当代中国公民网络政治参与的特征、困境与出路*

金 毅 许鸿艳

公民广泛的政治参与是一个国家民主政治发展的本质要求，也是衡量其政治民主实现程度的重要标尺。近年来，随着互联网络信息技术的迅猛发展，我国网络用户规模和普及率快速攀升。据2013年1月中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第31次中国互联网络发展状况统计报告》（以下简称《统计报告》）显示，截止2012年12月底，我国的网民人数已达到5.64亿，网络普及率升至42.1％。与此同时，我国公民网络政治参与的热情也与日俱增，网络参与能力不断增强，网络参与方式日益多元，网络参与行为规范逐步完善。然而，当前公民在网络政治参与过程中，依然面临着参与能力、参与方式、参与行为规范等诸多方面的困境，深刻地影响和严重地制约着公民网络参与的质量和成效。

一、当代中国公民网络政治参与的主要特征

网络政治参与是信息时代公民政治参与方式的新趋向和新发展。它通常是指以互联网为主要活动空间，目标指向现实社会政治体系，由以“新意见阶层”为主的网民、网络意见领袖为主的网络政治精英，以及以“网络趣缘”或共同权益诉求而结成的网络政治共同体等所形成的参与主体，通过网络参政议政、网络民主监督、网络政治动员、网络协商讨论等多种途径，直接或间接地参与国家政治生活，影响政治决策的行为。当前，我国公民的网络政治参与主要呈现如下特征。

1.网络参与资格具有平等性

互联网天然蕴含平等精神，能够消解等级分明的金字塔式层级结构，打破现实社会政治精英的权力集中和信息垄断，使得不仅政府官员、职业政治家、专家学者等传统政治主体能够开展网络活动，而且普通公民也能够获得相对平等的网络话语权和网络参与权。“尤其是前网络时代往往被排除在公共领域之外的女性和低收入者等弱势人群，获得了打破沉默、表达个体诉求的新渠道，并有机会向对立的声音表示异议。”①从而促进了所有施志于政治参与的公民，都能够依法享有同等的网络参与资格，并且能够自由平等地表达权益诉求，发表政治见解。

2.网络参与身份具有隐匿性

互联网络对人具有强大的遮蔽和再造功能，往往使得网民在现实社会所具有的性别、年龄、民族、职业、学历背景等真实身份信息，在网络空间却以虚拟数字符号的形式得以呈现，并可随时被网络参与主体随意掩藏、修饰和涂抹，致使公民的网络参与身份呈现极强的隐蔽性和虚拟性。

3.网络参与环境具有开放性

开放性是互联网与生俱来的根本特性，它能够打破和终结传统社会的地域和时间的限制，形成一个去中心化的、扁平式的网络社会结构，保障身份各异、观点不同的网络参与主体，能够便捷地以低廉的参与成本，来选择、吸纳和传播政治信息，平等顺畅地进行交流沟通和协商讨论，从而为公民网络政治参与营造一个自由开放的政治环境。

4.网络参与行为具有难控性

由于公民网络参与身份的隐匿性，参与环境的开放性，参与信息的可操纵性，以及网络结构和管理方式的松散性，也使得网络管理者往往难以认定信息发布者，鉴别信息真实性，从而难以有效监控网络舆论的形成和传播，规制公民网络参与行为。而且网络信息技术越发达、越普及，这种监控和规制往往就越困难。

二、当代中国公民网络政治参与的主要困境

1.网络政治参与能力困境

所谓公民网络政治参与能力，主要是指公民通过互联网络平台表达权益诉求，参与国家政治生活的能力。它往往体现公民网络参与的熟练程度，能够直接决定网络参与的质量和成效。而强大的网络政治参与能力是公民网络参与活动能够健康、良好地开展的前提条件和基本要求。

当前，中国公民在网络政治参与的过程中，所存在的网络参与能力困境日益凸显。主要表现为，公民要想能够自主、理性地表达自己的权益诉求，合法、有序地开展网络参与活动，就必须普遍而充分地享有网络知情权、网络表达权、网络参与权和网络监督权等网络基本权利，夯实网络参与的能力基础，增强网络参与的能力水平。并且，公民只有普遍而充分地享有网络知情权，才能促进政府政务信息公开透明，降低公民权益诉求的表达门槛，促使公民有序理性参与政治事务；只有普遍而充分地享有网络表达权，才能满怀政治参与热情，积极主动表达意愿要求，合理释放不满情绪；只有普遍而充分地享有网络参与权，才能打破现实政治生活中精英群体对公共权力的垄断，保证公民享有平等的参与权利和参与地位，促进公民充分有效、便捷深入地参与国家政治事务，表达权益诉求；也只有普遍而充分地享有网络监督权，才能依法监督政府权力运作，不断净化网络参与环境，日益提高网络反腐成效，切实维护自身合法权益。而现实社会生活中普遍存在的“数字鸿沟”，却往往导致“信息富有者”与“信息贫困者”在实现网络基本权利、拥有网络参与能力方面产生巨大的差别，呈现不均衡发展，甚至致使前者掌控网络信息霸权，而后者的网络参与日益被边缘化，从而严重影响公民网络基本权利的实现、网络参与能力的掌握和提升，进而最终影响网络政治参与的质量和成效。

所谓“数字鸿沟”，通常是指基于掌握、运用网络信息技术的差别而产生的，横亘于“信息富有者”和“信息贫困者”之间的客观差距。从政治参与的角度来说，它主要体现为人们是否以及在多大程度上运用网络信息技术参与国家公共生活方面的差距。当前，在社会实践中，由于经济地位、居住区域、教育背景、性别、年龄、民族、职业、收入等因素的制约，公民往往会在掌握和利用信息资源的数量、质量和能力上出现严重分化，形成能力“数字鸿沟”。比如，据前述《统计报告》显示，截止2012年12月，在我国5.46亿网民中，城市人口占72.4％，农村人口仅占27.6％；北京、上海等发达地区网络普及率已达70％左右，而在云南、贵州等欠发达地区网络普及率还不到30％；网民中高中以上学历者占53.5％，其他学历者占46.5％，特别是大专以上学历人群上网比例已接近饱和，而小学及以下人群只占总人数的10.9％；40岁以下青少年占网民总数的81.4％，而40岁以上者仅占18.6％；学生、企业一般职员、个体户含自由职业者等三大群体分别占网民总数的25.1％、10.1％、18.1％，而农林牧渔劳动者仅占5.5％；月收入2000元以上者占46.7％，而月收入在500元以下和无收入者仅分别占14.2％和8.4％。

“数字鸿沟”不仅会严重制约一些网民网络基本权利的实现、网络参与能力的掌握和提升，还会进一步拉大“信息富有者”与“信息贫困者”之间网络参与能力的差距。一是使得那些“信息富有者”有条件学习和掌握先进的网络知识和技能，及时、充分利用网络优势，方便、快捷地获取参与信息，方便其全面行使网络权利，充分表达权益诉求，进行有效政治参与。二是使得那些“信息贫困者”无法充分利用网络媒介及时了解信息，缺乏基本的参与能力，从而难以有效表达权益诉求、行使应有的网络权利。三是如果网民之间的“数字鸿沟”发展到极致，还会致使“信息富有者”掌握网络信息霸权，在一定程度上控制网络媒体声音，主导网络舆论走向，妨碍其他公民平等、自由地参与网络政治活动，会使得那些“信息贫困者”在网络政治生活中日益被边缘化，以至丧失网络政治参与的机会。

2.网络政治参与方式困境

多元、互动的政治参与方式，是公民合法、有序、理性地进行网络政治参与的本质要求和关键所在。它不仅有利于提升公民的政治效能感，激发公民的政治参与热情，切实保障公民更为全面、准确、深刻地获取参与信息，减轻参与成本，充分表达和维护网络权益，提高参与质量和成效，而且有助于政府与民众加强有效沟通，推动政府切实关注网络民意，凝聚网络共识，积极回应公民合理诉求。

当前，中国公民在网络政治参与过程中所面临的参与方式困境也逐步显现。健康、有序的网络参与活动，要求公民的参与方式呈现多元互动性，要求普通网民、网络政治精英和网络政治共同体等多元参与主体都应该有机会和能力与政府进行良性的沟通交流，顺畅地表达权益诉求。然而，现实社会时常出现的“群体极化”行为，却常常导致公民网络参与的信息环境单一，网民总是以“群内同质化”、“群际异质化”的特点聚集和活动，所形成的网络舆论也呈现“整齐划一”的一边倒现象，严重影响政府与公众本应具有的良性的多元互动。

“群体极化”（Group Polarization）这一概念是由传媒学者詹姆斯·斯托纳提出来的，它是指“群体中原已存在的倾向性通过相互作用而得到加强，使一种观点朝着更极端的方向转移，即保守的会更保守，激进的会更冒险。互联网的匿名环境、海量帖文的气氛渲染，观点相近人群的频繁沟通，更容易产生‘群体极化’，并可能发展为人身攻击，甚至威胁社会正常秩序”②。同现实社会相比，网络虚拟空间的“群体极化”现象更容易发生，极化程度也更高。其原因主要为：一是网络参与信息环境单一。很多网站通常只链接与自己的意见、立场一致的网站，而网络技术的筛选功能和超链接技术则能够根据公民的浏览信息自动纪录和提供更符合其价值观的信息环境，促使多元信息日益趋同，从而形成相对单一的参与环境。二是网民的同质化聚集和活动。网民常常呈现“信息蚕茧效应”，基于自身的偏好选择适合自己价值理念、与自己观点吻合的政治信息和沟通对象，规避与自身意见相左的信息和群体，以“群内同质化”、“群际异质化”的特点相互聚集，促使“群体极化”产生和发展。三是网络舆论观点的趋同。同质化的群体所发表的观点也日益趋同，加之网络意见领袖的引导，使得本该百家争鸣、“众声喧哗”的网络舆论变成了“整齐划一”的一边倒，而这种同质化的舆论也反过来促使群体成员的观点进一步趋同和极端，加剧“群体极化”现象。四是非理性参与行为的促动。网络上时而出现的一些超越正常理性的“语言暴力”，往往通过网络道德审判、人肉搜索、公布个人隐私等方式，给很多持有相左意见的网民带来压力，加之“网络水军”的促动，会进一步加剧“群体极化”的非理性行为的产生。这些都使得网络政治参与所本应具有的多元性和互动性受到深刻影响。

3.网络参与行为规范困境

科学、完善的网络参与行为规范是政府有效管制互联网络和公民合法、有序、理性地进行政治参与的基本前提和重要保障。行为规范是指群体或个人在参与社会活动中所应遵循的规则、准则的总称，是社会认可和人们普遍接受的具有一般约束力的行为标准。网络行为规范，既包括网络法律法规、规章制度等强制性行为规范，也包括网络伦理道德、网络政治文化等非强制性规范。在网络社会，由于参与身份的隐匿性、参与方式的多元性、参与信息的可操纵性、参与行为的难控性等特点，更需要科学、完善、有效的网络行为规范，来促使政府网络管理部门能够依法依规管理网络和规制公民网络行为，打击网络犯罪，维护网络安全，净化网络空间，从而提供良好的参与环境和秩序保障；来促使和确保公民能够运用合法、便捷的网络参与渠道，有序地理性地表达权益诉求。

当前，中国公民在网络政治参与中面临的网络参与行为规范困境。一是公民网络参与法律法规还相当缺乏。近年来，尽管我国网络法制建设已取得较大成果，相继颁布了《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》、《信息网络传播权保护条例》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》等近百部有关网络管理的法律、法规、司法解释和其他规定，但是，依然还存在一些问题，诸如：网络立法层次较低，缺乏应有的系统性、权威性和协调性；法规制定者与执行者具有利益相关性，往往既是制定者，又是具体的执行者和监督者；立法内容存在滞后性，可操作性差，缺乏兼容性；立法程序缺乏民主参与，网络法规的反馈渠道不完善；立法目的侧重于加强管理，而忽视对网络主体权利的保护。③二是公民网络参与的制度体系还不健全。特别是网络舆论引导机制、网络新闻发言人制度、政府信息公开机制、网络道德监控机制、网络权益表达和保护机制、网络沟通协商机制等还需进一步建立和完善。三是公民网络参与的伦理道德失范严重。在网络虚拟空间，由于参与主体的隐匿性、网络信息的可操纵性、网络交往的间接性、参与行为的难控性、参与方式的多样性、参与成本的低廉性，往往会弱化个人的自我约束，引起行为道德失范，个别网民淡漠社会责任感，往往容易突破现有社会规范和道德底线，出现“去责任化”的狂热情绪和极端的偏激言行，将互联网变成一个可以随意“施暴”的公共场所，促成“施暴文化”的形成和传播（其典型事例就是近年来日渐增多的网络“人肉搜索”现象）。网络参与道德失范还会导致网络政治谣言的肆意传播，非理性和非法网络公关层出，无政府主义泛滥，道德相对主义盛行，“可能成为恐怖主义和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营”④。从而增加政府网络监控和治理的难度，严重影响公民网络政治参与的质量和实效。

三、扩大中国公民网络政治参与的出路

1.消除网络“数字鸿沟”，提高公民网络参与能力

一是要加快网络基础设施建设，夯实公民网络权益基础。信息基础设施建设是减少和消除公民之间信息差距、实现公民网络权益的基础工程。政府要加大对农村和信息贫穷地区网络基础设施建设的投资力度，完善网络接入水平，加快信息网络宽带化升级，提高网络宽带服务能力，从而促进这些地区的网络普及和应用。二是要扩大政府信息公开力度，保证公民网络知情权。各级政府及其工作人员要破除“是否有必要公开”和“选择性公开”的旧有观念，时刻把握网络信息脉动，及时了解公众信息需求，依法依规及时主动发布全面可靠的信息，化解网络舆论的“众声喧哗”，有效保障公众对必要信息的知情权。三是要加强网络技能教育培训，扩大公民网络参政权。各级政府要通过加强教育信息化建设、建立各种形式的技术服务中心、开展“全民网络教育工程”等必要措施，大力推进网络知识培训，提供公众上网能力，使公众能够廉价便捷地接触和学习先进的网络信息技术，提高网络信息资源的利用效能。

2.明确并完善相关法律法规，保障公民的网络表达权、监督权

平等自由地表达权益诉求是公民充分行使网络权利，实现网络利益的逻辑起点和现实基础。要建立和完善网络管理法规，特别是有关保护与规制网络表达权的法规，对侵犯公民网络表达权和滥用网络表达权的行为依法惩罚，对遭受侵害的公民权利进行积极公正的救济。同时，要建立健全规制网络表达的制度机制，特别是要建立必要的网络身份认证制度，实行合法必要的内容审查制度，健全网络政治沟通制度和网络舆情引导机制，以保证公民网络表达权的充分行使。要尊重公民网络言论自由，维护公民网络监督权。网络监督实质上是公民网络言论自由的基本体现。因而，要保障和维护公民的网络监督权，首先就要尊重和维护公民的网络言论自由权，努力促进公民自由、民主、平等地开展网络民主监督活动。同时，为保障国家信息安全、社会公共利益、他人基本权益，对公民的网络言论自由或监督权利也要做出合理限制，实现网络监督的法制化、正常化。公民行使网络监督权要符合法律规定和社会规范，遵守适度原则，避免干涉司法审判，侵犯他人权益。

3.促进政府与网民多元互动，完善公民网络参与方式

一是政府要及时倾听网络民声，理性看待网络民意，积极回应网民诉求。政府要积极鼓励网民参政议政，主动接受网络民主监督，及时有效化解社会矛盾。政府要从一个网络旁观者和事外管理者，转变为活跃的信息发布者和舆论引导者；要从最初的传情达意，转变为主动到网上征集民意，问计求策，实现网上网下联合办公，“双核处理”群众意见；⑤要建立多层次网络对话信息平台，努力实现对网民关注领域与时段的全覆盖，促使政府与网民的网络互动沟通活动实现动态化、常态化、制度化。二是政府与网民要理性换位思考，加强网络互动交流，充分理解包容。政府要摆脱居高临下、单向说教的陈旧观念，与网民平等对话，加强网络互动交流和政治沟通；要适应、理解、包容网民提出的合理的批评建议和民主监督，鼓励和支持网民通过合法渠道参政议政，表达权益诉求。同时，网民也要认真学习、深刻理解、认同支持政府网络管理的合法举措，积极有效地建言献策，协助政府切实维护良好的网络参与环境和网络运行秩序。只有政府与网民形成良性的网络互动，才能有效预防和应对网络群体性事件，及时化解可能发生的网络矛盾和政治冲突。三是公民要积极利用各种参与渠道和方式，提高网络政治参与的质量和实效。在网络信息时代，公民要积极依托扁平化、交互性的网络政治空间，进一步通过建立个人网站和网页来构筑网络民意的新阵地，通过发送电子邮件，参与网络聊天室和网络时政论坛，发表新闻跟帖，撰写博客和微博，运用QQ、MSN聊天工具等参与方式来实时展示网络民意，并通过传统媒体与网络的交流互动来推动网络民意的传播。同时，要进一步完善网络参政议政、网络政治动员、网络反腐举报、网络民主监督、网络协商沟通、网络评判宣传等政治参与方式。

4.健全网络参与行为规范，加强公民网络参与管理

一是要建立健全网络法律法规，实施法制化管理。要准确研判和把握网络社会的运行现状和发展规律，建立健全网络管理和应对网络犯罪的法律、法规，明确网络犯罪立案标准、量刑标准和管辖原则，建设完整、高效的网络法律体系。同时，政府网络主管部门和网络服务提供者要严格遵守《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》和国务院发布的《信息网络传播权保护条例》等网络管理法规，建设多层次的立体执法巡防体系，切实提高网络执法能力，依法防范和扼制网络政治谣言和其他非法、有害信息的产生和传播，严厉打击“网络推手”和“网络水军”的非法网络公关以及其他网络违法犯罪行为。网民行为违反治安管理的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；侵害他人民事权益的，依法承担民事责任。二是要加强网络参与的制度建设和制度创新，实现制度化管理。要对公民的网络言论自由和权益表达行为形成动态化、常态化的监管机制，建立健全网络舆情监控机制和网络谣言扩散的预防和应对机制，以维护网络信息内容和网络传播安全。要实行依法参与政治制度，构建“注册参与”制度，健全网络道德监控机制，确立参与程序制度，推进政府信息公开机制，强化网络舆论引导机制，完善网络权益表达机制，健全网络互动协商机制，加强网络参与技能培训制度建设等，从而形成完善有效的网络政治参与制度体系，保障公民网络参与活动合法、有序、理性地开展。三是要加强网络伦理道德建设，增强网民道德自律性和责任意识。要完善网络礼仪和规范，健全网络道德监控机制，形成理性的网络政治文化，营造良好的网络舆论氛围。要加强网络伦理道德教育，提高公民政治品质和政治素养，增强公民的网络道德自律性和责任意识，提升网络伦理道德水准，构建健康、和谐的网络伦理空间，保证公民有序、理性地参与国家政治生活。

注释

①刘津：《博客传播》，清华大学出版社，2008年，第77页。②祝华新、单学刚、胡江春：《2009年中国互联网舆情分析报告》，《2010年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2009年，第253页。③张小罗：《论网络媒体之政府管制》，知识产权出版社，2009年，第192—199页。④［美］埃瑟·戴森：《2.0版：数字化时代的生活设计》，海南出版社，1998年，第17页。⑤潘运滨：《政府的互联网态度之网政互动 国家CPU的双核时代》，《新周刊》2008年第5期。