奥巴马政府对台湾政策评析

陶文钊

2008年5月以来，海峡两岸关系发生了历史性转折，度过了“高危期”，走上良性互动、和平发展道路。奥巴马2009年1月当政时，两岸关系新局面已经开启，而美则忙于应对金融危机、结束两场战争等一系列棘手的国内外挑战。可以说，台海问题不是奥巴马施政重点，他也没有像布什政府那样在台海问题上花费那么多的精力。

支持马英九当政

在民进党执政8年以后，美对于国民党重掌政权是比较放心和满意的。布什政府严厉批评陈水扁的“法理”台独，严厉批评“入联公投”，对于马英九以大差额选票赢得2008年选举大有帮助。马英九在当政前后，尤其在第一任期的《就职演说》中反复强调，他的大陆政策是“不统、不独、不武”，其实这正是美国的政策。美对马英九第一任期的内政及两岸关系问题的处理也是基本满意的，因此在2012年台领导人选举前也通过一些渠道施加了影响。

2011年9月中旬，民进党候选人蔡英文访美与美国各界沟通，阐述其相关政策，并与陈水扁进行区隔。在她会见美国家安全委员会高官后，国安会官员立即向英国《金融时报》记者表示，台海稳定对美国“至关重要”，蔡英文访问引起美对台海稳定的关切，“她(蔡英文)让我们明确怀疑她是否有意愿且有能力，维持近年来区域所享有的两岸关系稳定”，虽然蔡英文了解需要“避免无端挑衅(中国)”，但完全看不出来“她与她的幕僚充分了解(中国)有多么不信任她的动机，以及民进党的向往”。①Anna Fifield，Robin Kwong，Kathrin Hille，“US concerned about Taiwan presidential candidate”，September 16，2011，http://www.ftchinese.com/story/001040724/en.(上网时间:2013年10月5日)

就在2012年1月台湾领导人选举前夕，美国卡内基国际和平基金会副主席、“美国在台协会”(AIT)驻台北办事处前主任包道格应远景基金会邀请到台北访问，出席研讨会并观察选举。1月12日他在接受中天电视台专访时说，如果马英九连任，会让北京和华盛顿大大松一口气，“我假设台湾也是”。他表示，如果蔡英文当选，美国会立即与她接触，派出一个高层代表，要她维持现状，并协助她找到维持台海和平稳定的方式。届时美方会试着传递一个极为强烈的讯息，那就是请蔡英文从当选的第二天起，不要做任何让情势恶化的事情;蔡英文对两岸关系所提出的保证过于空泛，让华盛顿无法安心。包道格还说，他这个圈子的人包括官员，都不会认为“九二共识”是出卖台湾“主权”或台湾被统一。“九二共识”是两岸相互交往过程中必须做出的妥协，它也符合美利益，如果被干扰，可能产生无法预知的影响，区域形势，乃至于美国自己的选举过程，都会受到台海紧张重现的影响。①罗印冲、许绍轩:“包道格:马若连任，美中台松一口气”，《联合报》，2012 年 1 月 13 日，http://mag.udn.com/mag/vote2012/storypage.jsp?f_ART_ID=366419.(上网时间:2013年6月2日)此次采访引起轩然大波，美国务院发言人赶紧解释称，包道格不代表奥巴马政府，也不代表国务院，只代表他自己。人们对此并不怀疑，但包道格的表态恰恰是美对台政策主流意见的一种反映，也符合奥巴马政府的政策，对此也没有人怀疑。选举以后，包道格又向《华盛顿邮报》记者表示，“本届政府欢迎台湾海峡的紧张程度下降的事实……并对马英九给予了奖励”。②Andrew Higgins，“Taiwan’s Pro-China Chief Reelected”，Washington Post，January 15，2012，See Shirley A.Kan and Wayne M.Morrison，U.S.-Taiwan Relationship:Overview of Policy Issues，June 15，2012，CRS Report for Congress，p.17.

民进党将其在2012年败选部分地归因于奥巴马政府。选后不久，“美国在台协会”理事主席薄瑞光访台，针对美介入台湾选举的说法，他表示，美方在选举中一直保持中立，台湾人民是根据很多理由去做出自己的决定的，“我不认为任何美国人的个人谈话，会重要到影响选举结果”。民进党却不接受这种解释。蔡英文的亲信、新境界文教基金会副会长萧美琴表示，部分美国官员伤害了他们，未能让台湾人民在免于外在威胁的环境中享有民主选择的权利。主席(蔡英文)没有准备跟薄瑞光见面。③“民进党指责美国偏袒马英九蔡英文拒见美国特使”，2012年 1 月 31 日，http://news.xinhuanet.com/tw/2012-01/31/c_122632399.htm.(上网时间:2013年7月8日)

美国对马英九基本满意，但也有不满意或不大满意的地方。其中突出的一个问题是对进口美国牛肉一事纠缠过久。台进口美国牛肉始于2007年。进口美国牛肉被认为是台美重启《贸易暨投资架构协定》(TIFA)与签订自由贸易协定、赴美免签证等加强美台关系相关的举措，并且是一个关键因素。但美国牛肉曾出现疯牛病、瘦肉精残留等问题，因此是否开放进口美国牛肉在台便成了有争议的问题。牛肉在美出口中占的比例不大，但生产牛肉的西部几个州却可以在国会里动员起足够的政治支持，使它成为美对外贸易的原则问题，是美历届政府都予以坚持而不让步的。如果对台让步了，就会产生多米诺效应，美就要对其他的贸易伙伴让步。美在此问题上频频对台施加压力。助理国务卿坎贝尔2011年10月在国会作证时也要求国会议员在与台湾政界人士接触时，向他们强调“台湾在美牛问题上采取必要措施的重要性”，并称“这些措施将不仅为美国与台湾的关系，而且也将为美国与其他诸多国家，如韩国、日本等的关系提供基础”。台至今未采取这些措施已成美台之间“更广泛的经济接触的障碍”。④“Why Taiwan Matters?”Hearing Before the Committee of Foreign Affairs，House of Representatives，October 4，2011，pp.39，43.2012年3月，“美国在台协会”台北办事处主任司徒文公开表示，美牛议题造成台湾开放贸易的“可信度”问题，成为美台关系“绊脚石”，美牛议题获解决前，很难重启美台TIFA咨商。⑤“台湾‘打自己孩子给美国人看’?‘美牛’风波持续发酵”，2012年3 月 19 日，http://news.xinhuanet.com/tw/2012-03/19/c_111670039.htm.(上网时间:2013年7月5日)

对台湾来说，这首先是一个食品安全问题，普通老百姓，不管是支持蓝的或是绿的，鲜有赞成进口美牛的。民意代表也是这样。所以美牛案最初在台“立法院”闯关时受到大多数泛蓝议员的阻击。其次，这是一个政治问题。民进党利用民众对食品安全的关注，利用媒体，制造舆论，把反对进口美牛做成了一个声势浩大的群众运动，既抹黑马英九，报大选中失利的一箭之仇，又可借此对大选中挺马的美国还以颜色。但美国在这一问题上毫不让步。美商务部推迟了副部长桑切兹预定于2012年3月4-6日的访问，对台施压。3月6-15日，以参议员格拉斯利和众议员瑞伯格为首，举行抗议台湾限制进口美牛的活动。4月，美国农业部表示，犯有疯牛病的病牛已经找到，因此疯牛病已经不再是风险。5月台湾派出农业官员赴美磋商，并在美国进行了长达23天的考察。经过紧张激烈的反复博弈，最后台湾当局提出允许进口美国牛肉的四个条件:安全允许(制定瘦肉精残留安全标准)、牛猪分开(只允许残留瘦肉精的牛肉，猪肉不许)、强制标示(必须标出牛肉原产地)、排除内脏(不进口内脏)。台“立法院”于2012年7月25日表决通过了《食品卫生管理法》，美牛问题得到解决。

美牛问题虽然解决，但影响还在。影响之一是再次损害了台民进党与美国的关系。陈水扁时期双方关系就很糟，后来有所恢复，蔡英文、苏贞昌等民进党领导人在美国的形象还算不错。但民进党又死死抓住美牛问题，把它搅和到台湾的党争之中。一些民进党政界人士说，他们不是反对美牛，而是反对“毒牛”，把美牛称作“毒牛”，让美方感到厌恶。①Shirley A.Kan and Wayne M.Morrison，U.S.-Taiwan Relationship:Overview of Policy Issues，June 15，2012，CRS Report for Congress，p.19.“美国在台协会”官员在会晤民进党领导人时说，请告诉你们的民意代表不要把美牛叫做“毒牛”，拜托!由此可见美方的感受。

美牛问题解决后，马英九表示，此举释放出台湾愿意更大程度地融入区域经贸整合的讯息，不仅五年来停滞不前的台美TIFA谈判将率先启动，并为台湾参与跨太平洋伙伴关系(TPP)创造有利环境，台湾与其他国家洽签自由贸易协定的条件也会更加成熟，可望逐渐脱离遭到边缘化的危机。②“瘦肉精美牛获准入岛，台美贸易协商料重启”，［香港］《大公报》，2012年7月26日。

2012年10月2日，美国国土安全部宣布台湾为美国免签证计划参与地，从11月1日起生效。美国商务部副部长桑切茲也特地到台湾出席免签酒会，美商务部还与台外贸协会签署了“太平洋商贸桥梁协议”意向书。桑切茲甚至亲自走到台北双城街夜市散发宣传传单，推介美国旅游项目。“美国在台协会”驻台北办事处主任马启思11月1日随免签证首发团飞往美国。总之，美国做足了免签的戏份。美国给予台湾免签，可以看作是对解决美牛问题的一种犒赏。同时它对两岸关系也可能产生微妙的影响:台湾人会更意识到他们与大陆人的区别，进而对两岸认同产生某种冲击。③参见白晓雯、毕方圆:“台美免签成台当局炫耀资本”，《环球时报》，2012年11月2日。

如同其前任一样，奥巴马政府支持台参与国际组织的活动。2013年7月16日，奥巴马签署《1151号法案》，公开表态支持台以观察员身份参与国际民航组织。这也是近10年来美总统签署的第一个以台为主的立法。此外，美还把支持台参与《联合国气候变化框架公约》作为优先目标。

欢迎两岸关系和平发展

奥巴马政府是欢迎两岸关系和平发展的。在民进党执政期间，由于陈水扁不断进行“台独”分裂活动，两岸关系持续紧张。陈水扁的“不可预测性”使布什政府吃尽了苦头，台海局势的紧张威胁亚太和平，有可能把美国拖入它本不愿意卷入的战争，不符合美国的战略利益，所以对于两岸关系的和平发展，布什政府和奥巴马政府是欢迎的。在2009年11月奥巴马总统访华时两国发表的《联合声明》中，关于台湾问题的表述是:“美方欢迎海峡两岸关系和平发展，期待两岸加强经济、政治及其他领域的对话与互动，建立更加积极、稳定的关系。”④“中美发表联合声明，推进两国合作”，《新华每日电讯》，2009年11月18日。美方这一表态是与时俱进的，它反映了两岸关系的现实，对于两岸关系改善表示了鼓励和积极的期许。2011年1月胡锦涛主席访美时两国发表的《联合声明》又表示:“美方表示奉行一个中国政策，遵守中美三个联合公报的原则。美方赞扬《海峡两岸经济合作框架协议》，欢迎两岸间新的沟通渠道。美方支持两岸关系和平发展，期待两岸加强经济、政治及其他领域的对话与互动，建立更加积极稳定的关系。”⑤“中美发表联合声明”，《新华每日电讯》，2011年1月20日。奥巴马政府一再宣示欢迎海峡两岸关系和平发展，是因为这种发展符合美利益。

1.2.7 血红蛋白异常诊断标准参照人民卫生出版社出版第八版《诊断学》[3]:男性:Hb 120-160g/L、女性:Hb 110-150g/L,男>160g/L,女>150g/L为血红蛋白异常。

由于从2008年5月以后，两岸关系中没有以前那样多的麻烦和起伏，所以奥巴马政府对两岸关系公开、系统的阐述不像布什政府时期那样多。助理国务卿帮办施大伟2010年3月在国会的证言《海峡两岸近来的经济、政治和军事发展以及对美国的影响》和助理国务卿坎贝尔、常务助理国防部长帮办拉弗伊2012年10月4日在众议院外交委员会的证言，可以说是对奥巴马政府关于两岸关系立场的一个比较全面的阐述。

施大伟回顾了近两年来两岸关系的发展，并对此表示欢迎，指出:“海峡两岸关系的继续进展对于整个地区的安全和繁荣至关重要，因而也是美国的重要利益之所在。”“我们不应对大陆和台湾的和解感到吃惊，只要决定是在没有压力的情况下作出的。海峡未来的稳定取决于两岸的公开对话，这种对话是不使用武力的，不进行威吓的，而且是与台湾的民主发展相符合的。”①“China-Taiwan:Recent Economic，Political and Military Developments Across the Strait and Implications for the United States”，Deputy Assistant Secretary David Shear’s Testimony Before the U.S.–China Economic and Security Review Commission，March 18，2010，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2010/03/138547.htm.(上网时间:2013年9月10日)2010年7月7日，施大伟又在卡内基国际和平基金会发表题为“东亚与太平洋:新谈判时代的两岸关系”的讲话，阐述奥巴马政府的对台政策。他指出，过去几十年中，“未来两岸关系的冲突”已成为冷战研究的一门学科，而现在有希望预见，近年来的事态已经开启了另一门新的学科:“未来两岸关系的机遇”。他表示欢迎《海峡两岸经济合作框架协议》的达成，数百种商品的关税将降低，两岸贸易和人员往来将进一步发展。公开、公平的贸易环境对美国企业、对美国和全球经济都有好处。美国和其他国家的企业有可能将其地区营运中心设在台湾，有可能增加美对中国大陆和台湾的出口。他认为:“两岸关系在过去两年的进展是没有先例的。台湾和中国大陆为增加接触、寻求共识和降低紧张所采取的步骤值得赞赏。”②David Shear，“East Asia and the Pacific:Cross-Strait Relations in a New Era of Negotiation”，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2010/07/144363.htm.(上网时间:2013年9月10日)

但美国欢迎两岸关系的和平发展是有条件、有限度的。第一，两岸只谈经济问题，不谈政治和军事问题，不谈和平协定与统一问题。在2009年底到2010年上半年期间(“两岸一甲子”讨论会前后)，就有美国学者抱怨大陆“强推政治议题”，并称如果这样做，那就是在2012年选举中再次把“统独”问题提上日程，并作为选举的中心议题，但这一次不是民进党而是大陆要这样做的。③2010年6月一位美国主流学者对笔者如是说。虽然这不是奥巴马政府官员的表态，但一些与政府接近的美国主流学者往往代表了政府立场，替政府发声，这也是常见现象。也就是说，近年来两岸关系的发展还没有触动美国的利益，所以美采取了“乐观其成”的态度。如果今后两岸关系的发展突破了美划定的界限，美可能会进行干涉，这是需要密切关注的。

第二，两岸关系要有透明度，美要知道“两会”之间各种协商的进展情况。一些接近决策圈的美国主流学者抱怨，台湾没有及时、充分对美进行沟通和说明，美对ECFA谈判进展的各个阶段情况并不是都很清楚。

第三，台湾要保持足够的防卫力量，包括向美求购武器。在2010年1月对台售武后，美国学者系统论述了美继续对台售武的理由，美官方和学者还明确表示对马当局没有把防务预算保持在GDP的3%表示不满。美国防部在2013年度的“中国军力报告”中就提到，台湾为了推动募兵制，不但通过兵力裁减腾出资源，还把对外军购和自制项目的费用挪用到募兵预算上，但经费仍不足以冲销募兵制的高额成本;目前台湾实际兵员只有23.5万，远低于编制的27.5万人，且防务经费只占GDP的2%，低于马英九承诺的3%。④US Department of Defense，“Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China”，May 7，2013，http://www.360doc.com/content/13/0510/10/7607720_284333134.shtml.(上网时间:2013年9月10日)

继续加强美台关系尤其是军事关系

与历届政府一样，奥巴马政府仍然强调要提升美台之间的关系，包括发展经贸、防务关系、人员往来、高层互访，尤其是加强与台湾的防务关系。

在2010年和2012年的国会听证会上，施大伟和坎贝尔都分别强调美台之间的经济关系，指出台是美第十大贸易伙伴，美是台最大的投资国。为复兴美经济，奥巴马政府将继续推进美台双边贸易、推进《贸易暨投资架构协议》谈判，在美牛问题解决后，美台谈判在中断了六年后于2013年3月重启。

奥巴马政府的一些决策者(主要是副国务卿斯坦伯格和国安会负责亚太事务资深官员贝德)为了打破以往大选后新政府上任伊始中美关系受到损害、经过一段时间才恢复正常的循环，在奥巴马执政的第一年即2009年确实作出了努力，尽力避免可能损害两国关系的事情发生，使中美关系从共和党布什政府到民主党新政府的过度进行得相当顺畅，2009年中美关系的顺利发展是三十年来少有的。但情况到2010年发生了变化。干扰中美关系的第一件事就是对台售武。2010年1月29日，美国防部通知国会将向台湾出售64亿美元的武器。这当然不能不引起中方的强烈反应，两国官员之间进行交涉，两国学者进行辩论，媒体的批评更不会缺席。美方质疑，此次军售是布什总统2008年10月已经审议通过的一大笔武器的一半，布什总统卖了一半，留下另一半给继任总统，中方为什么要反应这么强烈?中方答复，奥巴马总统刚刚访问了中国，并表示欢迎两岸关系和平发展，中方正等着美方把口头表态落到实处，等来的却是又一次售武，美方说的和做的也落差太大了。美方表示，三十年来美一直在对台售武，而且此次军售中也没有特别先进的武器，如F-16C/D战斗机;中方反问，三十年前，美就承诺不寻求长期向台湾售武的政策，时间都过了三十年，美国还在对台售武，三十年如果不算“长期”，多久才算长期?请给我们一个说法。①2010年1月下旬，笔者和其他几位学者随国务院台湾事务办公室一位领导去美国访问，在美国外交政策全国委员会与美国学者讨论中美关系和美国对台湾政策，亲历了双方激烈的辩论场面。美国主流学者一再为对台售武辩护，有代表性的说法是葛莱仪的文章。她认为美国对台提供武器是要避免两岸军事平衡过度向中国大陆倾斜，这是整体政策的一环，而美国政策的目标是确保两岸分歧能以台湾民众可以接受的方式和平化解。See Bonnie Glaser，“Building Trust Across the Taiwan Strait”，January 2010，http://csis.org/publication/building-trust-across-taiwan-strait.(上网时间:2013年9月12日)确实，里根政府在《八·一七公报》中作了承诺，但也留下了许多模糊之处。美利用这些模糊之处，实际上违反公报规定对台售武，而不履行承诺，美总是说，对盟友和朋友要有“信誉”，美要遵守对台湾的“安全承诺”，但美对中国的“信用透支”实在是太大了。

此次军售以后，台湾还在向美求购新的武器，主要是F-16C/D战斗机。实际上在布什政府后期台就提出了这一要求，因为1990年代中期交付的F-16A/B战机各方面都已经落伍，购自法国的56架幻影2000也由于高昂的备件和维修费用多架已被封存，空军的战备状况大大降低。2010年1月，台“立委”给美国国会写信，表达台湾两党对求购F-16C/D战机的诉求。6月4日，薄瑞光访台，马英九当面向他提出要求，呼吁美方同意售台F-16C/D。也有美国学者敦促政府售台F-16C/D，称“台湾战斗机的年龄比台湾的飞行员都大了”，并略带威胁地说，如果现在不卖F-16C/D，等到生产线关闭以后，就只好向台湾出售F-35了，难道中国大陆方面更愿意这样吗?②2011年5月笔者在纽约参加中美两国学者关于台湾问题的讨论会时，一些美国学者极力为售台F-16C/D进行鼓吹。鼓吹得更厉害的是一些国会议员，而美军工部门更是直接的利益相关方。洛克希德·马丁公司称，对台出售66架F-16C/D战斗机将有助于维持它在43个州的约11000个直接就业机会，并能使即将下线的生产线继续运营。③“美国会称对台军售有助美国复苏经济46个州获益”，2011年4月20 日，http://news.xinhuanet.com/tw/2011-04/20/c_121326416_1.htm.(上网时间:2013年10月2日)尽管如此，奥巴马政府经过一再考虑，没有批准出售F-16C/D战机，而在9月决定将台湾现有的146架F-16A/B战机升级。再加上延长五年飞行员培训项目和一些飞机配件，金额共计58.5亿美元。

美国会对奥巴马政府的上述决定“大失所望”。在众院外委会听证会上，一些议员翻来覆去地问，为什么不立即卖F-16C/D给台湾?F-16A/B升级以后真能达到F-16C/D的水平吗?既然军火公司说了，升级F-16A/B要比制造F-16C/D多花两年时间，为什么不能让台早一点得到先进战斗机呢?类似的问题不一而足。常务助理国防部长帮办彼得·拉弗伊一再解释说，F-16A/B升级后，其动力系统、雷达系统、武器系统可以比得上任何四代机;政府与台湾商议后把升级F-16A/B作为优先事项处理，但此次升级并不排斥以后再出售别的战机，“我们理解台湾对F-16C/D的兴趣，此事尚在考虑之中”。在议员提问时，坎贝尔还表示，里根政府对台湾作出的六项保证仍然是本届政府的政策。④“Why Taiwan Matters?”Hearing Before the Committee of Foreign Affairs，House of Representatives，October 4，2011，pp.31-33，36，38，47.为了抚慰极力主张售台F-16C/D的国会议员和保守派智库，薄瑞光在9月下旬“美台国防工业会议”后的记者招待会上特别表示，F-16A/B升级和售台F-16C/D是两回事，美国批准F-16A/B升级，并不是排除未来出售F-16C/D战机给台湾的可能性。⑤“美官员透露对台售武细节”，2011年9月22日，http://news.xinhuanet.com/world/2011-09/22/c_122073624.htm.(上网时间:2013年10月2日)

除了售台武器，美还努力加强与台其他方面的军事联系，包括组织改革、联合军演等等，尤其重要的是帮助台转变战略指导思想。彼得·拉弗伊在作证时向众议员们解释说，海峡两岸的军力平衡继续向对大陆有利的方向倾斜。大陆的军事现代化不仅仅是针对台湾的，但首先是为了准备应对台湾海峡发生不测事件。台防务存在的最大问题是，一项一项地来比，台湾都比不过大陆，比如台防务预算比大陆差很远，台军队规模不能跟大陆比。因此台要转变战略思想，把防务计划和采购重点放在增强非传统的、创造性的、非对称战力上。在这方面，美国防部将继续对台提供帮助以使其作出转变，并与台一道确定采购重点。①“Why Taiwan Matters?”Hearing Before the Committee of Foreign Affairs，House of Representatives，October 4，2011，pp.5-6.

美军方还鼓吹一种理论:台湾要重整自己的防务，而不能再依赖美协防。现在的情况与1995-1996年不同，那时克林顿总统派两艘航母去亚洲沿海，美军是不必担心受到攻击的，中国人民解放军几乎难以发现，更不要说瞄准了。但如今美军必须算计成本和收益。中国大陆会使美军的干涉成本高到美难以忍受的程度，从而迫使美军放弃干涉。因此，台必须重整防务，自己采取某种反介入措施，采取某种战略防御姿态，使解放军的进攻承受代价，以起到抑制作用。台湾要在台岛东侧部署海空力量，接应前来解救的美军。而现在台湾的防御还没有达到北约的标准。因此，台要增加防务开支。②James R.Holes，“America’s Pivot，Taiwan and Anti-Access”，February 22，2013，http://thediplomat.com/the-naval-diplomat/2013/02/22/americas-pivot，-taiwan-and-anti-access/comment-page-1/.(上网时间:2013年9月15日)

美国会推动提升美台关系动作频频

中美关系正常化以来，美国会总体上扮演了提升美台关系推手的角色。从1979年的《与台湾关系法》到1999-2000年的《加强台湾安全法案》都是这样。在奥巴马政府任内，几届国会在台湾问题上也不消停。

美国会一再通过立法或通过国会决议的方式要求行政当局提升与台关系，个别议员甚至荒诞不经地提出美应该放弃“一个中国”政策，实行“一中一台”政策，“承认台湾的主权”，与台湾“建立外交关系”，并支持台湾“加入联合国”。③Kerry Dumbaugh，Taiwan– U.S.Relations:Developments and Policy Implications，July 30，2009，CRS Report for Congress，p.23.自然，这些主张始终只是少数人的一厢情愿。这几年来美国会采取的比较重要的相关立法行动有:2009年，第111届国会参议院在《2010财年国防授权法》中加进一个条款，要求国防部以公开和秘密两种版本向国会提交关于台湾空军力量的报告;④Wendell Minnick，“U.S.Intel Report on Taiwan Air Power Released”，February 22，2010，http://www.defensenews.com/article/20100222/DEFSECT01/2220307/U-S-Intel-Report-Taiwan-Air-Power-Released.(上网时间:2013年10月1日)2011年众议院在《2012财年对外关系授权法》中加进一个条款，要求总统向台湾出售F-16战机并将台湾原有战机升级，同时向台湾出售潜艇;⑤2001年4月布什总统曾经宣布大笔售台武器，其中包括了8艘柴油动力潜艇。2011年5月20日，笔者在访美时与国家安全委员会负责中国事务的主任麦艾文谈到此事，他说，潜艇是布什政府的承诺，本届政府没有讲过关于潜艇的问题。在第112届(2011-2012年)国会，众议院外交委员会主席罗斯雷提南提出了《2011台湾政策法》;2013年，众议院外交委员会前主席罗斯雷提南与现主席罗伊斯领衔提出了《2013台湾政策法》，要求从政治、经济、军事安全各个方面提升美台关系，支持台扩大国际空间。实际上，这类法案都不过是1999年《加强台湾安全法案》的翻版。过去的经验也证明，这类法案成为法律的可能性甚微。

美国会还一再敦促行政当局售台先进武器。2010年对台军售后，台继续要求售台F-16C/D战机，一些国会议员纷纷予以支持。2011年5月14日，136位众议员致函奥巴马总统;5月26日，45位参议员致函总统，呼吁政府正视台防务需求，立即售台F-16C/D战斗机;⑥“Why Taiwan Matters?”Hearing Before the Committee on Foreign Affairs，House of Representatives，October 4，2011，pp.6，57，58;“Letter to President Obama”，May 26，2011，http:/www./menendez.senate.gov/newsroom/press-release/menendez-urges-presidentobama-to-expedite-sale-of military-aircraft-to-taiwan.(上网时间:2013年9月15日)6月，众议院外委会在七年之中第一次举行关于台湾问题的听证会，题为“为什么台湾是重要的?”，继续敦促政府售台F-16C/D战机;8月1日，181位众议员向奥巴马政府再发公开信，敦促政府“迅速”向台湾出售F-16C/D战机，他们强调此项军售的“紧迫性”，宣称台未来十年将淘汰70%的战机，如果无法取得新战机并提升现有的F-16A/B型战机，台将十分危险，并称如果现在不批准，台湾不下订单，美F-16C/D战斗机生产线就要关闭了。①“‘对台售武’喧嚣背后是庞大的利益链”，2011年9月15日，http://news.xinhuanet.com/world/2011-09/15/c_122035594.htm.(上网时间:2013年10月1日)在奥巴马政府作出将台F-16A/B战机升级的决定后，众议院外交委员会在10月又举行了第二阶段听证会以发泄对政府的不满，并推动新的军售。罗斯雷提南等议员质问:向台湾出售下一代F-16战机的决定是一个具有潜在重大影响的决定，我们为什么在北京面前要如此胆怯?在北京越来越好战的情况下，这种胆怯向我们在亚太地区的盟友，尤其是日本、韩国、菲律宾和澳大利亚发出了什么信息?这是不是表明美国在衰落?②“Why Taiwan Matters?”Hearing Before the Committee on Foreign Affairs ，House of Representatives，October 4，2011，p.2.

113届国会刚一开始，一些参众议员就到台湾访问。2013年1月8日，由参议院亲台议员组成的“台湾连线”代表团抵台。“台湾连线”共同主席殷霍夫等向台当局表示，美国将在2013、2014及2015年分别售台30架“阿帕奇”直升机、60架“黑鹰”直升机及“爱国者”III型导弹。1月下旬，刚刚接任众议院外交委员会主席的罗伊斯也率领议员到台湾，并参观了台海军设施。他在参观后表示，台现有的“茄比”级潜艇确实很老旧，有更换的必要，他会敦促行政部门提供台湾防务所需要的武器装备，使之获得新的潜艇。③萧师言、周伟:“美议员承诺售台一大堆武器”，《环球时报》，2013年1月10日;孙诚:“美议员夸口帮台湾买潜艇”，《环球时报》，2013年1月29日。

另外，美国会也一再通过立法行动或通过决议，支持台湾扩大国际空间。如2010年7月和9月，众参两院分别通过决议，支持台湾成为国际民航组织观察员。④Shirley A.Kan and Wayne M.Morrison，U.S.-Taiwan Relationship:Overview of Policy Issues，June 15，2012，CRS Report for Congress，p.13.

结语

从奥巴马执政四年多的情况看，本届政府的对台政策基本延续了其前任的政策，包括“一个中国”，三个联合公报及《与台湾关系法》。美国的政策仍然是一种两手政策，即既要与中国大陆建立合作伙伴关系，也要加强与台湾的关系。自然，本届政府也根据新的形势对政策进行了若干调整，并有一些具体措施，但大的政策框架基本不变。

奥巴马政府实行战略重心东移，或曰亚太“再平衡”，这是美据其内外形势判断作出的战略调整，它标志着美国以反恐为中心的全球战略的正式结束。新战略把亚太地区作为美未来军事力量部署的重点地区，一个重要原因是为了应对中国的崛起，在这个意义上可以将新战略与台海局势联系起来，其实美国那些保守派也是这样做的。但美进行这种调整是要强调“有限的资源和安全需要之间的平衡”，美只能集中力量关注对美安全威胁最严重、最直接的问题，如伊朗核问题和朝核问题，并通过增强美在本地区的军事存在、主导本地区经济一体化进程来重建美主导地位。显然，在这一战略调整中，台湾问题并不突出。在奥巴马、希拉里和帕内塔的多次讲话中都没有提到台海地区。美在东北亚和东南亚进行多次军演，也避开了台湾海峡，不愿意将台湾问题搅和其中。一些国会议员和保守派智库对此种情况十分不满，称之为美重返亚太战略的“漏洞”，认为美必须弥补这个“漏洞”。⑤“美国政客推‘2013台湾政策法’是一张‘空白支票’”，2013年8 月 7 日，http://www.chinadaily.com.cn/bqgj/jryw/2013-08-07/content_9792590.html(上网时间:2013年9月15日)。除了一些国会议员，美国的一些保守派智库，如2049项目研究所、美国企业研究所、传统基金会等的一些学者在报刊上和网上发表了大量文章，鼓吹在亚太“再平衡”战略中提升台湾的地位。See Rupert Hammond-Chambers，“Make Taiwan A Part of Pivot”，April 29，2012，http://online. wsj. com/article/SB10001424052702304050304577373723400320772.html;Mark Stokes ＆ Russell Hsiaoin，“Why US Military Needs Taiwan”，April 13，2012，http://thediplomat.com/2012/04/13/why-u-s-military-needs-taiwan/;Thomas Mahnken ，Dan Blumenthal，“Asia in Rebalance:Transforming US Military and Strategy in Asia”，June 2012，http://www.aei.org/files/2012/05/31/-asia-in-the-balance-transforming-us-military-strategy-in-asia_134736206767.pdf);James R.Holmes，“America’s Pivot，Taiwan and Anti-Access”，February 22，2013，http://thediplomat.com/the-naval-diplomat/2013/02/22/americas-pivot-taiwan-and-anti-access/.(上网时间:2013年10月1日)美战略重心东移可能成为一个长期趋势，其对台影响值得继续关注。

2009-2011年，一些美国学者和战略界人士对美国对台政策发表了一些新的看法，在美国学术界引起了一场不大不小的辩论，即所谓“弃台论”和“保台论”的辩论。但多数的、主流的意见还是主张维持现行的美国对台政策。这两年来，这场辩论没有多少新的进展，但不同意见仍然存在。美现行对台政策是各种政治势力、各个利益集团经过多年斗争，平衡彼此利益的产物，要对这种政策进行根本性的修改，恐怕还要有一个相当长期的过程。

台湾问题仍然是中美关系中的重要问题，关系到中国的核心利益。中美关系中的台湾问题仍然是复杂的，既有正面的、也有负面的事态发展。除了台湾岛内因素，当前影响中美关系中台湾问题的主要有两个有利因素:一是海峡两岸关系的和平发展。这几年的事态表明，海峡两岸的中国人是台湾问题的主人，海峡两岸和平发展是大势所趋，虽然可能会有困难和障碍，但这个潮流是不可逆转的。这对美对台政策是一个制约。二是中美两国开始探索构建新型大国关系。两国领导人都有这样的政治意愿，尤其是2013年6月习近平与奥巴马在加州的“庄园会晤”是一个意义重大的事件，2013年的中美战略与经济对话成果也非常丰硕，双方正在把两国领导人的承诺落到实处。中美两军交往得到两国领导人的政治支持，近来的热络往来令人鼓舞。中美探索构建新型大国关系对于美对台政策也是一大制约。

影响中美关系中台湾问题的不利因素也主要包括两个方面。首先，美把战略重心移到亚太地区，即使美在其中没有突出台湾的地位，但亚太“再平衡”所产生的整体效果是美要加强在当地的军事存在，要加强与盟国的关系，在这种情况下“放弃”台湾似乎更不可思议。其次，中美两国依然缺乏互信，尤其是美军界和情报界对中国的军事现代化疑虑重重，积极准备针对中国的所谓“反介入-区域拒止”战略的“海空一体战”。在这种情况下，台湾依然被视作牵制中国大陆的一张有用的牌。美一些海军战略家认为，如果台湾重整防务，将有助于美军把中国大陆的“反介入”战略碎片化。①James R.Holes，“America’s Pivot，Taiwan and Anti-Access”，February 22，2013，http://thediplomat.com/the-naval-diplomat/2013/02/22/americas-pivot，-taiwan-and-anti-access/comment-page-1/.(上网时间:2013年9月15日)

总之，中美关系中的台湾问题仍然是错综复杂的，但总体说来，正能量大于负能量，中国可以对未来的发展持谨慎乐观态度，但同时也要准备应对可能产生的问题和困难。○