进一步提升成都市公共文化服务水平的对策研究

成都市社科院课题组

课题组成员：钟声，成都市社科院科研处处长，副研究员；

明亮，成都市社科院社会与法制学所副研究员；

胡燕，成都市社科院社会与法制学所副研究员；

卢晓莉，成都市社科院社会与法制学所助理研究员，四川 成都 610023。

文化是民族的血脉，是人民的精神家园。加强公共文化服务体系建设, 是繁荣发展社会主义先进文化, 构建社会主义和谐社会的必然要求,是实现好、维护好、发展好人民群众基本文化权益的主要途径。党的十八大报告强调了完善公共文化服务建设的重要性，并指明了进一步完善公共文化服务体系建设的方向，“要扎实推进社会主义文化强国建设，要丰富人民精神文化生活，继续推动公共文化服务设施向社会免费开放，加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系”。因此，把握公共文化服务体系的内涵与特征，遵循公共文化服务体系建设的客观规律，从成都市市情特别是公共文化服务体系建设的实际出发，采取有力措施加强公共文化服务体系建设，对于创建国家公共文化服务体系示范区和把成都建设成为中西部最具影响力、全国一流和国际知名的“文化之都”具有重要意义。

一、成都市公共文化服务体系建设现状

多年来，成都市在统筹推进城乡文化全面协调发展，建设“覆盖城乡、惠及全民”的公共文化服务体系方面取得了跨越式发展，探索出了不少成功经验，在全国处于领先地位，初步形成了城乡居民共创共享的文化发展格局，为创建首批国家公共文化服务体系示范区打下了良好基础。2008年至2011年，全市共计投入21.3亿余元用于城乡特别是农村基层公共文化服务硬件设施建设，努力构建“15分钟公共文化服务圈”*数据来源：成都市文化局。，建立了覆盖市、县、乡、村的四级公共文化服务设施网络体系；通过将公共文化服务经费纳入市、县两级财政预算，构建了完善的公共文化财政分级预算保障机制；落实基层文化工作人员的配置及待遇，破解了基层文化骨干队伍建设的历史难题，基本形成了公共文化服务的人才保障机制；不断增强公共文化产品和服务供给能力，打造了“国际非遗节”、“成都文化四季风”和“金沙讲坛”、“百姓故事会”等一系列百姓喜闻乐见的公共文化服务品牌活动。各区(市)县立足实际，丰富服务内容、创新服务方式，创造了许多鲜活的经验。如龙泉驿区创办了全国首家免费市民艺术学校，吸引了市民的广泛参与并受到好评；锦江区通过建立“院落书屋”和“长者空间”等，在院落一级建立了公共文化服务平台，促进了院落自治；青羊区通过在涉农社区开展一系列“文化带动工程”，既建立和完善了基层公共文化服务设施，又吸引了市民的广泛参与；武侯区通过“政府购买服务、民间组织经营管理”这一运作模式建立起来的青少年活动空间，实现了公共文化产品的多元供给；都江堰等地通过灾后重建，超额完成了乡镇、村(社区)公共文化服务设施网络标准化建设，较于震前跨越了20年，成为成都市公共文化设施标准化建设的典范。2011年6月起，成都市被列为全国首批国家公共文化服务体系示范区创建城市。

但是，与“建设中西部最具影响力、全国一流和国际知名的文化之都”的发展奋斗目标相比，在满足人民群众日益增长的精神文化需求方面，成都市公共文化服务还存在一些不足，特别是公共文化资源配置和建立产品供给机制等工作还有待进一步完善。主要存在以下问题：

(一)资源配置不够均衡，缺乏有效统筹和整合

虽然成都市公共文化设施网络实现了全覆盖，但还存在资源配置不均、效率较低的现象。一方面，部分中心城区的设施较为陈旧、面积狭小、配套落后，特别是一些老旧城区受场地、资金的限制只能通过租借、联办等方式来完成目标任务，存在配置不足等问题。而另一方面，公共文化事业因分散投入、条条管理模式，又存在资金投入和管理的效率不高等问题。目前，政府力推的几大公共文化工程以及一些大型文化类场馆，分属文化、新闻出版、广播电视、体育、工会、共青团等不同部门，虽有管理机构的部分整合和一定程度上的统筹协调，但未形成有效的工作机制，容易造成有限公共文化资源的闲置和浪费。

(二)公共文化产品的种类较单一，群众参与度较低

目前成都市公共文化产品主要依靠政府提供。由于公众文化需求的表达机制和供给机制还不健全，自上而下的配送链条虽然保证了基本的公共文化产品内容和数量，但也产生了各区(市)县公共文化产品高度同质化的弊端，其结果就是无法满足不同群体的多样性文化需求，使得群众参与公共文化活动的积极性还不够高，特别是中青年主流群体的参与度不高。据相关调查显示，除农村居民对坝坝电影的参与率超过五成以外，城乡居民对各项主要由政府提供(或出资)的公共文化服务项目的参与率均在五成以下，这也造成了有限公共文化资源的闲置和浪费。

(三)公共文化经费财政投入仍不足，尚未形成多元化投入机制

在文化事业投入方面，据文化部统计，2009年人均文化事业费，上海93.51元、北京79.24元、天津48.38元，而成都市2011年才达到20元的标准。另外，全国副省级城市2009年人均财政性文化体育与传媒支出成都排名第12位，仅为66.2元，排名前两位的广州和深圳的人均支出则分别达到了394.7元和387.3元*数据来源：成都市文化局。。同时，多元化的投资格局尚未形成，社会力量和民间资本进入公共文化领域的积极性还未得到充分激发和提升，致使成都市公共文化服务目前还缺乏充足的经费投入保障机制，公共文化服务的资金供需缺口还较大。

(四)公共文化服务人才不足，队伍素质还不高

发达国家公共文化服务机构一般都有专职专业服务队伍，保证机构的高效运行；并有兼职的专业人士和数量庞大的文化志愿者队伍。从成都市目前情况来看，一方面是缺乏一支稳定的高素质管理人才队伍，特别是乡镇(街道)、村(社区)的公共文化管理人员还存在着专业素养不够和流动性大等问题；另一方面是文化专业人才队伍规模有限，对于文化志愿者的组织引导还不够，群众文化骨干较少，民间文化的自我发展能力还较弱等。

二、进一步提升成都市公共文化服务水平的对策建议

进一步提升成都市公共文化服务水平重在加强和完善公共文化服务体系建设。要按照“结构合理、发展均衡、网络健全、运行有效、惠及全民”的要求，结合国际化发展的标准和成都地域特征，以“创建国家公共文化服务体系示范区”建设为着力点，坚持“政府主导、多元社会主体参与”的思路，加大统筹协调力度，正确处理好政府主导与社会参与、文化需求与产品供给、全面普及与进一步提高等几个方面的关系，不断深化成都市公共文化管理体制改革，强化政府公共文化服务能力，整合社会资源，丰富产品供给，优化服务机制，从而全面提升成都市的公共文化服务水平。

(一)加大资源整合力度，构建公共文化服务统筹中心

建议由市委宣传部牵头建立“全市公共文化服务统筹中心”，以会员制的方式整合各级各类公共文化资源，统筹全市公共文化的服务和管理工作。“公共文化服务统筹中心”主要由三部分构成：一是管理系统，由党政有关部门组成，负责公共文化服务体系的建设、管理和政策支持；二是操作系统，由文化事业和企业单位、社会团体和社会组织组成，负责提供公共文化产品和服务；三是咨询、评估系统，由专业机构和专家组成，负责提供规划咨询、政策咨询、项目评估、绩效评估等服务。“公共文化服务统筹中心”应不同于传统的领导小组和联系会议，它可以虚实结合，具备管理、策划、协调、咨询、评估等多种功能。

(二)整合公共文化服务平台，提高公共文化设施利用效率

一是建立“成都市公共文化资源数据库”。在全市开展公共文化资源调查，深入调查和研究区域内现有公共文化设施建设和利用情况，全面了解各级各类公共文化设施的主管部门、具体数量、分布状况、使用情况和群众知晓率等一手信息，在此基础上建立“成都市公共文化资源数据库”。

二是整合各类公共文化设施。对全市能够作为公共文化服务的设施进行梳理和整合，将工人文化宫、青少年宫和妇女儿童中心、体育中心、部分博物馆和主题公园，以及区属体育馆等纳入全市公共文化服务网络体系，面向社会挂牌服务，明确规定为市民提供公共文化服务的内容、时间和方式，使其真正发挥公共文化设施服务社会、服务群众的作用。同时，完善政府财政补贴制度，鼓励学校、机关等单位在不影响正常教学、办公秩序的前提下，向社会开放文化资源。

三是发挥好公共文化服务网点的作用。对全市公共文化网点统一挂牌，明确服务职能和标准，实行标准化管理和规范化服务。市、县两级图书馆、文化馆和乡镇、街道文化站(中心)要发挥好公共文化服务的龙头和枢纽作用。要争创活动品牌，开展内容更加丰富、形式更加多样的文化惠民活动；要加大对基层文化服务网点的指导，搞好基层文化骨干的培训。

四是建立图书馆联盟，试行全市范围内“一卡通”*目前，北京、上海、宁波、杭州等城市实行了图书“一卡通”。。建议在全市实施“图书馆联盟”工程，以成都市图书馆为中心，整合区(市)县图书馆、高校图书馆的资源，以会员制的方式成立“图书馆联盟”，并建立相应的网站。在此基础上，在全市范围内试行“一卡通”，实施图书“通借通还”制度，提高图书的利用效率。办理了“一卡通”的市民即可通过“图书馆联盟”网站，查阅到联盟中所有图书馆的图书信息，下载相关电子资料，实现“异地借书、就近还书”。

(三)进一步完善公共文化服务设施网络体系

一是对城乡公共文化服务设施网络体系进行整体规划布局。市文化及规划部门要根据城市发展进程，按照布局均衡和网络健全等要求，科学制定各级各类公共文化设施建设中长期规划和改建升级规划，内容包括建设经费来源、规模等级、选址和服务半径、运行和管理制度等，并讨论、制定和颁布全市各级各类公共文化设施建设标准。规划的制定应注意其发展性、多样性和权威性；制定各类公共文化设施建设标准应注意把国家专项标准和成都地方特色文化相结合。规划一旦确定要严格实施，以此来保障成都市公共文化设施体系的科学布局和有效运行，高质量地全面实现“15分钟公共文化服务圈”。

二是加快公共文化资源信息化建设，推进成都市快速进入公共文化服务“网络时代”。要建立和完善各类成都市公共文化资源信息库，及时对外发布公共文化资源信息，提供公共文化信息网上查询服务。规划建设公益性电子阅览室，让广大市民和外来进城务工人员便捷享受现代公共文化服务。建立公共文化产品发布平台，让市民群众在家里也能够自主选择喜爱的公共文化产品。编写“成都市公共文化服务指南(电子地图)”，对全市公共文化资源的地理分布、服务功能，以及服务质量、群众知晓率和满意度进行实用型解读，作为市民就近便利选择公共文化服务的指导，还可以此建立市民需求的反馈渠道，促进服务水平的提高。

(四)建立健全公共文化产品和服务供给机制

一是建立市民文化需求调查制度〔1〕。定期开展有针对性的市民文化需求调查，使之成为政府为市民提供公共文化产品和服务的重要依据。市民文化需求调查既可以是全域性、综合性的，也可以是区域性、专项性的。市民文化需求调查由市、县两级宣传文化部门统一设计、统一组织，委托专业机构实施。

二是完善政府采购制度。结合社会主义先进文化的要求和市民多样性的文化需求，为市民提供丰富多彩、喜闻乐见的公共文化产品和服务。将按需定制与政府采购结合起来，变自上而下的单向供给模式为“群众点单”、“政府采购”的自下而上、上下结合的双向供给模式。提高政府采购的“含金量”，政府采购既要有满足符合大众文化需求的普及型文化产品，也要有引导、提高市民审美趣味的高品质文化产品。

三是拓宽公共文化供给渠道。建立以政府为主导、多元社会主体参与的文化产品和服务的供给机制。建议通过政府直接采购、政策引导、表彰奖励等方式，鼓励和引导民营文化企业、文化团体、社会组织以及个人进入公共文化产品供给“大菜单”，并通过计划与市场相结合的运作方式，培育和发展公共文化产品供给市场。

四是大力培育文化类社会组织。一类是文化服务类社会组织：建议与“成都市社会组织发展基金会”合作，将文化服务类社会组织的孵化培育纳入基金会扶持的重点目录，通过政策扶持，争取在两年内每个乡镇、街道都有一个以上以服务群众文化活动、推广大众艺术为主旨的社会组织，使其成为基层公共文化活动的组织者、引导者、服务者。建议推广武侯区社会组织参与公共文化服务的成功经验——“青少年空间”。第二类是文体类群众表演社团：建议在每个乡镇、街道重点扶持5个以上群众文体类社团，并进入公共文化产品“大菜单”。通过这种“来自群众、服务群众”的方式，摊薄公共文化服务成本，提高群众共创共享文化活动的积极性。第三类是专业文化类协会：这类社会组织具有较高的专业水平和一定的社会基础，它们既可以直接提供公共文化产品和服务，又可以引领群众文化类社会组织提高水平。还可以引导一些“沙龙”性质的文化组织进入公共文化服务空间。

五是完善公共文化经费保障机制。首先要加大公共财政的投入力度，逐步增加公共文化事业经费，改变成都目前在副省级城市中排名靠后的状况；其次，通过制度创新，搭建公共文化投融资平台，吸引各类社会资金投资公共文化服务领域，形成以政府为主导的多元化的公共文化经费投入机制。

(五)建立和完善公共文化服务人才队伍保障机制

一是为公共文化培养管理人才提供制度保障。进一步健全以培养、使用、激励、评价为主要内容的人才录用和管理制度，探索建立执业资格准入制度，培养一批公共文化管理人才。加强对从业人员的规范化管理和培训，更新知识和技能，提高服务本领。

二是探索实施“基层文化人才递进培养”计划。建立成都市基层文化人才信息库，加强对基层文化人才的培养和管理。建议将活跃在基层的众多业余文化人才，按照“优秀的文化爱好者”、“优秀的文化骨干”、“公共文化辅导员”三类培养目标进行梯度培训，力争3-5年，全市每个社区、村(居)都配备一名思想觉悟较高、业务素质较强、具有组织协调能力、能够传播先进文化的公共文化专业辅导员。

三是建立文化志愿者组织体系。高度重视文化志愿者参与公共文化服务的重要作用，成立市级文化志愿者服务中心和各区(市)县的分中心，有组织地面向社会招聘文化义工，建立文化义工服务信息库，建立文化义工认定、管理和褒扬制度，形成志愿者服务文化事业的常态化、制度化运行机制。积极开展专题性的“文化志愿者行动”，组织专家型、专业型或特长型的文化志愿者深入基层和社会特殊群体开展各类文化公益服务。

(六)建立和健全公共文化服务考核评估体系〔2〕

一是建立公共文化服务绩效社会评估体系。首先，要以现代评估理论和方法为指导，按照绩效评估的相关标准要求，以满足人民群众文化需求、实现人民群众文化权益为重点，科学合理设计指标体系，主要应突出群众参与率和满意度等方面。其次，应该委托专业的第三方社会组织进行公开、公平、公正的评估。

二是将社会评估与目标考核有机结合起来。进一步完善党政机关公共文化事业专项目标考核体系，将社会评估直接引入，并占一定权重。改进目标考核方法，通过组织人大代表、政协委员、专家、市民参与检查考核，开展社会调查，公布评估结果，新闻媒体监督等方式，提高考核评估的科学性、客观性和监督的有效性，促进公共文化服务体系建设。

〔参考文献〕

〔1〕陈立旭.增强浙江公共文化服务能力的五点建议〔J〕.理论热点面对面，2012,(1).

〔2〕蒋建梅.政府公共文化服务体系绩效评价研究〔J〕.上海行政学院学报，2008，(7).