行动。 由于一直缺少社会管理的标本之策和长效之举，致使“头痛治头，脚疼医脚”的尴尬局面始终没有从根本上得到改变。 已有的社会难题非但没有得到解决， 还使得一些新问题和新情况愈发地棘手。 另外， 各级政府部门的社会管理流程不够透明，社会管理程序复杂繁琐，社会管理方式陈旧落后，加之各级政府部门综合运用多种管理手段的意识淡漠， 进一步加剧了当前我国社会管理形势的严峻和紧迫程度。这种各级政府部门对社会管理的方式、方法与当前我国经济社会发展形势的极不相衬性， 还进一步放大了我国社会管理“流程长、环节多、成本高、效果差”的尴尬现象。［3］

第四，体制机制不畅。目前，我国各级政府部门尤其是基层政府部门还没有建立覆盖整个社会管理范围及层次的相互联系、相互协调、相互支持、相互配套的体制机制。 虽然各级政府部门承担了许多社会管理职能和职责，但由于它们彼此之间缺少长效化、制度化的沟通及协作机制， 时至今日我国仍然没有形成统一领导、协作共管、全民参与的社会综合治理格局。这就使得大量的“管不胜管”的社会管理难题一直得不到有效解决。值得注意的是，目前我国政府部门的组织架构、人员配置、职能职责、技术水平、经费拨付等还不够科学合理，职能交叉、权责脱节等情况依然存在。一些政府部门尤其是基层政府部门的行政效率不高而行政成本惊人、社会公信力不高而粗暴执法频仍，致使一些地方建立和谐的干群关系陷入被动局面， 从而直接影响了社会管理的效果。另外，诸如社会保障机制、社情民意表达及反馈机制、社会舆情监测及共享机制、突发性公共事件综合治理机制等也急需进一步建立健全，上述机制之间还需要进行长效化、常态化的协调。

二、中国特色法治主导型社会管理模式的理念转向

当前， 社会矛盾的不断显现给各级政府部门带来了十分繁重的社会管理任务。 需尽快并全面树立与现代法治精神相契合、 相统一的法治主导型社会管理理念，努力做到“依法管理，综合施策”。［4］为此，必须强调“法治化”是创新社会管理的基本目标追求和核心要义之一， 力争形成法治建设与创新社会管理互为载体的良性格局， 从而不断破解当前我国社会管理当中的一系列难点问题。 这意味着各级政府部门必须切实转变理念、观念，即由传统的行政导向型的管控式社会管理理念逐渐转向现代的公共导向型的法治式社会管理理念。实际上，这一理念的转变与党的十五大以来所确立的依法治国基本方略相一致， 有助于加快推动和更好地实现我国社会秩序的和谐化、民主化与法治化。

第一，真正树立科学发展和以人为本的基本理念。全面贯彻和落实科学发展观，就必须牢固树立“科学发展是第一要务，社会和谐是第一责任”的基本理念。要以新型的社会和谐观取代以往的社会稳定观， 以经济社会可持续发展观取代此前的唯GDP发展观。 与此同时，树立“以人为本，和谐至上”的社会管理理念，以大多数公民的根本利益和真切意愿以及我国经济社会发展的现实需求为根本依归， 不断寻求破解新问题和新矛盾的新思路及新方法。通过协商、沟通、交流等手段和途径，更好地释放社会矛盾，缓解社会压力，由此形成新的社会平衡格局， 更好地促进我国社会的和谐发展。

第二，实现由政府统管向与社会协同治理的转变。时至今日，我国仍有不少政府部门深受“大政府”、“全能政府”、“无限政府”等思想的影响，它们习惯于将政府部门视作社会管理的唯一有效主体， 因此始终没有真正地放弃“大包大揽式”的社会管理模式。这种落后思想致使应当由市场力量和社会力量解决的众多问题至今仍由各级政府部门来越位或错位承担。 这种情况不仅无端地、极大地耗散了宝贵的人力、物力和财力，致使各级政府部门的行政管理开支和社会管理成本一直居高不下而行政效率始终裹足不前， 还使得我国的社会综合治理效果深受其累而始终难有新的、 更大的突破，很多社会矛盾“被集中”和回卷到各级政府部门。为此， 各级政府部门必须从不必要的和不相关的社会管理领域退出， 鼓励广大公民积极参与到社会管理过程当中。与此同时，不断地发挥各类社会组织的独特功能和巨大作用，以实现我国社会综合治理效果新的、更大的突破。在这一过程当中，各级政府部门必须始终做到依法管理， 不断强化政府权威必须依靠法律权威来树立的基本理念，［5］致力于打造有限政府和服务型政府，从而形成“有效政府，有序社会”的政府与社会相协同、共治理的良好格局。

第三，注重发挥法治化社会管理方式的巨大作用。我国各级政府部门尤其是基层政府部门惯于采用行政主导型社会管理模式， 其过分强调单一性的行政干预的巨大作用。主要是依靠政府部门来制定、颁布、实施相关政策和指令的方式、方法，由此实现国家政权对社会力量的组织、统领和管制。伴随着我国经济社会转型步伐的不断加快， 行政主导型社会管理模式的诸多弊端不断显现，由此对采取组织化、法治化的社会管理方式的呼声不断高涨。［6］即以更加组织化的公民生活状态完成对大量的、分散化的社会力量的有效整合，从而使更多的社会组织发挥出巨大的社会管理功能。为此，要不断鼓励和推动公民之间、公民与社会组织之间、公民与政府部门之间更多地运用制度化、 组织化和法治化的方式展开对话、交流与协商，以制度化和法治化的方式敦促各级政府部门尤其是基层政府部门更加关注公共利益诉求和公共权力运作，同时，进一步建立健全社会利益博弈机制，不断夯实我国社会秩序的和谐化、民主化和法治化的制度基石。

三、 构建中国特色法治主导型社会管理模式的路径选择

党的十八大报告明确提出：“必须从维护广大人民根本利益的高度，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”［7］（p125－133）为此， 必须切实按照形成“有效政府，有序社会”的政府与社会相协同、共治理的良好格局的要求与原则， 不断建立健全与我国经济社会发展形势相适应、相协调的制度化、组织化和法治化的社会利益均衡机制及社会利益博弈机制。与此同时，不断扩大我国公民有序的政治参与的范围， 促进并最终实现公民之间、公民与社会组织之间、公民与政府部门之间的良性互动局面。

第一，加快法治政府建设进程，营造宽松良好的社会发展环境。“有限有为、廉洁透明、诚信负责、高效便民” 是对法治政府的本质性概括和根本要求。［8］现阶段，我国推进、加强和深化社会管理创新工作，必须与建设法治政府进程紧密地结合起来。 这就要求各级政府部门必须在法律和法治的框架之下， 按照建设法治政府的根本要求，不断地推进、加强和深化社会管理创新工作，进而不断地实现我国社会建设领域新的、更大的突破。一方面，加快还权于市场的步伐，真正实现主要由市场机制来完成对社会资源配置的任务这一目标。尤其是在土地征收、房屋拆迁等领域，必须加快全面实现市场化运作的步伐。与此同时，杜绝假借各种公共利益的名义与民争利、侵夺民益的不法情况，从而避免产生新的和不必要的社会矛盾。另一方面，加快公益性行政事业单位从各级政府部门当中真正剥离的步伐。 各级政府部门对附属的行政事业单位的管理权责应当被依法限定为制定政策、明确规划、提供标准以及实施监督。与此同时，成立新的、更加专业化的社会组织来承担和完成各类公共服务职能， 以更加多样化的方式鼓励和吸纳更多的行为主体参与到公共服务的供给过程当中，进一步推动我国公共服务的社会化进程。

第二，不断完善有关社会组织的法律法规体系，促进其实现规范发展。 各类社会组织的创立及其实际运行，必须严格依照并最终实现法治化管理。这既是我国公民实现有序的政治参与的重要路途之一和根本性的制度保障， 也是进一步促进我国各类社会组织健康可持续发展的重要手段。 各类社会组织在法治的框架之下运行和活动， 意味着它们可以依法切实维护自身的权利和权益，有助于形成各类社会组织之间、社会组织与政府部门之间的新型的博弈关系。为此，必须从不断完善法律法规体系的角度， 进一步实现各类社会组织的规范化发展。［9］依法进一步明确和规范各类社会组织的地位性质、组织框架、内部体制、管理机制、资金来源、人员组成、权利义务以及关系属性等，从而让各类社会组织得以在法治化的社会环境中不断地发展和成熟，并使其充分发挥新的、更大的作用和优势。这样，一方面， 有助于各类社会组织真正成长为与政府部门和市场力量并驾齐驱的“第三极力量”；另一方面，对中国特色社会管理体制机制、 社会组织体制机制以及社会利益博弈平衡机制的建立健全也大有裨益。

第三，发挥政法部门的职能作用，夯实社会管理创新的法治基石。扎实推进、加强和深化社会管理创新工作，必须借助和不断发挥各级政法部门的职能作用。一方面， 要进一步建立健全维护我国社会秩序公平正义的司法体制机制。通过各级政法部门公正、依法地履行各项司法职能，发挥其引领、规范、促动和监督的作用，从而为现阶段我国社会管理创新工作进一步夯实法治化的制度基石。另一方面，从源头性、根本性、基础性的社会管理难点、难题入手实施重点突破。针对长期以来严重困扰我国经济社会健康可持续发展的数量庞大的流动人口的就业难、居住难、就医难、子女就学难等一系列棘手问题，从户籍管理制度改革入手，实施重点突破，加快形成“以证管人、以房管人、以业管人”的新型户籍管理模式。［10］针对刑满释放解除劳教人员、社会闲散青少年、吸毒人员等特殊群体，积极发挥各类社会组织的能动性作用，多措并举、合力共进，主要从“帮教式”管理入手并实施重点突破。针对我国各地方长期、普遍存在的城中村、 城乡结合部等地区的综合社会治理效果相对较差的现实情况，要切实贯彻和实施“整治先行、服务到位、管理落实”的基本原则，努力使上述地区尽快转变成为我国经济社会可持续发展的新的稳定极和增长极。

第四， 努力实现社会管理过程中的公众参与的制度化转向。虽然我国《宪法》及法律明确规定公民享有充分的政治权利和政治自由，但在基本内容、方式方法等方面还缺乏明确规定，需要尽快地完善和健全。这有助于尽快形成我国公众依法有序、常态化、制度化和规范化的政治参与格局。一方面，应加快各级立法及重大行政决策事务公众参与机制改革进程。 一切与公共利益密切相关的立法及重大行政决策事务都必须举行听证会、协商会和辩论会，从而使我国法律制度的立、改、废能够更加直接地反映和吸纳广大公众的意见及建议， 这也有助于在重大行政决策事务上真正地实现民主化决策、科学化决策和公开化决策。另一方面，不断建立健全我国公民的控告制度、申诉制度、检举制度、信访制度、监督制度、批评制度以及建议制度等，［11］不断夯实我国公众实现有序的政治参与和社会参与的各项法律制度。实现我国公民参与政府决策及行政行为、向立法机关提出意见和建议的常态化、 制度化和法制化的现代转向，从而真正发挥公众参与的巨大效用。

［1］辛鸣.十八大后党政干部关注的重大理论与现实问题解读［M］.中共中央党校出版社，2012.

［2］刘丽丽：当下中国社会建设的思路与重点［J］.理论视野，2010，（01）：61－62.

［3］ 龚维斌. 我国社会管理体制存在的主要问题 ［J］. 理论视野，2010，（01）：46－48.

［4］杨建顺.行政法视野中的社会管理创新［J］.中国人民大学学报，2011，（01）：102－109.

［5］湛中乐，苏宇.社会管理创新与行政法形态之变革［J］.行政法学研究，2012，（01）：13－18.

［6］ 郭道晖. 中国法治与中国改革的社会动力 ［J］. 太平洋学报，2009，（09）：32－38.

［7］《人民日报重要言论汇编》编辑组.认真学习党的十八大精神——人民日报重要言论汇编［M］. 人民日报出版社，2012.

［8］ 马怀德. 法治政府特征及建设途径 ［J］. 国家行政学院学报，2008，（02）：36－39.

［9］以法治理念推进社会管理创新［N］.光明日报，2012－05－17.

［10］周永康.深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法，为经济社会又好又快发展提供有力的法治保障［J］.求是，2010，（04）.

［11］蒋传光.公民社会与社会转型中法治秩序的构建——以公民责任意识为视角［J］.求是学刊，2009，（01）：76－84.