试析英国联合政府对外政策的调整

曲 兵

英国2010年5月大选之后，保守党-自民党的联合政府取代了执政长达13年的工党政府，在对外政策上进行了一系列调整，以期帮助扭转英国国力相对衰落的趋势。这一时期的英国外交主动性强，重商色彩浓厚，注重利用“价值观”等“软实力”资源。作为守成大国，英国在后危机时代如此自我调整的原因、方式、效果不仅关乎英国自身，而且给相关国家和地区乃至世界形势的发展带来影响，值得关注和研究。

一

面对国内经济衰退、国际格局深刻变化等情形，英国联合政府执政后强调“战略上不收缩”，以拼经济、促增长为直接目标，以“维持有影响力的大国”为中长期目标。①William Hague，“Opening Statement，Foreign Affairs and Defence Debate on the Queen’s Speech”，http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmhansrd/cm100526/debtext/100526 -0004.htm.(上网时间:2013年10月8日)英国外交的总体考虑是，以推动经济增长为首要任务，抓住新兴大国崛起的机遇，拓展外交活动空间，利用英国力量的强项，维持并尽可能扩大国际影响力。正如外交大臣威廉·黑格(William Hague)所指出的，英国外交部的一切努力都是为了确保英国在世界上的影响力得以扩大而非削弱、与世界上快速增长的地区保持联系，以及在应对巨大挑战时维持“全球领袖”角色。②“Foreign Secretary Speech on Diplomatic Tradecraft”，https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-ondiplomatic-tradecraft.(上网时间:2013年10月8日)为此，英国联合政府对外交的优先任务、布局和手段等进行了一系列调整。

第一，“实现经济繁荣”上升为外交优先任务。“9·11”之后，布莱尔政府的重心转向反恐等安全议题，大量外交资源消耗在这一领域。联合政府上台后，面对次贷危机及随后的全球金融危机，将主要精力转向提振经济，“繁荣”超越“安全”成为英国外交的首要目标和优先任务，助推商业发展、通过开展“商务外交”促进经济增长和就业成为英国外交政策的核心指导思想。2011年5月，英国外交部出台了支持英国企业发展的《商业章程》(Business Charter)，明确指出英国政府将充分利用外交系统的资源优势，全力以赴在海外推介英国企业，并加强与重要贸易伙伴国的双边关系，为英国企业争取更大商业利益创造条件。与此同时，英国贸易与投资署(UKTI)发布题为《英国向商业敞开大门》的战略报告，提出了该机构未来五年支持出口和投资的计划。2013年5月，贸易与投资署发布《网络安全:英国的出口方式》，这实际上是英国首份网络安全产品出口战略报告。2013年7月，英国又推出题为《国际教育:全球增长和繁荣》的教育出口战略报告，重点鼓励新兴经济体的学生到英国学习。根据这一系列文件的规划，英国将推动出口和吸引投资作为促增长的主要手段，开展了多种形式的“商务外交”。英国政治高层自首相以降频繁出访，为推销英国开展“公关”活动。卡梅伦首相上任以来亲自率团访问了土耳其(2010年7月)、印度(2010年7月和2013年2月及11月)、中国(2010年11月)、南非(2011年7月)、俄罗斯(2011年9月)、印度尼西亚(2012年4月)、沙特(2012年1月和11月)、巴西(2012年9月)及日本(2012年4月)等“经济快速增长国家”。外交大臣、商务大臣和财政大臣等也密集出访亚洲、非洲和拉美等地的新兴经济体，力促“招商引资”。在其推销清单上，既有英国在金融服务、卫生保健、新能源等领域的技术和经验，也有“台风”战斗机等军工产品。①Mohammed Abbas，“Cameron Visits Gulf，Typhoon Jet Sales High on Agenda”，Reuters，November 5，2012.此外，借英国女王在位60周年庆典、伦敦奥运会等大型活动，英国政府掀起宣传攻势，推销英国知名品牌。如在伦敦奥运会前夕，英国外交部、贸易与投资署、英国文化协会在全球86个国家发起“大不列颠”公共外交活动，大力推介英国的商业、教育、文化、旅游等项目和产品。英国联合政府还明确表示，欢迎新兴国家投资英国的基础设施等领域。②“David Cameron Global Investment Conference Speech in Full”，http://www.politics.co.uk/comment-analysis/2012/07/26/david-cameron-global-investment-conference-speech-in-fullc.(上网时间:2013年10月5日)正因为如此，在欧美贸易保护主义抬头之际，英国还能坚持开放和自由的贸易原则。在美国、澳大利亚等国对中国华为公司的产品表示担忧、处处设防时，卡梅伦把华为总裁奉为座上宾。财政大臣奥斯本(George Osborne)也强调“不要把国家安全当作实施保护主义的借口”。③George Osborne，“It’s a Crisis of Confidence，not of Capitalism”，Financial Times，January 27，2012.他不顾国内工会和部分议员的质疑，支持中国企业投资英国欣克利角核电站建设，并在访华期间到访华为公司深圳总部。④“George Parker and Jamil Anderlin，i“Britain Trumpets Welcome to Chinese”，Financial Times，October 24，2013.可以说，英国政府将“重商”思想贯穿到外交实践的各个环节，从政治高层到外交官均承担起“招商引资”使命，令人印象深刻。

第二，经营更广泛的外交网络，尤其注重与欧美以外的国家和地区建立密切联系。工党时期，英战略重心在大西洋两侧，对日本、澳大利亚、印度等传统盟友重视不够。联合政府执政后对此有所认识并不断做出调整。黑格批评说，“工党时期的部长们只有在出现危机或需要投票支持时才会与新兴国家联系，联合政府要改变这种局面”。⑤“Foreign Secretary Sets out UK Foreign Policy Approach”，https://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-sets-outuk-foreign-policy-approach.(上网时间:2013年10月28日)他指出，英在维持与欧美传统关系的同时，应放眼全球，大力拓展与亚洲、海湾及拉美地区新兴国家的双边关系。在具体做法上，联合政府“结识新盟友，不忘老朋友”，构建了不同层次、彼此叠加的“伙伴关系网络”。第一层是美国。联合政府认为，美国是全球唯一的超级大国，是国际秩序的主要维护者。因此，英国虽在一定程度上展示其对美政策的自主性，但并未减弱对美外交力度。英美在阿富汗、伊核、利比亚、叙利亚等全球重大外交和安全问题上互动频繁。第二层是欧盟。在涉及主权让渡特别是“财政联盟”、金融监管等问题上，英欧间的矛盾、摩擦增多。但英国看重欧洲单一市场为英带来的经济利益，故在总体上与欧盟维持了“斗而不破”局面。第三层是澳大利亚、日本、新西兰、韩国及海湾国家等地区盟友。英与这些国家通过恢复或新建战略对话机制，在贸易与投资、情报共享、网络安全、国防装备等领域加大了合作力度。第四层是中国、印度、巴西等新兴市场国家。这是英国联合政府外交的重点经营领域。联合政府提出要“以前所未有的力度向东看”⑥William Hague，“Britain in Asia”，https://www.gov.uk/government/speeches/britain-in-asia.(上网时间:2013年10月28日)，既看重新兴国家经济快速发展为英国提供的巨大商机，加大“市场开拓”力度;也看重新兴大国在国际事务中的影响力，颇愿意与后者合作应对全球性挑战。

为了“培育”各类伙伴关系，英国努力拓展外交足迹。工党执政时期关闭了驻17个国家的45个外交机构，如今黑格称“把维持、扩大及强化全球外交网络作为核心目标”，重点是在亚洲和拉美恢复或增建一批使领馆。目前，英已在海地、索马里、巴拉圭、吉尔吉斯斯坦、南苏丹、老挝等国新建大使馆，并在巴西、墨西哥、土耳其和印度尼西亚等经济增长较快国家增设办事处。英国外交部还加大了人力资源投入，计划在2015年前向中国增派60名外交官，向印度增派30名外交官，向东盟、韩国、蒙古等国增派50名外交官，这些外交人员现在开始陆续到岗。英国自诩为在经济危机期间扩展外交网络的少数西方国家之一。①William Hague，“Britain in Asia”，https://www.gov.uk/government/speeches/britain-in-asia.(上网时间:2013年10月28日)

第三，外交实践突出“价值观”因素。英国外交一贯注重推广价值观，只是各个时期决策者的侧重点有异、各届政府的做法有别。工党时期，一些政治人物虽强调英国须肩负在全世界传播民主的“使命”，但在操作上比较务实，试图通过接触、对话来影响“非民主国家”的政治改革，并通过维持良好政治关系促进双边贸易发展。联合政府强调价值观可以赋予外交行动更大的合法性，并能扩大英国的国际影响力。其在推行手法上则是多管齐下、“软”“硬”兼施。一个手法是，通过“以身作则”，为他国民众追求民主和人权等价值观“树立榜样”。联合政府成立后即调查英国是否卷入“9·11”之后发生的“黑狱”事件，并于2010年7月6日发布《情报官员与军事人员羁押和询问海外被羁押者综合指南》。2013年9月4日，英国发布《商业与人权行动方案》，要求英国企业将保护人权纳入到日常运作中。外交大臣黑格称英国是第一个为执行《联合国商业与人权指导原则》而出台国家行动方案的国家，希望其他国家仿效英国的做法，制定相应的行动方案。②William Hague，“UK Action Plan on Business and Human Rights”，https://www.gov.uk/government/speeches/uk-action-plan-on-business-and-human-rights--2.(上网时间:2013年10月28日)另一个手法是，利用对外援助等手段推动相关国家或地区的“民主转型”。“阿拉伯之春”爆发后，英国政府宣布将在4年内投入1.1亿英镑支持中东北非地区的社会发展及“民主转型”。③“Working for Peace and Long-term Stability in the Middle East and North Africa”，https://www.gov.uk/government/policies/working-for-peace-and-long-term-stability-in-the-middleeast-and-north-africa.(上网时间:2013年11月4日)在缅甸出现改革迹象后，英国率先推动欧盟解除对缅制裁，并承诺在3年内通过非政府组织为缅甸的卫生和教育项目提供1.85亿英镑资助。叙利亚内战以来，英国联合政府承诺的人道主义援助资金已达5亿英镑，并向叙利亚反对派提供了大量的“非致命”装备援助。④“UK Aid Syria Response”，https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/252893/DFID-Syria-Humanitarian-Programme-Summary.pdf.(上网时间:2013 年 11 月 4日)再一个手法是，强调不能为了商业利益而降低人权标准，必要时须公开表达“人权关切”。卡梅伦认为，英国不必在政治与贸易之间做出选择，二者可以兼得。⑤“Prime Minister’s Speech at the Lord Mayor's Banquet”，https://www.gov.uk/government/speeches/prime-ministers-speechat-the-lord-mayors-banquet.(上网时间:2013年10月26日)黑格也指出，英国寻求加强与新兴经济体之间的经济、政治联系，也关注这些国家存在的人权问题。⑥William Hague，“Britain’s Values in a Networked World”，https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-britains-values-in-a-networked-world.(上网时间:2013年10月26日)在与中国等新兴大国打交道时，英国就坚持这种既要做生意、又要讲政治的“双轨”模式。卡梅伦提出英中两国是“面向增长的伙伴关系”，设定2015年双边贸易额提升至1000亿美元的目标。但是，英国联合政府时有罔顾中国政治利益的行为，如卡梅伦与副首相克莱格不顾中方反对坚持会见达赖、外交国务大臣斯瓦尔(Hugo Swire)妄言香港政改⑦Hugo Swire，“Voting，Democracy and the Future of Hong Kong”，https://www.gov.uk/government/speeches/voting-democracy-and-the-future-of-hong-kong.(上网时间:2013年10月18日)，致使中英关系时生龃龉。

二

英国联合政府的对外政策调整，既与英国国内政局变化及其在国际新形势下面临的经济、外交压力有关，也与英国对国际格局变化和自身能力的认知有关。首先，英国持续低迷的经济形势是其外交调整的直接动力。2007、2008年相继爆发的次贷危机、全球金融危机严重冲击了英国经济。英国GDP在2008年第二季度至2009年第二季度连续负增长，持续时间比20世纪任何一次衰退的时间都长，英国经济总量至今未恢复到衰退前水平。⑧“National Institute of Economic and Social Research Estimates of Monthly GDP”，http://niesr.ac.uk/sites/default/files/gdp0613.pdf.(上网时间:2013年10月28日)此外，由于工党政府坚持“透支未来”的开支模式以及金融危机发生后投入大笔资金救市，英国的债务急剧攀升，其按《马斯特里赫特条约》标准计算的“未偿还债务总额”占GDP的比重从2007年的44.4%攀升至2010年的75.7%。①Office for National Statistics，“Government Deficit and Debt under the Maastricht Treaty，Calendar Year 2011”，http://www.ons.gov.uk/ons/dcp171778_260737.pdf.(上网时间:2013 年10 月8 日)面对经济持续低迷、债务负担沉重的严酷现实，英国联合政府的危机感空前强烈。当政者担心英国连“二流大国”的地位和现有的生活水准都难以维系。卡梅伦在演讲中指出，英国处于一场争夺未来的就业和福利的“全球竞赛”中，“要么沉沦下去，要么奋勇向前;要么有所作为，要么走向衰落”。②Brian Wheeler，“David Cameron Tells Conservatives:Britain can Rise Again”，BBC，October 10，2012，http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-19890459.(上网时间:2013年10月8日)黑格认为，经济实力下降会削弱外交政策的影响力，“过去，西方国家会对人权纪录不佳的国家进行经济制裁。现在，此类经济武器的效力正在减弱，未来可能没有多少国家会惧怕它”。③William Hague，“The Future of British Foreign Policy with a Conservative Government”，http://www.europeanfoundation.org/my_weblog/2009/07/the-future-of-british-foreign-policy-with-aconservative-government.html.(上网时间:2013 年10 月26 日)因此，拼经济、促增长成为联合政府的第一要务。

第二，金融危机引发国际格局深刻变化，英国在国际舞台上难以继续“纵横捭阖”而不得不进行外交调整。一是全球金融危机加速了世界秩序的重构，新兴大国的崛起“稀释”了英国等发达国家的影响力。“游戏规则发生改变，游戏参与者增多，以前在G8中决定的事，现在要在G20里磋商”。④Andrew Mitchell，“Emerging Powers”，https://www.gov.uk/government/speeches/emerging-powers.(上网时间:2013年10月28日)巴西、中国、印度、土耳其和印度尼西亚等新兴大国的国际影响力增强，在全球经济“再平衡”、核不扩散、自由贸易、气候变化和能源安全等问题上对英国构成挑战或带来冲击。比如，英国注意到，在“大规模侵害人权”事件发生时，“一些新兴大国并不同意我国的应对方式，另一些大国则不认同有关人权的基本价值和准则”。⑤William Hague，“International Law and Justice in a Networked World”，https://www.gov.uk/government/speeches/international-law-and-justice-in-a-networked-world.(上网时间:2013年11月5日)这要求英国必须采取“前所未有的”积极外交政策。二是作为英国外交支柱的美、欧均在进行战略调整，英国的处境愈显尴尬。奥巴马就任美国总统以来，美国战略重心转向亚太，这带给英国不确定感和焦虑感，使其既担心被美国疏远、“没有国家或国家集团打算为我们提供更多的保障”⑥“Foreign Secretary Speech on Rejecting Decline and Renewing Western Diplomacy in the 21st Century”，https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-on-rejecting-declineand-renewing-western-diplomacy-in-the-21st-century.(上网时间:2013年10月23日)，又害怕被美国裹胁至新的冲突中。2012年3月，英国议会“国家安全战略联合委员会”发表报告称，如果美国卷入与英国无直接利害关系的亚洲冲突，英国要决定是否继续参与美国的军事行动。⑦Joint Committee on the National Security Strategy，First Review of the National Security Strategy 2010，First Report of Session 2010-12，HL Paper 265，HC 1384，March 2012，p.21.欧洲同样在调整。欧盟委员会及法、德等国领导人试图通过强化欧洲央行作用、筹建“银行业联盟”和“财政联盟”等深化一体化措施帮助欧盟走出困境。2012年9月17日，德国外长韦斯特韦勒发起的“欧洲未来小组”发表正式报告，建议把欧盟升级为政治上的联邦国家，赋予其更多权力。⑧Süddeutsche Zeitung，“‘Future of Europe Group’Presents Federal Proposals”，http://www.presseurop.eu/en/content/newsbrief/2715101-future-europe-group-presents-federal-proposals.(上网时间:2013年10月23日)英国担心，欧元区将内部协商制定的金融监管等法规推广到欧盟范围内，会使英国处于“边缘化”境地。面对美欧的战略，英国被迫做出调整，以寻找“突破口”，应对可能出现的各种情况。

另外，“阿拉伯之春”对英国外交政策带来巨大冲击。英国政府于2010年出台“海湾倡议”，意欲加强与海湾国家的关系，但并未预判到中东出现大变局。2011年2月“阿拉伯之春”如火如荼之际，卡梅伦却在海湾地区推销军火，招致国内舆论批评。此后，卡梅伦吸取教训，更注意在对外关系中提及人权议题。有评论认为，“阿拉伯之春”导致联合政府的政策重心从关注贸易和市场，转向强调个人权利和社会开放，其外交政策中的“自由主义”色彩趋强。⑨Michael Harvey，“Perspectives on the UK’s Place in the World”，Europe Programme Paper 2011/01，Chatham House，December 2011.同时，卡梅伦、黑格等人将“阿拉伯之春”这一突发事件视为英国在中东北非地区推广西方价值观的新契机，从而加大对这一地区“民主转型”的支持力度。

第三，英国国内政治变化将对外政策调整提上了议程。英国2010年大选后产生了该国自二战结束以来首个联合政府。执政的保守党疑欧、自民党亲欧，在对外政策上互相牵制、又互有妥协，但在政策理念上也有一定的“交集”:都有较强的“自由主义”色彩，比较关心人权等价值观议题、赞同对外进行“人道主义干预”。新的决策层从国际形势的变化中看到巨大挑战，也认识到并力图抓住其中蕴含的机遇。卡梅伦、黑格等多次强调，只要充分发挥自身优势，英国仍能大有作为。一方面，当今世界的主要特征是“网络化”①William Hague，“Britain’s Foreign Policy in a Networked World”，https://www.gov.uk/government/speeches/britain-s-foreign-policy-in-a-networked-world--2.(上网时间:2013年10月8日)，而英国拥有北约、欧盟、英联邦、G20等现成的网络组织。仅英联邦就有20亿人口，横跨六大洲，是英国与新兴经济体联通的独特渠道。另一方面，英国具有较强的“软实力”，如英语、英国价值观、发展援助等，这些都有助于拓展英国的国际影响力。黑格在这方面的认识颇为全面。他指出:“一个国家不能仅靠军事和经济力量来决定其在世界上的地位，价值观是英国国际影响力的重要组成部分。”②William Hague，“Britain’s Values in a Networked World”，https://www.gov.uk/government/speeches/britain-s-foreign-policy-in-a-networked-world--2.(上网时间:2013年10月8日)一些保守党议员游说联合政府减少国际援助资金，但卡梅伦认为对外援助是英国发挥国际影响力的重要手段。③Caroline Crampton，“For Cameron，Foreign Aid Translates into Global Influence”，http://www.totalpolitics.com/blog/304202/forcameron-foreign-aid-translates-into-global-influence.thtml.(上网时间:2013年10月8日)此外，英国在金融、制药、卫生、低碳、创意产业和高端制造业等领域的较强竞争力，也成了联合政府用作加强与其他国家双边关系的资本。英国联合政府调整对外政策，直接目的就是为了利用和发挥英国的这些优势，以维持和提升英国的大国地位。

三

英国联合政府执政以来在对外政策和外交行动上呈现出鲜明特色，表现抢眼，其根本目标就是为了阻止英国国力迅速衰落、维持较强的国际影响力。由此而言，联合政府的新外交可谓在国内紧缩、国际竞争加剧形势下开展的“抑制衰落外交”，而且的确收到了一定成效。

首先，“商务外交”收效明显，助推英国经济转向复苏。英国国家统计局数据显示，英国对巴西、印度、中国、俄罗斯和南非等“金砖五国”的出口从2007年的127亿英镑增至2012年的271亿英镑。④Philip Aldrick，“UK Doubles Exports to BRICS since Crisis”，The Telegraph，February 18，2013.2010年以来，英国对中国的商品出口增加了91%，对俄罗斯的商品出口增加了118%。⑤“FCO and UKTI Welcome NAO Report Supporting UK Exporters”，October 16，2013，https://www.gov.uk/government/news/fcoand-ukti-welcome-nao-report-supporting-uk-exporters.(上网时间:2013年11月4日)英国吸引外来投资的效果也较为明显。2012年，英国外来投资项目同比增加2.7%，占整个欧洲外国直接投资的18%，仍为欧洲第一大投资目的地。⑥Brian Groom，“UK Leads Europe on Inward Investment”，Financial Times，June 5，2013.在出口和投资的拉动下，英国经济在2013年出现复苏迹象。2013年前三个季度，英国GDP环比分别增长0.4%、0.7%和0.8%。⑦Office for National Statistics，“Statistical Bulletin:Gross Domestic Product Preliminary Estimate，Q32013”，http://www.ons.gov.uk/ons/dcp171778_331535.pdf.(上网时间:2013 年11 月4 日)国际货币基金组织(IMF)在2013年10月的《全球经济展望》中调高了对英国经济增长的预期，预计其增长率2013年为1.4%，2014年为1.9%。⑧Larry Elliot，t“IMF Raises UK Growth Forecasts as Economy‘turns corner’”，The Guardian，October 8，2013.

其次，英国在国际舞台上展现出较强的“组织”能力，在一定程度上发挥了“思想领导”作用。英国善于在国际事务中扮演“召集人”、“提案人”和“经纪人”等多重角色，多次就国际热点问题牵头召开国际会议，如2011年的利比亚问题国际会议和首届网络空间国际会议、2012年的索马里问题国际会议，以及2013年的八国集团(G8)峰会等。通过这些途径，英国还不断向国际社会输出新理念、新倡议。2012年3月，在韩国首尔举行的第二届核安全峰会上，英国敦促与会国采取具体行动应对核恐怖主义，推出《关于核信息安全的多国声明》，得到31国的联署支持。⑨Foreign and Commonwealth Office，Annual Report and Accounts 2011-12，London:The Stationery Office，March 2012，HC 59.2013年6月，英国作为东道主，在北爱尔兰举办了G8峰会，推动峰会就自由贸易、打击全球逃税避税以及增强政府信息透明度等发布7份政策文件。为了有效打击全球逃税、避税行为，卡梅伦在欧盟、G8和G20等多边场合呼吁执行国际税收信息交换新标准——“自动信息交换”(Automatic Information Exchange)。为了遏制战争中的性暴力，黑格提出“阻止性暴力倡议”(PSVI)，已得到G8外长会议支持，并准备提交至联合国大会表决。卡梅伦曾得意地指出，“英国处在所有重大问题讨论的中心，提出解决问题的办法，其他国家从英国这里取经”。①David Cameron，“Speech to Lord Mayor’s Banquet”，https://www.gov.uk/government/speeches/speech-to-lord-mayors-banquet.(上网时间:2013年10月8日)

此外，联合政府扩大全球存在、广泛经营伙伴关系等外交实践，为英国发挥更大国际影响力夯实了基础。英国的外交思路从来不是“单线程的”，其在全球范围拓展外交网络，经营政、商“人脉”关系，一方面是直接服务于英国经济发展需要，另一方面也有在国际格局调整中“谋篇布局”以图“更大作为”的考虑。黑格就曾公开承认，联合政府是在“为英国未来的影响力投资”。②“Foreign Secretary Speech on Diplomatic Tradecraft”，https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-ondiplomatic-tradecraft.(上网时间:2013年10月8日)以亚太地区为例，联合政府通过加大对缅甸援助力度，提升与日本、澳大利亚、越南等国的战略合作水平，加强了英国在亚太的外交与安全存在，为未来更多参与亚太事务“埋下伏笔”。

然而，由于存在一些“结构性”难题，英国很难通过调整对外政策实现“抑制衰落”的战略目标。难题之一是资源与雄心之间的结构性失衡。联合政府领导人不肯放下“全球大国”的自我定位，矢志在国际舞台上扮演“领导者”角色，承担了超出自身能力的全球责任。由于资源和实力的限制，联合政府实际上又在大幅度削减扮演国际“领导者”角色所需要的外交和军事预算。这就出现了“既要马儿跑得好，又让马儿少吃草”的矛盾做法，结果必然是左支右绌。英国疲弱的经济根本无法支撑起联合政府的“大国”抱负，英国近年来在对外干预中的表现可以为之佐证。2011年，英国参加对利比亚的军事干预，但由于航母提前退役，英军的“狂风”(Tornado)和“台风”(Typhoon)战斗机只能从英国本土飞行3000多英里前去执行空袭任务，战斗中也严重依赖美国提供的情报和武器支持。③吴弦:“欧盟国家利比亚军事干预解析”，《欧洲研究》，2012年，第2期。在叙利亚危机中，英国更是喊得多、做得少，在使用武力干预方面显得更为慎重。2013年8月29日，英国议会否决了政府对叙利亚开展军事行动的动议，卡梅伦等人随即表示遵从议会决定，英国政府在国力下降的现实面前不得不低头。要想维持国际影响力，英国必须切实增强经济竞争力，避免承担过多的国际义务，同时配合有效的外交手段。难题之二是如何在价值目标与利益目标之间找到平衡点。在国际实力对比日益对英国不利的形势下，为了在外交博弈中取得筹码和优势，英国开始打出“价值观”牌。珍视自己的价值观本身没有错，但以我划线、自视优越甚至拒绝吸收他人长处的做法就会封闭和障碍自己，如果再试图借此压制竞争对手就更难行得通，甚而有可能加剧英国与其他国家已有的矛盾。

余论

当前国际形势日新月异，对所有国家都提出了挑战。作为人口只有6000多万的岛国，英国不接受必然衰落的宿命，试图通过外交努力来减缓其衰落的速度，显示出其大国雄心和民族进取精神。在此过程中，英国不断调整维持自身影响力的方式和手段，从依赖经济制裁、军事干预等“硬实力”，转向重视依靠“软手段”，包括经营外交关系网、参与制订国际规制、发挥“思想领导力”等。其间，英国与各类盟友合作扩大全球影响力的意图显露无遗，与新兴大国合作应对全球挑战的意愿也随之增强。然而，经济实力下降对英国外交的制约很大，英国选择的余地变小，“超实力发挥”的难度加大。联合政府的对外政策调整揭示了一个守成大国审时度势、以巧博大、以外交谋国利的经验与教训，值得体味和总结。○