完善党政领导干部选拔初始提名制度研究

◎董 鹏

（董鹏，卡莱 （梅州）橡胶制品有限公司计划部主管/责编 张栋）

“初始提名”制度是目前我国党政干部选拔制度的子系统，是干部选拔任用的初始阶段，是选拔任用干部工作的首要环节，在等额选举的前提下，更是选拔和任用干部极其重要的组成部分，直接关系到干部选拔的过程和结果。建立初始提名制度，规范初始提名工作，研究、探讨、完善干部选拔的初始提名制度对新时期如何选拔任用干部，具有很强的现实意义与实践价值。对于实现 “坚持民主、公开、竞争、择优，提高选人用人公信度，形成充满活力的选人用人机制，促进优秀人才脱颖而出，培养造就高素质干部队伍”的良好局面极其关键。2010年以中共中央、国务院的名义制定颁布的 《2010─2020年深化干部人事制度改革规划纲要》中对规范干部选拔任用提名制度做了细致的要求，把建设主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度，作为党政干部选拔任用制度改革重点和突破项目之一。依照该文件的精神，在干部选拔任用工作的实践过程中，必须清醒地认识到在 “由谁提名”、“提谁的名”、“如何提名”等核心问题上尚可以改进。虽然初始提名选拔任用干部在 《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称 《条例》）中已有明确的规定，但在具体操作中，在较大范围内依然存在提名人选得不到群众认可或具有极大争议性等一些带有根本原则性的问题。干部选拔任用过程的科学与民主程度，关乎干部选拔任用的质量，影响党的信誉和形象。因此，很有必要对干部选拔任用初始提名制度进行深入地研究与探讨。

一、当前存在的问题及原因分析

1.初始提名渠道太少，选人用人视野受限。

目前，干部选任初始提名人选的产生渠道主要有三条：一是结合干部年度考核，并依据干部群众无记名投票推荐结果确定初始提名人选；二是基层党组织 （仅限于党委、党组）推荐；三是个人推荐 （仅限于正科级实职领导）。从理论上来看，干部选任初始提名人选的产生方式主要是以民主推荐结果为依据，其具体的方法是：组织部门先到空额单位组织民主推荐，再综合民主推荐情况、日常掌握情况及实际绩效考核结果确定推荐对象，最后组织民主会议提名考察对象，一般为等额提名。然而，在具体操作与实践中，不论采用何种推荐方式，初始提名权始终掌握在个别党政领导 （尤其是一把手）手中，始终是 “少数人在少数人中选人”。因此，初始提名的现行制度和程序方法迫切需要进行改革。

2.初始提名民主基础不牢，衡量标准不够明确。

近年来，从中央到地方虽然加大了干部选任工作的透明度，提高了群众的参与度，但群众仍然对组织部门选配干部存有一定疑虑，仍然没有完全消除对干部选任工作的 “神秘感”。虽然单位每年结合年终考核或干部推荐大会组织若干次民主推荐提名大会，但由于群众识人标准不一，且推荐的范围相对较大，推荐人选的得票很容易分散，群众意愿也难以集中，而最优秀的人也不一定能够得到最多提名。有时候推荐提名活动比较突然，群众对拟任职位及资格条件等还没有完全了解清楚，结果不一定能推出最合适的提名人选。另外有些群众对提名权的认识不明确，参与选择的积极性不高，即便参与也是处于被动，影响干部选任的准确度，增加干部选任的风险成本。比如，某地区公开提名18个正县级职位，但从推荐预告发布到整治进行推进两周，许多领导干部对许多岗位都提不出合适人选，尤其是一些县市人大、政协的老领导填写的职务推荐表上出现许多空白。另外，在规模大的单位，干部之间相互了解不够，那些群众基础好的干部往往善于交际而不专心于工作，也影响了民主推荐的质量。

3.初始提名程序可操作性不强，提名环节缺乏约束。

《条例》规定 “选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象”，即 “先民主，再提名”。在实际中，有不少情况是 “先提名，后民主”，即先确定推荐干部的目标单位，再进行民主推荐和民主测评，使民主推荐提名工作流于形式。从推荐提名方式来看，既有组织行为，也有个人行为；既有正式的书面形式，也有个别领导的口头推荐等，各不相同，没有严格、统一的要求。此外，按照什么比例产生提名人选没有硬性规定，缺乏严格的选拔干部流程。

4.初始提名责任主体不明确，失察失误责任难追究。

由于动议主体不明确，常带有一定的随意性，加之准备仓促，既影响干部选任的质量，也容易使动议权被少数人操纵利用，从而助长了干部选任工作的不正之风。提名的多样化和复杂性导致了提名权的责任主体很难确定，使推荐者只行使提名权力，却不承担提名责任，对于推荐造成的失察失误的过错也很难追责。少数领导干部在干部选任中掺杂个人意志，通过 “走程序”的形式实现个人目的，造成 “程序上看似中规中矩，实质上体现个人意志”的现象。

5.初始提名制度体系不够健全，缺乏监督机制。

干部选拔任用初始提名，是干部选任工作的启动程序。领导干部特别是 “一把手”对本级党组织管理的干部提拔任用有很大的决定权和选择权，对上级管理本地本单位干部的提拔也有重要的建议权。“一把手”坚持要提拔的干部，在召开委员会或常委会时，其他委员一般很难提出异议，即使有提出反对意见，往往也难以采纳。这样一来，一些跟领导关系比较好或领导身边的干部往往先于其他干部提名推荐并得以重用。而一些干部就会想方设法投领导所好或接近领导，以达到提拔任用的目的。对 “一把手”的用人行为缺乏有效监督，就会造成干部任用风气不正和出现跑官要官现象，容易滋生腐败。

二、完善我国党政领导干部选拔初始提名制度的对策

选拔任用干部最根本的是要坚持德才兼备、以德为先、注重品行的理念，就是要注重了解和把握干部政治观上 “立德、立言、立行”的表现。在干部选拔任用工作的实践过程中，我们必须清醒地意识到，干部任用初始提名，包括三层含义：行使权利的主体、行使权利的过程和行使权利的结果。因此，“谁提名”的问题是选择和任命的关键问题，“提名谁”是一个敏感的问题，“如何提名”是核心问题。完善我国党政领导干部任用初始提名制度，必须紧紧围绕这三个方面入手，坚持崇尚实干和注重实绩的用人导向，注重选拔想干事、会干事、能干事、干成事、干对事的好干部，真正让想干事的人有机会，会干事的人有舞台，干成事的人有地位。因此，建立健全干部初始推荐提名责任制，必须明确推荐人，这是至关重要的一步。

1.明确选人用人标准，建立实绩为先的导向机制，着力解决 “用什么人”的问题。

坚持正确的用人导向，必须把握正确的用人标准，坚持用三个标准衡量干部。

（1）坚持基本标准。

基本标准，是针对执政党的性质而言。作为党的一名领导干部，必须具备德、能、勤、绩、廉的基本要求。即要以德为先，把道德品质作为选人用人的 “第一位”要素；以能为基，把能力素质作为选人用人的基本条件；以勤为本，把勤政为民、勤奋敬业作为选人用人的本质需求；以绩为要，把工作实绩作为选人用人的重要依据；以廉为则，把廉洁自律、廉洁从政作为基本准则。基本标准必须体现在选人用人的各个环节。

（2）坚持时代标准。

时代标准，即主要是针对社会发展阶段性要求而言。2008年2月，时任中共中央政治局常委、中央书记处书记的习近平同志在全国组织工作会议上提出了选人用人的 “六个导向”，即树立重视基层的导向，注重选拔在基层和生产一线的优秀干部，选拔长期在条件艰苦、工作困难的地方努力工作的优秀干部；树立鼓励创新的导向，注重选拔思想解放、作风扎实、勇于创新、锐意进取的干部；树立群众公认的导向，注重选拔想干事、能干事、干成事、不出事，能为人民造福、得到群众拥护的干部。要把这些要求作为新时期选人用人的重要导向，真正把那些科学发展能力强、构建和谐社会本领大、善于处理各种突发事件、驾驭市场经济、总揽全局且群众公认的干部选拔上来。2013年6月，习近平总书记在全国组织工作会议上强调，我们党历来高度重视选贤任能，始终把选人用人作为党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。这些都是选人用人必须把握的时代标准。

（3）坚持分类标准。

分类标准，针对选拔的具体岗位，选拔不同岗位的干部，有不同的具体要求。可将现有干部大致可划分为：执政党机关工作人员；行政机关工作人员；权力机关 (各级人民代表大会常设工作机构)工作人员；审判机关工作人员；检察机关工作人员；人民政协机关工作人员；工会、共青团、妇联等群众团体工作人员；企业管理人员；事业单位工作人员。各类人员还可根据不同行业不同特点，进一步分为教育、科研、文艺、卫生、体育、新闻出版等不同类别。要依据干部类型，建立健全岗位职务职责说明书，对岗位职务所对应的政治、经济、法律、社会职能职责和履行岗位职务所需具备的政治素养、知识水平、领导才能、个性品质、任职资历做出明确规定，让公众清楚什么样的岗位需要什么样的干部，什么样的干部适合什么样的岗位等。要使参与选拔的人选的素质和能力符合具体岗位的标准要求。

2.明确选人用人主体，建立权责明确的动因机制，着力解决 “由谁选人”的问题。选人用人是一项程序性很强的工作，对干部进行选拔动议是选人用人迈出的第一步，必须进一步科学界定和明确选人用人主体的权责。

（1）规范组织部门的具体操作权。

组织部门作为党委管理干部工作的重要职能部门，在选人用人中具有其它部门不可替代的作用。因此，组织部门要全程当好参与者和组织者，严格把握每一个环节，充分履行自身职责。一是深入了解干部。要抓好干部信息库建设，对纳入组织视野的干部，定期开展评议，了解干部德能勤绩廉等方面情况；采取跟踪了解、专项活动督查、重大事项考核等方式，全面掌握干部专长、特点和能力素质；建立干部综合情况信息库，利用现代信息手段加强干部日常表现的管理；二是严格执行 《条例》。《条例》是党政领导干部选拔任用工作必须遵循的基本规章，也是从源头上预防和治理选人用人上不正之风的有力武器。要坚持 《条例》面前人人平等，自觉抵制来自各方面不正之风的干扰，严格执行干部选拔程序；三是落实持证上岗制度。组工干部首先要有很强的政治素质和纪律观念，必须严把进口关，防止虽有一技之长，但素质低下的人进入组织干部队伍。其次要熟悉干部工作的条例、制度，具有明辨是非、分析问题、宏观管理的能力。要通过学习培训和考核测评，颁发相应的资格等级证书，不具备资格者不能从事干部工作。

（2）规范其他部门单位、领导干部及有关个人的推荐权。

一是严肃干部推荐纪律。党员、干部、群众都有向党组织推荐干部的权利和义务，必须按照干部队伍 “年轻化、知识化、专业化”方针、德才兼备标准和 《干部任用条例》规定的任职资格条件，本着 “谁推荐谁负责”的原则公正无私地署名推荐；二是制作 《干部推荐表》。推荐者要实名详细介绍被推荐人的德、能、勤、绩、廉等方面情况，说明推荐理由、提出推荐职位；三是必须向党委或党委组织部推荐，不得向领导干部个人推荐或私自打招呼，更不能利用推荐干部的权利干扰或影响党组织公正用人。

3.明确选人用人程序，建立规范有序的运行机制，着力解决 “怎样选人”的问题。

民主推荐是党的群众路线在干部工作中的创造性运用，是落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权的重要方式，是选拔任用党政领导干部的必经程序。一是提拔调整干部，采用会议投票推荐与个别谈话推荐方式。会议投票推荐、个别谈话推荐是民主推荐干部的两种主要形式。在民主推荐时，两种推荐方法结合使用，可以优势互补，便于综合分析，保证客观准确地了解被推荐对象的群众公认度。二是平级调整干部，采用同级推荐。在目前的干部调整中，由于职位的限制，更多的调整是平级调整。要根据空缺职位的要求，在同级干部中推荐人选。三是选用特殊职位干部，采用专项民主推荐。对配备妇女、少数民族、非中共、35岁以下的干部，向参加推荐的干部群众讲明推荐的特殊要求，并提供具备特殊岗位任职条件的人员名册，让推荐人员在这类人员中综合平衡比较，优中选优。四是公开选拔干部，采用 “双向”民主推荐。对公选干部采取考察对象所在单位及其上一级管理部门相关人员进行民主推荐相结合的方式，更加全面准确地考察其情况。

4.大胆创新实践，推进初始提名制度改革顺利进行。

突出干部提名制度的实效性和创新性，夯实干部初始提名工作基础。一是要把建立干部初始提名制度同完善干部选拔任用制度结合起来。对干部选拔任用工作而言，初始提名制度仅是整个干部选拔任用制度体系中重要一环，只有与干部选拔任用制度整体配套，才能产生制度的整合功能和改革的拓展效应。二是要以创新精神推动干部选拔任用初始提名制度不断完善。坚持破除不合时宜的观念、作法，解放思想，大胆尝试，进一步创新和优化干部选拔任用初始提名机制，提高选任干部工作的科学化和民主化程度。在推进过程中一定要努力克服畏难情绪，注意方式方法。从针对性、可操作性和实效性出发，依照“动议—初始提名—征求意见—讨论决定”四个关键环节，制定 “四项制度”和“一个暂行办法”，形成规范和监督用人行为的新体系和新机制。

规范干部任用初始提名权，必须深入贯彻党的干部路线方针政策，扩大民主，完善程序，加大干部选拔任用工作的公开透明度，有效避免少数人选人，实现干部选拔任用的科学化、民主化、规范化。要继续扩大民主，进一步拓宽识人选人视野。首先，对于共性要求多的岗位，可以放宽至本系统，甚至是全区、市县范围内进行筛选；其次，应适当扩大民主推荐和考察谈话范围，充分了解民意。可以尝试实行推荐实名制，即改掉以往的无记名投票推荐为署名投票推荐，增强参与民主推荐人员的责任意识，将他们选人的权利和承担的责任统一起来，使每位参与推荐的人员都能负责地向组织推荐干部。为了进一步扩大干部选任的公信度，增加工作透明度，民主推荐结果可以现场公布。同时也要对测评结果作科学分析，防止简单地以票取人，特别是对那些推荐票低，但实绩突出的干部要客观分析，掌握真实情况。再次，必须将干部的集中考察与日常考评统一起来。干部的集中考察，是选任干部的重要手段，但同时，更应注重干部的日常考核。平时考核更能掌握真实情况，因为集中组织考察时间短、任务重、信息量小，未必能全面准确地识别干部。所以，必须将集中考察与日常考核结合起来。平时考核评议可采取随机检查、随机督查、随机评议的方式，不打招呼、随机进行，其结果将更具有真实性。

5.强化提名责任，提高选人用人的公信力。

选人用人，必须权责一致，抓源头，抓关键，抓重点。经常有个别干部虽然被群众在初始提名人选中选拔任用，但履职一段时间后，群众多数不满意、不认可、不支持，因此应当探索一种由群众“罢免”的程序和制度；同时建立一种 “倒查”机制，查 “源头”、查 “责任”、查 “漏洞”，以便进一步规范、完善干部选拔任用的初始提名。

新加坡实行的管人与管事相一致的晋升机制，之所以能取得令人满意的成效，关键在于其负责第一级别官员的考核、升迁的公共服务委员会由第三方人士组成，具有 “超然”的地位。一旦管住了第一级别官员这个源头，保持了公正、客观、平等、择优，就抓住了关键，掌握了主动。公共服务委员会的公正、客观、平等和择优等选人用人的原则，就会如同多米诺骨牌一样逐级传递，正如明朝通判郭允礼所讲：“吏不畏吾严而畏吾廉，民不服吾能而服吾公；廉则吏不敢慢，公则民不敢欺；公生明，廉生威。”从这个意义上讲，初始提名也是一个上下互动的过程，体现的是选任机关通过自身行为得到公众信任与认可的能力。一方面选任机关的公信度通过操作过程的群众满意度和选任结果的认可度来体现和提升，另一方面选任机关的公信度也在提升操作过程的群众满意度和选任结果的认可度，示范和引领社会公信度。

三、结论

知人善任是一个历史性难题，也是历代执政者所孜孜以求的目标。 “用明白人选人，选明白的人”，就更要求我们用制度选人。这是 “人治”和“法治”的本质区别。新时期以来我党在干部选任方面关于干部任用提名制度方面取得了重大的进展，也积累了良好的经验。不过也存在理论还不完善、相关制度还不健全等问题，还需要不断的研究和探索，特别是干部群众的民主意识和参与意识有待提高。

为了建设一支适应社会主义现代化需要的高素质干部队伍，必须积极而稳妥地改革干部任用制度中不合时宜的部分，提供使优秀人才得以脱颖而出的环境和制度保证。为此要进一步扩大干部选拔任用的民主范围，规范干部选拔任用初始提名行为，充分发挥干部群众在干部选拔任用初始提名环节中的作用，提高选人用人的公信度和群众满意度，建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度。与此同时，要着力创新干部任用提名方式，用改革和发展的成果为提高干部选拔任用工作的满意度提供重要保证。还要发挥扩大民主以增强干部工作透明度、确保选人用人在阳光下运行，并有效运用竞争上岗打破论资排辈、平衡照顾。实践证明，“公开—民主—竞争—择优”的选拔路径，基本可实现扩大民主与完善竞争有机统一的目标。

只要我们以科学、严谨、客观的态度深入探索，总结经验、把握规律，一整套系统而又科学的干部选任机制就能够逐渐完善起来，在选准和用好干部、提高干部工作水平上定将发挥不可替代的作用。