新型城镇化建设中需要关注的几对关系

◎周丽萍

（周丽萍，民革中央调研部副部长。/责编张栋）

城镇化是世界各国在实现工业化、现化化过程中必然经历的社会变迁。城镇化过程的重要表现包括三个方面：一是农村人口在空间上的转换；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转移。世界各国城镇化模式，大致可以分为两种类型，一种是超大城市 （日本）和中心城市辐射型 （韩国）为主的集中式城镇化模式；另一种是以中小城镇主导型 （德国）为主的分散式城镇化模式。

中共十八届三中全会明确强调，要 “坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”。这为新型城镇化建设指明了方向。新型城镇化既是推动中国社会经济发展的重要抓手，也是现代化进程中的重大战略。只有积极稳妥地推进新型城镇化，才能为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦筑牢基础。推进新型城镇化建设，笔者以为特别需要注意把握好以下几对关系：

速度与质量

新型城镇化应着力于提高质量，而提高质量的核心之一就是人的城镇化。要充分警惕城镇化超速。过去那种单纯追求数量、快速、粗放的城镇化发展方式，应该在新型城镇化建设的过程中予以解决。城镇化首先是指人的城镇化，虽然已经得到比较普遍的认同，但在实际的认识和理解中还比较笼统，甚至存在偏差，比如仍有专家认为，新一轮城镇化建设为中国房地产市场注射了强心剂，是重启房地产主导产业的大好时机。在中国以往城镇化过程中，土地城镇化速度大大快于人口城镇化速度。由于片面注重速度，追求城市规模扩大和空间扩张，盲目 “造城”（摊大饼式的发展），带来严重的城市病。比如，曾有媒体形容北京几个郊区是 “通州不通、顺义不顺、大兴不兴、房山如山”，尤其是房山，因周边配套设施 （地铁通勤、道路拥堵、商业配套、居住环境、治安状况、医疗、教育等）未跟上，以及职住错位的状况，被称为北京新 “睡城”；还有因人口与产业空心化陷入 “鬼城”式困局的，比如鄂尔多斯等城市，都是房地产业一业独大。更有一些地方政府发展城市，不顾客观实际情况一味 “做大做强”，纷纷争做“国际大都市”、“区域中心城市”，使发展陷入无序和失调状态。比如，在四五年前还拥有 “北方深圳”、“明日之城”光环的唐山曹妃甸工业区，就因为烂尾造成每日利息超千万的巨额债务危机。

一国或一个地区城市人口所占比率是衡量城市化程度的重要指标，城市人口占比越高，城市化的水平也越高。但是，如果片面追求速度，高水平城市化数据背后往往出现严重的社会问题。比如拉丁美洲城市化就是一个典型例子。早在1995年时，拉美地区城市化水平已达到73.4%。2003年，拉丁美洲和加勒比地区总体城市化水平达到77%，一些国家城市化水平还远远超过这一水平，其中，委内瑞拉为88%，乌拉圭为93%，阿根廷为89%，智利为87%，这些数字与西方发达国家的城市化水平相当。但是，拉丁美洲城市化是 “过度城市化”的负面典型。所谓 “过度城市化”，主要是指农村人口大量涌入城市，而城市经济又不能充分吸纳他们，造成新来者在城市里找不到工作或不能充分就业，形成城市中的贫困，出现大量贫民窟。这样的城市化显然不是我们所期待的。因此，我们追求 “人的城镇化”，应避免出现类似的 “过度城市化”。城镇化速度并非越快越好。在国内资源总量有限的情况下，应该根据国情国力、省情省力保持合理的城乡比例，从根本上遏制冒进式城镇化和空间失控的态势。尤其应该对城镇化发展水平进行科学分析和预测，设定各个阶段适宜的城镇化率，避免造成新的资源、环境和社会问题。

城市与农村

伴随城镇化进程，意味着我国将有几亿农民来到城市，还有几亿农民留在农村。中央提出走新型城镇化道路，有多方面的含义，如集约、智能、绿色、低碳等，但最核心的一点，就是要走能够带动农业和农村发展的城镇化道路，亦即尽可能地缩小城乡差距，实现城乡发展一体化。换言之，繁荣的农村是健康城的镇化的基础。

从我国以往的情况来看，在推进城镇化建设中损害农民合法权益的现象并不鲜见：有的以牺牲农民利益为代价，造成农民缺乏或者失去社会保障；有的尚未形成农民收入增长的长效机制；有的农民难以在城镇中找到就业岗位，造成生活困难；甚至部分农民沦为城镇化过程中的弱势群体。农村目前有大量留守儿童、老人、妇女，俗称 “386199”部队。这种片面城市化、候鸟式城市化所造成的巨大社会代价，如今依然由很多人默默承受着。这种城镇化推进方式显然与 “以人为本”的科学发展观相悖。

城乡一体化，就是要打破二元结构对城乡居民平等、和谐、同步发展的干扰和限制，在政治、经济、文化、社会、生态五大建设领域，实现城乡之间在体制机制、产业结构、政策法规、公共资源配置、社会管理服务、科学文化发展等方面的良性互动和有机融合。各级政府应当承担的一项重要战略任务就是，要想方设法、因地制宜，结合实际，实现农村人口尤其是留在农村的非农人口就地城镇化。应着力完善农村的 “路、桥、水、电、气”等基础设施，通过城乡统筹协调发展，加大对新城镇教育、医疗、文化、体育等公共设施建设，重点解决农民 “看病难”“看病贵”等民生问题，使广大农民能够分享城镇化发展成果，如农民工及家庭的合法身份确认、就业机会、技能教育和培训、收益分配、社会保障等等。

产业与就业

产业发展是推进城镇化发展的前提和保障，没有产业支撑的城镇化不可能持续发展。我国中西部地区，大面积在乡镇一级推进新型城镇化难度很大，而县城潜力巨大，具有较大优势：一是宜居优势。县城具有城乡双重性质，生态环境优美、农副产品供应丰富，生活成本相对低廉。对于进城农民来说，生活压力小，而且看病、上学、就业条件好于小城镇。同时，还能很好地接续地缘、亲缘、血缘等关系，可以很快地融入城市生活；对于大城市中需要休闲和养老的居民来说，也是宜于居住生活的好地方。二是管理优势。县城是我国农村地区历史最悠久、最发达的城镇，是县级管理机构的所在地。县政府在长期管理和建设县城的实践中，积累了城乡管理经验，积淀了有效的管理制度和组织机制，有管理和建设以进城农民为主的 “小城市”的条件和优势。三是区位优势。从基础设施、产业发展、人口聚集能力等方面看，县城具备了比较成熟的推进城镇化建设的条件。

新型城镇化建设应注重产业与就业并重。发展县域经济或产业对消除城乡二元差异，促进农村剩余劳动力转移，促进经济协调健康发展，全面建设小康社会具有重要意义。因此，振兴县域经济应是中西部地区加快新型城镇化建设的重要战略支点。要建立合理的产业体系，优化产业格局，因地制宜发展县域特色产业，形成区域竞争优势。通过招商引资，建立规模不等的产业园区，发展符合当地特点的二、三产业 ，鼓励民营经济的发展，以吸纳更多的劳动力就业。要通过各种经济杠杆，为县城产业发展提供资本、技术、人才和市场渠道，推动县域经济发展，创造良好的就业环境，让农民实现就近就业。比如，重庆璧山打造内陆信息产业高地，带动县域经济崛起，就是很好的例子。

与此同时，要大力发展农业和农村经济，继续推进农业现代化进程。比如，大力发展以有机农产品生产、加工为主的特色生态农业，以观光体验、休闲、度假为主的文化旅游产业，为城镇化提供支撑。同时，与产业园区相配套，建设新型社区，用宅基地置换方式，吸引有条件的农民到社区居住，实现农民向市民转化，使就业和居住达到平衡。

发展与保护

过去几十年，我国工业化发展迅速，城镇化建设取得了很大成就。但许多城市经历了 “先污染、后治理”的过程。比如，一些地方特别是一些东部地区经济虽然增长很快，但对大气、水源、土地的污染十分严重，如 “镉”大米、铅中毒等等。还有的在城市建设中楼高了、路宽了，广场变大了，但城市缺少个性和特色，“千城一面”、满目 “水泥森林”，破坏了城市的文脉，使城市失却了灵魂，造成传统文化和地域文化的断裂。同样的事情在中西部发展中也有出现。比如不久前，中共云南省委书记在昆明城市规划建设调研座谈会上，对昆明城市规划建设提出六点反思，认为昆明大拆大建等做法是对历史文化的毁灭性打击。新型城镇化建设必须高度重视保护人文、自然以及社会环境。

新一轮城镇化的发展将更主要集中于中西部。这些地区不仅城镇化程度低，而且生态环境脆弱，经不起工业污染、再治理的折腾。推进新型城镇化，不能走 “先污染再治理”的老路，一定要与严格的环境保护措施同时并举。要注重人文社会环境、生态与自然环境和清洁高效生产环境的建设。要倡导文明、节约、绿色、低碳的生产和生活方式，减少城市总体温室气体排放，构筑人、自然、环境融为一体、互惠共生的新型城镇。注重推进生态、文化型城镇化建设，就要按照资源、环境承载力要求，合理配置城镇空间布局规划。此外，还要通过大力发展一批循环经济试点城镇和产业园区，推动高新技术产业、节能环保产业等新型现代化产业的集约化发展，尽最大努力地减小资源、环境代价。唯此，才符合绿色、循环、低碳的生态文明建设的发展理念。