探讨高等院校教师进修培训协议的几个法律问题

方亚琴

摘 要：加强教师的进修培训以提高师资水平，不仅发展中国家，即使美国等发达国家也十分重视。而为确保教师进修培训后能回校履行服务义务，我国高等院校目前广泛采取与教师签订进修培训协议的方式，但由于相关法律法规的不完善以及实践中对协议性质的误解，致使协议订立的程序、内容、法律效力、纠纷解决都存在问题。本文围绕院校与教师所订立的培训协议，从法律性质、订立程序等几个方面进行探讨。

关键词：高等院校；教师；进修培训；协议；行政合同

人才是国家兴盛的关键，是我国全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的根本保证，是影响我国国际竞争力的决定性因素。高等院校作为人才培养的主要机构，提高师资水平、加强教师的进修培训自然成为国家人才战略中最为重要与迫切的环节。我国《教师法》以及前国家教育委员会1996年制定的《高等学校教师培训工作规程》等作出专门规定。而鉴于市场经济内生的人才自由流动需求引发人才的安全问题，各高校普遍实行与进修培训教师签订协议的做法。但相关法律法规不尽完善，致使协议的订立、内容的拟定、法律效力的界分以及纠纷解决均在一定程度上显得无所适从。

一、教师进修培训协议的法律性质

现阶段我国高等院校教师进修培训形式主要有：岗前培训、教学实践助教进修班、骨干教师进修班、短期研讨班、国内外访问学者、在职攻读硕、博士学位等。其中，高等院校主要针对教师申请国内外访问学者以及在职攻读硕、博士学位等与教师签订进修培训协议。但这类协议究竟为民事合同、行政合同、劳动合同抑或其他，我国学界尚无相关的论述。2001年河南焦作市某区法院曾对河南焦作中央医院诉汤跃卿及漯河市人民医院一案，适用劳动法判决被告败诉。而最高人民法院2003年《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题》第1条则明确规定：事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。若依此，我国高等院校与公立医院同为事业单位，实行相同的人事管理制度，其与教师签订的进修培训协议当然也属于劳动合同。但笔者以为，焦作市某区法院的对该案的判决，适用法律是不当的。我国《劳动法》第2条第1款明确排除事业单位对劳动法的适用，第2款“事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行”显然不针对公立医院的医生。就高等院校教师而言，其为学校提供的教学、科研服务虽有一定的劳动因素，但教学、科研本身的长期性、远效性、复杂性以及产出衡量的不确定性，使得教师与学校之间无法适用《劳动法》的规定。那么，这类协议是否可归属于民事合同而适用《合同法》呢？按《合同法》第2条规定，民事合同指平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。而高等院校与教师签订的进修培训协议，其主体为高等院校与教师，两者存在管理与被管理关系，而非平等主体。因此，教师进修培训协议也不是民事合同。

事实上，按公共产品理论，对教育这种准公共产品的提供属于政府的职责，而高等院校教师提供教育服务本质上也即是政府为社会提供公共产品的行政行为。校方对教师的管理自然属于行政管理的范畴，他们之间签订的进修培训协议无疑应是行政合同。我国近年来有步骤地在各级各类学校推行聘用制改革，这仅是依据我国《教育法》以及《教师法》对学校管理模式的革新。德国虽对教师实行公务员制度管理，但德国的大学一般也与教师订立关于职业训练返回训练费用的契约；美国加利佛尼亚州《教育法》更详细规定了教师进修培训协议签订的程序与内容。我国台湾地区《教师进修研究奖励办法》同样有相关规定。关于协议的性质，尽管这些国家或地区的学界及实务界曾有过私法契约说与行政契约说的分歧，随着德国学者对行政契约标的理论的提出，后者逐渐被人们赞同而成为通说。在行政合同理论上，行政合同有对等关系行政合同与隶属关系行政合同之分。按德国学者的一般见解，如行政合同主体的双方或多方均为行政主体则为对等关系行政合同；如一方为行政主体，另一方为公民时，则为隶属关系行政合同。而隶属关系行政合同按合同当事人是否互付给付义务再细分为和解合同与互易合同，因教师进修培训协议为具有隶属关系的校方与教师互付给付义务的合意，显然可进一步归属于隶属关系行政合同中的互易合同。

二、高等院校与教师订立进修培训协议的程序

虽然我国《教师法》以及《高等学校教师培训工作规程》对高等院校教师的进修培训作出了一些规定，《规程》第23条并许可校方与教师订立服务合同，但对订立的具体程序未设条文。实践中各高等院校由于对协议性质的误解或法律知识欠缺，在协议订立程序上普遍采用类似于行政处分的做法并有“乘人之危”之嫌。目前硕、博士培养单位招收研究生虽已不需要原工作单位签字同意，但在职教师存在转人事档案或支付委培费的问题，教师出于各方面考虑此时不得不在协议书上签字。实质上即校方利用学校管理权对教师缔约自由权的强行剥夺，这不论从民事法或劳动法的角度，还是依行政法的规定来衡量都是违法的、不合理的，也是造成教师不愿履约的首要原因。

如前所述，教师进修培训协议属于隶属关系行政合同中的互易合同，而隶属关系行政合同“在于与本欲为行政处分之相对人订立契约，以代替行政处分”。所以，教师进修培训协议的订立程序当然不同于行政处分。而鉴于隶属关系行政合同当事人地位不平等，从而存在“出卖公权力”或利用公权力欺压合同相对人的可能。如德国《德国行政程序法》第56条对互易合同订立规定的限制条款有：（1）人民所给定之给付，须符合特定之行政目的；（2）人民所约定之给付，须为履行公法上任务；（3）人民之约定给付内容与行政给付内容是相当的；（4）禁止双方给付内容有不合理之联结。我国至今未制定行政程序法，在《教师法》及其他教育法律法规存在明显法律漏洞的情况下，教师进修培训协议的订立程序能否比照《政府采购法》第43条的规定适用《合同法》呢？笔者认为不可。因为政府采购合同虽为行政合同，但理论上属于私经济行政范畴，契约标的虽具有公益性，但也可为私法标的。行政机关在公法的限制范围及其管辖权限内享有私法上的“契约自由”权，该类行政契约的订立程序当然可适用私法规定。而教师进修培训协议的标的主要是教育服务的提供，不可能成为私法标的，其订立程序自无适用《合同法》的余地。所以，现阶段在我国相关教育法律法规修改完善之前，教师进修培训协议的订立程序必须并且也只能遵循理论上有关行政程序法的公开、公正、合理、参与、顺序、效率等一般原则；并依互易行政合同的法理，侧重对教师权益的保护，限制校方的订约自由。因此，进修培训协议在要约、承诺阶段，校方负有必须订约的义务，并不得撤回其意思表示。另外，需强调的是行政合同本质上是国家行政“民主化”“效率化”的产物，其既为“以行政法上之法律关系为契约标的，而发生、变更或消灭行政法上之权利义务之合意”，当然应是合同当事人间充分协商的结果，校方因其管理者的优势地位使其必须切实保障教师参与及协商的权利。

三、教师进修培训协议的内容

教师进修培训协议订立程序的违法、不合理性直接导致协议内容的违法或不恰当，虽各高校与教师签订的协议内容不一，但问题较严重的基本集中在以下几方面：

1.关于进修培训费用的约定

因教师进修培训的重要性，我国及世界其他各国或地区都将其作为政府的强制性义务，进修培训的经费由高等院校及主管教育行政部门负责。而对教师进修培训费用的具体负担原则，台湾地区视教师进修培训是由学校或主管教育行政当局指派或保送还是教师经学校同意而不同。我国教育部制定的《高等学校教师培训工作规程》第28条也规定：教育行政部门和主管部门，要设立教师培训专项经费；各高等学校的教育事业费中，按不同层次和规模学校的情况，要有一定比例用于教师培训；各高等学校根据需要和计划安排教师培训的费用必须予以保证。为充分发挥教师参与进修培训的积极性，《规程》并不区分教师进修培训的两种情形，于第29条规定：根据需要或计划安排参加培训的教师，学习及差旅费用应由学校支付。并且，第22条规定：为保证培训计划的落实，保障教师参加培训的权利，对按计划已安排培训任务的教师，教研室、系和学校一般不得取消。因此，“根据需要或计划”绝不如目前一些高等院校管理者所认为的意在授予其自由裁量权，可据此与教师约定进修培训费用的负担方法。目前教师进修培训协议中对进修培训费用的约定条款，如“约定”校方负担一半或三分之一或只负担一个具体的数目等，已然构成行政合同理论上的 “跛足之互易契约”，这是最为典型的以公权力欺压相对人的行为，行政立法对此当然厉行禁止。不过，如教师参加学校业已确定不需要的或学校业已制定的计划外的进修培训项目，则校方不负支付进修培训费用的公法义务，此时校方与教师协商约定费用负担方法是允许的。

2.关于教师进修培训期间的工资、津贴、福利、住房等待遇的约定

该项内容体现的主要是校方及教师在经济上的利益，具有较明显的私法属性。所以，相关教育法律法规在侧重保护教师权益时也强调双方利益的平衡，但这主要体现在教师享受上述待遇的程序上，至于实体上则均应保证教师如同工作中一样享有上述待遇。美国加利佛尼亚州《教育法》为保障学校及教育当局的利益不受到损失，第88224条规定：教师培训或学习回校后，培训或学习期间的工资、福利等待遇采取补偿的方法，即在回校服务的两年内，学校按替班人员的工资补偿给教师，差额部分由教育当局填补。我国教育部制定的《规程》第30条规定：根据需要或计划安排，在校内或校外培训的教师，其工资、津 贴、福利、住房分配等待遇，原则上应不受到影响。同时也可视情况在教师全部或部分享受之间进行协商，但应遵循行政合同中“禁止不合理之联结”的法理。

3.关于教师进修培训后回校服务期限的约定

回校履行服务义务作为教师进修培训协议的根本内容及主要目的，一方面事关各高校自身的发展利益，另一方面也直接影响人才自由流动及人才安全机制的正确建立与健康运行以及教师的个人发展。所以，立法得着眼于各国或地区的实际尽可能地在两者之间寻求最佳的平衡，如美、德、法等发达国家一般没有服务期限的限制。而我国台湾地区《教师进修研究奖励办法》第12条规定：全时进修、研究者，其服务义务期限为带职带薪间的两倍；留职停薪进修、研究或部分办公时间以公假进修、研究者，其服务义务期限为留职停薪或公假之相同时间。我国目前的相关教育法律法规对此却未设任何规定，实践中各高校校方行使着“完全自由裁量”权，其不合理性不言自明。因此，笔者认为，我国立法对之作出限制规定势在必行。其中，对在职进修培训以及留职停薪脱产进修培训应没有服务期限的要求，而带职带薪的脱产进修培训则以脱产时间的两倍为宜。

4.关于违约责任的约定

目前大部分教师进修培训协议都有违约责任的“约定”，且基本针对教师一方，如“约定”教师如违约需要退回进修培训期间的所有工资、津贴、福利、进修培训费用。并且在这之外一般还“约定”教师需向校方支付违约金。毋庸置疑，违约责任的约定作为担保合同履行的重要手段，构成私法合同的主要条款。然而，在教师进修培训协议中作如上“约定”，却值得怀疑。首先，依《规程》第23条规定：教师参加半年以上培训后，未完成学校规定的教育教学任务或未履行完学校合同即调离、辞聘或辞职的，学校可根据不同情况收回培训费。显然，违约责任的约定应以培训费用的部分或全部返还为限。“约定”教师退回进修培训期间的所有工资、津贴、福利于法无据，同时这种“约定”也极不合理，因为教师依学校“需要或计划安排”参加进修培训已不简单的是个人行为，它实际上是在履行学校确定的培训义务，完成学校的任务，本质上已构成教师工作的一部分，当然具有获取工资、津贴、福利等待遇的权利。台湾地区《教师进修研究奖励办法》第13条也仅规定：教师进修、研究后，如未履行服务义务或未获续聘，除有不可归责于当事人之事由外，应按未履行义务期间比例，偿还进修、研究期间所领之薪给及补助。其次，教师进修培训协议中对违约金的“约定”，显然对教师具有惩罚性。这不仅《规程》及其他教育法律法规没作规定，即便在劳动法中，不少国家都明令禁止，我国学者也认为在劳动合同中约定违约金条款与劳动立法规定相违背，以及因其不同于民事合同的性质，以及其适用的不对等性、造成对劳动力合理流动的限制等原因，劳动合同中的违约金条款约定必须受到限制。私法合同中虽普遍约定违约金条款，但也以填补损失为原则，如我国《合同法》第114条规定：约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构适当减少。

四、教师进修培训协议的法律效力与纠纷解决

1.教师进修培训协议法律效力的确定

教师进修培训协议既属于行政合同，其法律效力的确定当然遵从行政立法的规定与法理要求。德国《行政程序法》第59条规定：民法典中合同无效制度准用于行政合同。台湾地区《行政程序法》也借鉴其规定，在第141条第1款规定：行政契约准用民法规定之结果为无效者，无效。但台湾学者对此反对意见较大，认为民法有关契约无效的范围太广，与行政契约本质上不应使其动辄无效而尽量缩小其无效原因之特征不尽吻合，况且行政合同本意与私法中的合同相区分，此一规定极易造成混乱，影响行政契约法的稳定性与适用性。所以，行政合同的效力有无应只受行政程序法的约束，如行政机关超越订约权限或违反法律法规关于不得缔约的规定而订立的行政合同无效；行政机关订约时，未履行告知及相对人参与程序者无效。对此，澳门《行政程序法》第172条更进一步规定行政合同的效力尚取决于相关行政行为的效力，在订立行政合同所取決之行政行为无效或可撤销时，该行政合同亦为无效或可撤销，且适用本法典之规定。所以，笔者认为，教师进修培训协议法律效力的确定，首先应依《教师法》《规程》等教育法律法规的规定，对校方的订约行为应严格体现“依法行政”的要求。首先，在订立程序上未保障教师参与协商的，无效；协议内容违反上述法律法规明确规定的，无效；若法律法规未作规定或设有授权性规定时，则依合理性确定协议的效力；同时，协议部分无效应不影响其他部分的效力，并且协议无效不影响教师要求赔偿的权利。

2.教师进修培训协议纠纷的解决

一般来说，行政争议的解决有行政复议与行政诉讼两种形式。而对行政合同纠纷，尚可通过仲裁的办法。如澳门《行政程序法》第175条规定：容许依据法律规定采用仲裁。依据我国人事部1997年发布的《人事争议处理暂行规定》，以及1999年的《人事争议处理办案规则》和《人事争议仲裁员管理办法》，教师进修培训协议纠纷可通过人事仲裁解决。目前我国也已有27个省、自治区或直辖市制定了相应的人事仲裁条例或实施办法，对人事仲裁的法律救济，各地一般规定可要求再行仲裁，仅《北京市人事争议仲裁办法》规定：“当事人对仲裁裁决不服，属于人民法院受案范围的，也可以依法向人民法院提起诉讼。”最高人民法院2003年《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题》第2条肯定了北京市的做法并赋予了人事仲裁司法强制执行的效力，即：当事人对人事争议仲裁裁决不服的，自收到仲裁裁决之日起十五日内可向人民法院提起诉讼；一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决，另一方当事人向人民法院申请执行的，人民法院应当依法执行。然而，当事人不服人事仲裁裁决向法院起诉，属于民事诉讼还是行政诉讼？最高法院的规定与《北京市人事争议仲裁办法》都未见明文。若依最高院《若干问题》第1条规定，似属民事诉讼。但该条误将教师进修培训协议视为劳动合同，不恰当性已如上文所述。并且该条的错误也使第2条的适用无所适从，因人事争议的仲裁在实体法上必然依据有关人事管理法律法规，而不服仲裁裁决提起诉讼则如第1条规定适用《劳动法》，这不仅在诉讼法理论上是极其荒谬的，诉讼的实体判决也与仲裁裁决存在天壤之别。因此，在明确了教师进修培训协议属于行政合同之后，当事人如对人事仲裁结果不服的，当然应如同《政府采购法》第58条的规定一样，可向人民法院提起行政诉讼。

总之，教师进修培训协议纠纷的解决应包括三种途径，即向高等院校的上级主管教育行政部门申请行政复议；申请人事仲裁；提起行政诉讼。并且，行政复议并非必经程序，当事人可直接向法院起诉，但人事仲裁却是诉讼的必要前置程序。

参考文献

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（作者单位：东南大学 法学院）