美国贫困门槛的发展及对中国的启示

杨立雄

虽然早在19世纪70年代美国就已对贫困线进行了较为深入的研究，但是受个人主义贫困观的影响，美国官方一直没有建立用于统计和救济的贫困线。直到一百年后，美国社会保障局的莫莉·奥珊斯基(Mollie Orshansky)根据美国农业部食品计划及1955年美国农业部家庭食物消费调查得到的恩格尔系数计算得到美国贫困门槛(poverty threshold)，这一方法得到美国经济机会办公室和预算局的肯定。美国贫困门槛的建立，为保障穷人的基本生存、降低贫困发生率起到了重要作用，但是美国贫困门槛的绝对性也遭受一些人的批评。本文回顾了美国贫困门槛的发展历史和计算方法，对美国贫困线的性质和效果进行了分析，并在此基础上提出建立和完善中国贫困线制度的相应建议。

一、美国贫困门槛的发展历史

(一)贫困门槛建立之前的贫困线研究

美国贫困门槛研究起源于19世纪70年代的工人生活工资和家庭支出研究，这些研究在很大程度上模仿了欧洲早期工人阶级家庭支出研究，包括德国统计学家恩格尔(Ernst Engel)、英国社会学家布思(Charles Booth)和郎特里(Benjamin Seebohm Rowntree)的研究。这一时期，美国对贫困(poverty)的理解并不是通常所理解的收入不足，而是指赤贫(pauperism)(Fisher，1993)。

20世纪初，美国部分社会工作者、劳工统计局雇员和经济学家对最低生活标准进行了研究，其中经济学家道格拉斯(Dorothy Douglas)所做的研究影响最大。1923年，道格拉斯对20世纪前20年美国30个城市的标准预算(standard budget)进行研究后，将其分成四个不同的水平:贫困水平(poverty level)、最低生存水平(minimum of subsistence level)、生存以上水平(minimum health and decency)和舒适水平(comfort level)。道格拉斯的贫困水平指的是赤贫状态，最低生存水平才是现在通常意义上的贫困水平。道格拉斯计算的五口之家的标准如下:贫困(赤贫)水平，1000—1100美元/年;最低生存水平，1100—1400美元/年;生存以上水平，1500—1700美元/年;舒适水平，2100美元/年。

但是，上述研究并没有被美国政府采纳。事实上，美国负责贫困线工作的农业部在发布食物预算指导时，采用营养支出法。这一方法可以追溯到美国营养学家阿特华特(Wilbur Olin Atwater)。1894年，阿特华特将食物营养分为蛋白质、碳水化合物、脂肪和矿物质四类，并根据食物的不同营养构成和价格，计算出食物成本。在此基础上，阿特华特计算出了从事中等体力劳动的美国男性满足营养需求所需要的几种食物结构的数量(Atwater，1894)。阿特华特的早期食品计划根据营养需求、食物组成和食物的营养经济性这三个原则制定，他认为美国工人的食物购买习惯是奢侈的，如果能够更为有效和科学地购买食物，食物支出占总支出的比例会减少，为此，阿特华特将新鲜水果和蔬菜排除在必需食物之外(Fisher，1993)。这一思路在美国后来的食品计划制定中得到了延续。

20世纪30年代初，美国农业部的专家们根据阿特华特的思路制定出不同年龄、不同活动水平的个人和不同规模、不同结构的家庭的食品计划。其中最有影响的食品计划是:紧急情况下的受限饮食(restricted diet for emergency use)、最低支出充足饮食(minimum-cost adequate diet)、适中支出充足饮食(moderate-cost adequate diet)、慷慨饮食(liberal diet)。1941年，美国国家研究委员会(National Research Council)根据性别、年龄和活动水平制定了17个营养日摄入量指南，美国农业部据此修订了低支出充足饮食、适中支出充足饮食和慷慨饮食计划，并取消了紧急情况下的受限饮食计划。1948年，美国农业部再次修正了低支出食品计划和适中支出食品计划。1962年，美国农业部发布五个食品计划，包括一个慷慨食品计划、一个适中支出食品计划、两个低支出食品计划和一个紧急情况下的节俭食品计划(economy plan for emergency use)(Cofer，Grossman and Clark，1962)。

根据食品计划，只要将每位家庭成员需要的食物组数量加总，就可以得到家庭所需的食物组总数量;然后乘以价格，就可以算出各食品计划的支出水平。对于购买所有食物并在家准备食物的家庭，美国农业部在1962年1月测算了食品计划的周支出，测算的结果表明，节俭食品计划的购买支出比低支出食品计划低20%到25%，比适中支出食品计划低50%到90%，比慷慨食品计划低100%到110%(Cofer et al.，1962)。节俭食品计划和低支出食品计划更多地采用高营养经济性的食物组，食物的丰富性和可口性都不如适中支出食品计划和慷慨食品计划。节俭食品计划的前身是诞生在大萧条时期的紧急情况下的受限饮食计划，节俭食品计划本身也是为指导经济困难的低收入家庭最有效利用有限资金获得尽可能多的营养而设计的，应当限制在应急的范围内。考虑到标准很低和适用条件的特殊性，节俭食品计划并不适合用来作为制定贫困线的依据。

(二)奥珊斯基与美国贫困门槛的建立

1960年，美国社会保障局的经济学家奥珊斯基第一次提出收入不充足性测量方法，她使用1955年美国农业部家庭食物消费调查的恩格尔系数和低支出食品计划，得到一对老年夫妇收入不充足性的两个指标。但是这一研究成果并没有产生反响，也未被相关部门采纳。1963年7月和1965年1月，奥珊斯基在《社会保障公告》上发表两篇文章，完善了贫困线的计算方法，并将其扩展到所有类型的家庭(Orshansky，1963，1965)。

奥珊斯基选择美国农业部的节俭食品计划和低支出食品计划的货币支出作为贫困线的计算基础。其计算过程如下:第一步，根据两个食品计划计算出不同规模、类型家庭的食物支出;第二步，确定食物支出和总支出的关系;第三步，计算不同规模、类型家庭的总支出，得到贫困线。奥珊斯基的贫困线计算方法与标准预算法有所不同:标准预算法详细计算食物和非食物必需品的支出，然后加总得到贫困线;奥珊斯基的方法只计算了食物支出，并没有直接计算非食物支出。她认为，“除了食物，并不存在公认的生活必需品的充足性标准”，并且“即便是食物，社会共识和习俗认为为了达到合理的食物营养目标和遵守饮食习惯风俗，食物不仅仅存在量的充足性，还存在种类的丰富性”(Orshansky，1965)。

奥珊斯基根据家庭规模和类型计算出各类家庭对应的食物支出。由于家庭支出与家庭人口数量有关，农业家庭和非农业家庭的食物来源存在显著差异，户主性别和家庭贫困也有关联，并且考虑到老人和小孩的特殊性，奥珊斯基按照家庭的居住性质(农业或非农业)、户主的年龄和性别、家庭人口数及18岁以下孩子的数量将所有家庭分为124类。在1960年的十年人口普查数据的基础上，奥珊斯基还做了一些额外的关于家庭成员特征的假定。对于每类有孩子的家庭，假定孩子年龄将恰好使得计算出来的食物支出高于该类三分之二家庭的食物支出(Orshansky，1965)。接下来，利用1964年的节省计划和低支出计划价格，奥珊斯基算出非农业家庭的食物支出。

为了根据食品计划成本计算总的最低必要支出，奥珊斯基采用了恩格尔定律，并假定家庭将按相同比例增加或削减食品支出和非食品支出。美国农业部1955年的家庭食物消费调查显示，三人或以上家庭将税后收入的三分之一花费在食物上。奥珊斯基据此假定一个平均家庭支出的三分之一用在食物上，当这个平均家庭的食品支出等于节俭食品计划的成本时，她进一步假定该家庭的非食品支出也达到了最低的充足水平，这样一来，只要用平均家庭的食品支出乘以乘数“3”就得到该家庭的贫困线。1955年家庭食物消费调查中两人家庭的税后总收入食物支出比为0.27，因此奥珊斯基用乘数3.7(1/0.27)计算两人家庭的贫困线。对于单人家庭(男性老人、女性老人、男性未老者、女性未老者)，节省水平上的贫困线设定为两人家庭的72%，低支出水平上的贫困线设定为两人家庭的80%(Orshansky，1965)。

1955年，以非农业家庭的食物价格计算，所有农业家庭消费的食物中依然有40%来自家庭的农场或农园;另一方面，扣除经营成本后，和非农业家庭一样，农业家庭购买的食物也占年度现金收入的三分之一。根据这一结果，奥珊斯基将农业家庭的贫困线设定为同类非农业家庭贫困线的60%(Orshansky，1965)。最后，奥珊斯基计算出124类农业家庭和非农业家庭在节省水平和低支出水平上的贫困线。

奥珊斯基的本意是找到一个指标测量有孩子的所有家庭面临的低收入风险差异，而非发明一个测量贫困的新方法，但她的方法出现在一个关键时期。美国总统约翰逊(Lyndon B.Johnson)于1964年1月宣布向贫困开战，当年《1964经济机会法案》生效，经济机会办公室成立。1965年5月，经济机会办公室采用奥珊斯基的两种贫困线中较低者作为用于统计、计划和预算的贫困定义，这就是美国的贫困门槛(poverty threshold)。同年后期，在经济顾问委员会的要求下，社会保障局将贫困门槛的数据上溯至1959年。1969年8月，预算局将贫困门槛作为联邦政府的官方贫困统计定义。直到现在，贫困门槛用于统计，并不直接用于贫困救助。贫困门槛由美国人口统计调查局(US Census Burau)制定，每年发布一次。2011年美国的贫困门槛标准见表1。

表1 2011年美国贫困门槛 (单位:个，美元)

但是，一些联邦机构或州政府以贫困门槛作为 基础制定贫困救助标准，这就是所谓的贫困指导线(poverty guideline)。1967年8月，经济机会办公室根据贫困门槛发布了第一个统一的贫困指导线，用于判断不同收入家庭是否具备所有经济机会办公室项目的受益资格。经济机会办公室于1974年解散，联邦项目则被转移到其他联邦机构，贫困指导线也被延续下来。现在所说的贫困指导线是贫困门槛的简化版，用于判断某些联邦计划的受益资格，由健康与人类服务部(Department of Health and Human Services)每年在《联邦年鉴》上发布。2011年美国官方贫困指导线见表2。

表2 2011年美国官方贫困指导线 单位:美元

(三)贫困门槛的调整

贫困门槛自诞生以来，经历了数次调整，但计算方法没有发生根本性改变。1965年3月，美国社会保障局召集了跨部门咨询小组，决定每年根据节俭食品计划人均成本的变化对贫困门槛进行调整，农业家庭贫困门槛被设定为相应非农业家庭贫困门槛的70%。1969年，贫困水平修订委员会提出，贫困门槛不再根据经济食物计划人均成本的变化进行调整，而根据消费者价格指数进行调整，农户与非农户的贫困门槛比例提高到85%(Fisher，1992)。1981年，美国取消了农户与非农户的区分，全部统一为非农户贫困门槛线，男性户主家庭与女性户主家庭之间的区分也被取消，贫困门槛的最大规模家庭类别延展到9人及以上。做出这些调整之后，贫困门槛的数量由原来的124个减少为48个。

贫困门槛已发布了40多年，每年根据年度平均消费价格指数进行调整。1980年以前的贫困门槛以1963年为基准年的消费价格指数(CPI，1963=100)进行调整。从 1980—1987年，贫困门槛以1967年为基准年的城市居民消费价格指数(CPI-U，1967=100)进行调整。从1988年开始到现在，贫困门槛根据新的年度平均城市居民消费价格指数(CPI-U，1982－84=100)进行调整。

不可否认，美国贫困门槛的计算方法具有一定的科学性和严谨性，以此为计算基础的美国贫困指导线的实施也保障了穷人的基本生存。但是，美国贫困门槛也存在一些不足，主要表现为以下几个方面:

第一，贫困门槛没有考虑到不同人群、不同家庭需求的差异性，没有根据变化着的习俗和需求进行更新，只根据物价指数调整的贫困门槛不能反映社会总体生活水平的提高。家庭结构的变迁和劳动力组成的变化产生了很多新的需求，但贫困门槛没有考虑到这些变化 (Citro et al.，1995;Townsend，1979)。1948年，美国已婚母亲的劳动力参与率仅为17%，1975年，18岁以下孩子母亲的劳动力参与率为上升至47%，1995年，这一比例达到70%(Cohany et al.，2007)。伴随母亲劳动力参与率提高的是儿童护理需求的增加，1999年60%的3—5岁儿童参加日护理中心、托儿所等相关项目，这一比例在1991年是53%。但是贫困门槛没有反映这种变化。

第二，以食物支出为基础计算总贫困线，假定固定的食物支出比例过于随意(Rein，1970)。因为不同类型、不同地区、不同组成的家庭，其食物支出比是不一样的，以0.33作为恩格尔系数会产生很大的偏差。

第三，贫困门槛使用的收入是税前的货币收入，并且不包括资本收益或公共住房、医疗照顾和食品券等非现金福利，也没有考虑到部分家庭面临的医疗费用等大额支出，从而可能得出不准确的家庭资源的估计，当然也可能无法可靠地辨别贫困人口。

二、美国贫困门槛的性质和效果

(一)美国贫困门槛的绝对性和相对性

美国贫困门槛以阿特华特的营养经济逻辑下发展出来的节俭食品计划和低支出食品计划为基础，对户主的采购、准备、储存食物的能力做出十分苛刻的假设，而且贫困门槛对营养需求的定义太过狭窄(Townsend，1979)。从计算方法看，以营养标准为依据建立的美国食品指导线建立于“生理机能”、“足够营养”、“最低生活必需品”等绝对贫困概念之上(Rowntree，1998)，属于一种绝对贫困线。奥珊斯基的贫困线计算方法也是建立在恩格尔系数的基础之上的，以营养充足性为指导，仍然没有脱离生存需要贫困观的范畴。

而且，从美国贫困门槛的调整方式看，根据物价调整贫困标准，仅只能保证贫困门槛的购买力不变，而未能保证营养的充足性(Hauver et al.，1981;Beeghley，1984)。美国贫困门槛除了根据消费者价格指数上调外，并没有发生任何实质性的改变，从而造成贫困门槛落后于不断提高的社会平均生活水平。从1969年到现在的40多年间，贫困门槛一直都没有得到过实质性的修正，这使得贫困门槛日益偏离贫困人口的真实规模和处境，也使得以它为基础制定受益资格判断标准的社会福利、救助计划和项目缓解贫困的作用和功效大打折扣。和其他发达国家相比，美国的贫困线水平显然较低。OECD国家通常使用中位收入的50%作为贫困线进行贫困统计和国际贫困比较，欧盟国家则采用更高的中位收入的60%作为门槛来测量贫困风险率(at-risk-of-poverty);反观美国，2007年四口之家加权平均贫困门槛仅为四口之家中位收入的28%。

当然，美国的贫困门槛仍然具有相对贫困属性。美国的贫困门槛以全体人口的消费类型为依据制定，也就是说参考了当时社会的实际平均生活水平，从这个意义上讲，贫困门槛又是一种相对贫困线。从历史数据看，贫困门槛仍然维持着中位收入或平均收入的一定比例，具有一定程度的相对性。借用养老保险中的替代率概念，将贫困门槛的替代率定义为贫困门槛占中位收入或平均收入的比例。图1显示了1980年到2007年四口之家的贫困门槛替代率的取值变化。可以看出，贫困门槛的中位收入替代率和平均收入替代率维持在30%和25%左右。然而，贫困门槛的这两个替代率均呈现逐年下降的趋势。1980年四口之家的贫困门槛尚能占到中位收入的35%，2007年这一比例降为28%;1980年四口之家的贫困门槛尚能占到平均收入31%，2007年这一比例降为23%。

图1 美国四口之家加权平均贫困门槛替代率变化趋势(1980—2007)说明:贫困门槛替代率1=四口之家加权平均贫困门槛/四口之家中位收入;

(二)美国贫困门槛下的贫困现状

贫困门槛的重要作用在于统计和监测贫困人口，并评估反贫困社会政策效果。自贫困门槛建立之后，监测数据表明，美国按家庭统计的贫困发生率总体而言呈现下降的趋势。20世纪60年代美国贫困人口大幅度下降，但是自70年代后，贫困人口数量又稳步上升。80年代经历了两个上升和下降的周期，但是自2000年以后，美国贫困人口快速上升，到2010年达到顶峰。考察贫困发生率，80年代后，有五个年份的贫困发生率达到或超过15%，分别是1982—1983年，1993年，2010—2011年(见图2)。

美国是一个贫富差距较大的国家。20世纪80年代以前，美国最低20%收入组享有的总收入比重呈上升趋势，因而也是贫困率下降最快的时期;80年代以后，最低20%收入组享有的总收入比重不断下降，同一时期贫困率不再呈现下降的趋势，而是维持在较高的水平。对六个收入组进行比较可以看到，收入排序最高组20%的家庭占有社会总收入的40%以上，2000年以后这一比例接近50%，其中最高组5%的家庭占有的收入在2000年和2007年均超过20%。而收入排序最低组20%的家庭占有的社会总收入从 1970年的4.1%降至 2007年的3.4%。收入排序次低组20%的家庭占有的社会总收入从1970年的10.8%降至2007年的8.7%。收入排序中间组20%和收入排序次高组20%所占社会总收入的比例均呈现下降的趋势，分别从1970年的17.4%、24.5%下降至 2007 年的 14.8%、23.4%(数据来源:U.S.Census Bureau)。这也就是说，美国社会的收入越来越集中于收入最高组20%的家庭，而其他四个五等分组享有的社会收入比例则越来越少，尤其是收入底层的五分之一家庭状况相对而言在很大程度上恶化了。

图2 美国贫困人口和贫困发生率变化趋势(1959—2011年)

收入分配状况日趋不平均的结果之一是基尼系数的上升，图3显示了1959—2007年美国部分年份的基尼系数及贫困门槛的中位收入替代率变化。20世纪80年代以前，美国的基尼系数处于稳定状态，甚至有小幅下降，这跟战后经济繁荣和福利支出扩张是分不开的。从80年代后期开始，美国的基尼系数呈现上升趋势，并在90年代初突破0.4，2006年达到最高点0.444。

由于美国大部分政府福利、救助项目和计划的受益资格判断标准以贫困门槛作为依据制定，因而贫困门槛的水平高低直接影响着受益人口的规模，从而影响受助人口的收入状况，并进而和整个人口的收入分配状况发生联系。研究表明，较高的贫困门槛占中位收入的比例对应着较低的基尼系数，较低的贫困门槛占中位收入的比例对应着较高的基尼系数。运用Stata计算贫困门槛的替代率与基尼系数的相关关系，得到皮尔逊相关系数为－0.7210，显著性检验的P值为0.0000。这说明贫困门槛的替代率和基尼系数之间存在很强的负相关关系，当替代率上升时基尼系数呈减少的趋势，替代率降低时基尼系数倾向于增加。这与贫困门槛作为美国政府项目的救助线的计算基础有关，贫困门槛的替代率越高，则贫困门槛的水平越高，以贫困门槛为基础制定的救助线水平越高，更多的人能够享受政府的救助项目，收入底层人口的收入状况得到更多的改善，从而基尼系数下降。反之，贫困门槛的替代率越低，贫困门槛的水平越低，以贫困门槛为基础制定的救助线水平越低，更少的人能够享受政府的救助项目，收入底层人口的收入状况得到较少的改善，从而基尼系数上升。20世纪80年代以后，贫困门槛的替代率不断降低。同一时期也是美国大幅度削减福利的改革期，基尼系数则不断上升。

三、美国贫困门槛的发展对中国的启示

(一)建立国家贫困线制度

美国是西方发达国家中最早建立贫困线制度的国家之一。美国的贫困线不仅用于贫困人口统计，还是制定社会救助标准的参考标准，因而在美国的社会保障体系中具有非常重要的作用。

1986年，中国在实施农村扶贫开发战略时由国家统计局在农村首次建立了农村贫困线制度，为统计和监测农村贫困人口，并为有针对性地实施反贫困政策提供了依据。但是在城市，中国至今还未建立贫困线制度。由于未建立国家贫困线制度，全国贫困人口数监测至今无法采用同一标准，城镇贫困人口数据尤其缺乏。基础数据的缺失导致国家在实施相应的社会政策和经济政策时难以准确地瞄准贫困对象，也无法精确评价社会政策效果。

中国经济快速发展，人民生活水平迅速提高，但是贫富差距也在拉大，部分贫困群体生活艰难，因而反贫困仍然是中国当前社会政策的重点。但是制定反贫困社会政策的前提条件是掌握贫困群体的数量和分布状况，而要掌握上述数据，需要建立国家贫困线制度。具体说来，国家贫困线制度的作用主要体现在以下两点:

第一，国家贫困线是统计全国贫困人口、监测全国贫困发展趋势的标准，是制定反贫困政策的前提条件。1986年，中国在农村实施贫困线制度，国家统计局每年对贫困县进行监测，不仅为制定《国家八七扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》提供了数据支持，提高了农村反贫困政策的针对性，还为评估反贫困政策效果提供了重要依据。监测结果表明，采用农村贫困线标准，中国农村贫困发生率从1978年的30%降低到2008年的4.3%，这充分表明了农村反贫困取得显著效果。但是，中国目前尚未制定城镇贫困线制度，不仅导致了无法统计城镇贫困人口、无法精确了解全国城镇贫困人口分布，也导致了无法对各地实施的城镇反贫困社会政策效果进行评价。

第二，国家贫困线制度是制定社会救助标准的基础。美国的贫困门槛是实施社会救助项目的依据，这些社会救助项目多达七八项之多。以贫困门槛为依据制定社会救助标准不仅有利于保持社会救助水平的合理性，也有利于统一社会救助标准，缩小各地之间的社会救助待遇水平，防止所谓的“福利旅行”。目前，中国各地在实施社会救助标准尤其是最低生活保障标准时，由于无参考标准，社会救助水平差距大，多数地区普遍偏低。建立统一的国家贫困线制度，有了划分受助者和非助者的定量标准，不仅有利于提高社会救助标准计算方法的规范水平，而且有利于缩小地区间社会救助水平的差距。

(二)建立贫困线的正常调整机制

虽然美国的贫困门槛基于绝对贫困理念计算得到，但是由于美国建立了贫困线的正常调整机制，可以保证贫困门槛随社会整体生活水平的提高而提高。2008年以前，中国农村贫困线采取与价格总指数(CPI)挂钩的方式进行调整，这与美国贫困门槛的调整机制完全一致，唯一的区别在于采用了不同的价格指数。从表面上看，中国农村贫困线调整方式能够保证贫困线的购买力不变，但由于农村贫困家庭食品消费占总消费的比例(即恩格尔系数)偏大，而中国食品消费价格指数涨幅明显快于CPI，这就导致了贫困线水平实际在下降。而且，2007年以后，农村贫困线的正常调整机制被打破。2007年农村贫困线为785元，2008年这一标准提升至1196元，2009年保持不变，2011年突然提升到2300元。

在城镇，在实施最低生活保障制度的过程中，各地结合自身特点，探索了不同的最低生活保障标准计算方法，如市场菜篮法、恩格尔系数法、比例法等。由于最低生活保障标准的管理权在基层，且方法不统一，各地的最低生活保障标准的调整机制也不统一。在价格调整方面主要有以下调整措施:与总消费价格指数(CPI)挂钩，与低收入群体居民消费价格指数挂钩，与生活必需品价格指数挂钩，与食品价格指数挂钩。在收入调整方面主要有以下调整措施:与居民收入挂钩，与最低工资挂钩。从各地的调整机制看，社会救助标准的调整往往“跟着感觉走”，缺乏调整的科学依据;调整周期长短不一，有些地方调整比较频繁，基本上能“跑赢”物价，而有些地方则因调整周期过长，社会救助标准的增长落后于物价增长。

无论是农村贫困线还是城镇社会救助标准，目前最紧迫的问题是建立正常的调整机制。这一调整机制不仅能保证穷人的绝对生活水平不下降，还要保证贫困线与社会平均生活水平相适应。解决这一问题的基本思路是:将贫困线划分为食物线和非食物线，其中食物线与食品价格指数挂钩，非食物线与社会平均收入水平挂钩(杨立雄，胡姝，2010)。

(三)规范贫困线和社会救助线的计算方法

美国贫困门槛计算非常规范，而且自20世纪60年代以来一直没有改变，只是对指数进行了微调。应该说，中国的农村贫困线的计算方法也比较规范，虽然在20世纪90年代对农村贫困线的计算方法进行了一次大的调整，但从总体上看，贫困线标准并没有大起大落。但是自2007年以来，农村贫困线的计算方法有所改变，导致标准的快速提升。而在城镇，大多数地区(尤其是在县一级)制定社会救助标准时，往往根据当地的生活水平、财政承受能力等因素确定。因此，受地方财政的约束以及没有规范的计算方法，城镇存在标准普遍偏低，且与经济发展水平严重偏离的现象。

规范农村贫困线的计算方法，应从以下几个方面着手:首先，将农村贫困线划分为食物线和非食物线两部分。其次，以每日2300大卡作为最低热量支出标准计算食物线;在分配食物清单时，减少主食比例，增加蛋白质、维生素含量较高的肉蛋奶类、鱼虾类、水果类食物的比例;改革食物价格采集渠道，采取农贸市场与超市相结合、粗加工食品和深加工食品相结合的方法采集价格。最后，采用收入分组中的最困难组(5%)的恩格尔系数计算非食物线。将食物线和非食物线加总便可得到农村贫困线(杨立雄，胡姝，2010)。

在城镇，建议参考农村贫困线的计算方法，然后进行适当转换即可得到城镇社会救助标准。同时，建议将《城市居民最低生活保障条例》第六条的内容改为:“城市居民最低生活保障标准，按照方法统一计算得到。”并在附件中明确规范方法的计算过程。

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