正确处理政府与市场关系的几个关键元素

王玉珍

摘 要：本文就正确处理政府与市场关系的几个重要元素进行了初步的探讨。笔者认为，从观念上厘清政府与市场各自活动领域及边界是正确处理政府与市场关系的重要前提；准确定位政府职能，从机制上确实转变政府职能是正确处理政府与市场关系的关键；路径上通过建立合作互补的政府与市场的关系，是健全和完善社会主义市场经济体制的重要举措。

关键词：政府调控；市场机制；政府职能；市场失灵

十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。这一重要思想，为我们深化经济体制改革、使我国经济社会走上科学发展的道路指明了方向。笔者认为正确处理政府与市场关系，必须要把握以下几个关键元素：

一、理念上要厘清政府与市场的边界

现代市场经济体系下要正确处理政府与市场的关系，必须厘清政府与市场的边界。即政府该干什么，不能干什么？同样，市场的积极作用怎样发挥？失灵区域如何遏制？从理念上厘清政府与市场的边界就尤为重要。在现代市场经济体系下，必须坚持市场优先的原则。市场优于政府，是界定政府职能范围的依据。我们只有先确定市场能够干什么，市场需要政府干什么，然后才能确定政府该干什么，确立政府职能的规模，用政府来加强市场的力量。用这样的理念认识政府和市场的关系，一般认为：政府和市场的边界就是，凡是市场机制能够充分发挥作用，资源能够实现有效配置的就不需要政府干预；凡是存在市场失灵，市场机制不能有效发挥作用的地方，就需要政府干预；凡是市场机制能够充分发挥作用的空间就是市场活动的空间。从经济角度看，市场在调节商品供求、调节经济资源在社会各方面间的分配、调节物质利益在不同利益集团之间的分配都能够充分发挥作用。调节商品供求是指当某种商品供不应求时，价格则上涨，这时商品的需求减少，供给增加；当某种商品供大于求时，价格下跌，引起需求量的增加和供给减少。调节经济资源在社会各方面间的分配是指，市场机制通过价格、税率和利率等经济参数诱导经济资源向需要的地方或部门流动，达到资源配置的优化配置。调节物质利益在不同利益集团之间的分配是指，市场调节以利益诱导为基本手段，任何经济参数的变化都会引起物质利益的分配和再分配。价格以价值为中心上下波动，使社会劳动在各部门之间的分配得到调节，使生产和需要趋向平衡；市场调节能灵活地反映和调节市场供求关系，引导生产和消费，促使企业按市场需求进行生产和经营；可以促使企业开展竞争，实现优胜劣汰；可以激励企业和劳动者的生产积极性，使经济具有生机和活力。由于市场调节具有天然的趋利性， 这种利益杠杆在带来经济效益的同时，对那些社会需要微利甚至无利的天然排斥，这种无序竞争的结果必然导致两极分化等恶果。市场经济条件下市场也不是万能的，存在“市场失灵” ，市场失灵的主要表现形式（垄断、外部性、信息不对称、公共物品、贫富差距）；市场失灵的地方，市场机制不能发挥作用的地方，是政府“有形的手” 可进行调控的地方。即政府的作用为经济活动提供法制、秩序、规范、反垄断等解决外部不经济问题，通过分配政策的制定解决贫富差距的问题，通过国企生产、财政支持增加对公共产品的供给等。也就是说市场经济下的政府角色可主要界定为保护者、服务者、监督者。保护者指保护市场统一有序，保护正当竞争；服务者指为市场活动提供信息、提供公共产品、提供市场制度支持；监督者指监督管理市场的正常运转，维持市场秩序等方面。从认识上、理念上厘清市场与政府各自活动的空间，在经济活动的实践中相互不跨越各自的边界，这是正确处理政府与市场关系的重要前提。

二、机制上要准确政府的职能

正确处理政府与市场关系不仅在理念上要分清政府与市场的边界，更重要的是要建立一套科学的机制使得政府和市场能够按照各自的职能在边界内有效运行。而要做到这一点，关键是必须转变政府职能。我国的政府是强势政府、无限政府，以往30多年的改革都是政府推动或政府主导的，从而保证了改革的稳步推进，取得了用传统西方经济理论无法解释的不俗成就。连续30多年的经济高增长，世界少有；30多年老百姓生活的持续改善，世界少有；经济运行的长周期也好、短周期也好已经被连续增长所代替，甚至有人宣称中国不存在经济周期，这在世界上也是少有的；综合国力在经济增长的推动下不断提升，将一些国家不断地甩在后边，世界也少有。作为资源配置的一种手段，政府“有形之手”有助于纠正市场的自发性、滞后性和盲目性，为经济前行把握方向。同样，“集中力量办大事”的政府效率在基础设施建设、重大民生项目投资等拉动经济增长、制定制度规则上也显现天然的优势。但强势政府无限政府在事实上已经大大跨越了政府行使职能的边界，政府做了许多不该做、不能做的事情，而一些本该由政府行使的职能，政府却没有做好。在处理政府与市场的关系方面，政府存在大量的越位、错位、缺位、不到位的问题。政府的缺位表现为：在政府应当发挥作用的领域政府没有发挥应有的作用，比如环境和食品安全问题；越位表现在：应当由市场来发挥作用的地方政府在盲目干预，从而让市场和社会不能起到应有的作用；不到位表现在：政府意识到了在某些领域政府应当发挥作用，却没有充分发挥其应有的作用，与社会对政府的期望和要求还有很大差距。因此，要从机制上切实转变政府职能，关键要做到以下几点：

1.要定位市场经济体制下的政府职能，改变长期以来我国政府无处不在、无所不包的现状

现代市场经济条件下，政府职能该如何定位？依据政府与市场的边界划分和我国的实际情况，党的十六大明确提出了社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能，即“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。政府的职能就这四条，除了这四个职能没有其他的职能。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中第一次明确提出政府职能转变的目标，即“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。这里第一次并列提出“从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”，并明确了中央政府和地方政府各自履行职能的重点。这是经过多年不断深化认识，对政府职能转变的目标和方向做的一次总体概括，是当前和今后一段时期推进政府职能转变的目标和要求。

2.要具体科学把控政府职能的内涵，防止在执行中走样

政府调节经济的职能应是弥补市场的缺陷和不足，是对市场机制的“拾遗补缺”。比如通过经济政策、政策工具的调控，保持总供给与总需求的大致平衡；同时政府干预的目的应是促使市场机制恢复功能，而不是去代替市场。按照这一原则，政府干预的方式和力度就不应该是固定不变的，而应随着经济形势的变化而变化；政府干预的结果必须要比干预前的情况有所改善和好转，否则，就不要干预。按照这一原则，政府在准备伸出“看得见的手”进行干预之前，必须低头看看这只 “看得见的手”的不完善的地方，以使政府干预尽可能地降低成本，减少副作用，增加有效性。政府的市场监管职能主要体现在严格市场准入监管，确保市场主体的合法性；维护公平竞争秩序，提高市场竞争效率；监督市场交易行为，保护市场主体权益。政府的社会管理职能应加快政府社会管理职能的转变，优化政府社会管理机构，切实减少机构重叠、职责交叉、多头管理问题。创新政府社会管理方式，综合运用经济调节、行政管理、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，规范社会行为，调节利益关系，减少社会问题，化解社会矛盾。在维护社会公正、加强环境资源管理、人口和就业管理、公共安全管理、对弱势群体的保护等方面强化社会管理。政府的公共服务职能是国家职能的重要组成部分，它包括提供公共产品和公共服务。公共产品的范围和内容是提供公共设施，发展公共事业，发布公共信息；公共服务的目的和导向，是为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。

3.要通过制定相应的制度、流程程序等使机制自发的发挥作用

在科学把控政府职能内涵的基础上，还必须创立科学的机制，将政府的相应职能进行归类、分解，围绕政府职能应该实现的目标，按照低成本高效率的原则，设定出符合现代市场经济发展的相应流程程序，依据流程程序的要求制定相应的政策、法规、制度、考核指标、闭环监督等使得政府职能归位有机制上的保障。

三、路径上要建立合作互补的政府与市场的关系

从理论上讲，政府与市场是两种配置资源和协调活动的主要机制或制度安排。但这两种配置资源的方式共生于同一社会空间范围内，政府与市场的关系有可能存在着相互替代；相互互补；完全排斥；共同失灵的四种关系。政府与市场的相互替代关系是一种“非此即彼”和“此消彼长”的博弈关系，即选择一定的政府，通过发挥政府职能作用来获得一定的产出，就意味着必须放弃一定的市场机制的作用。或者说，选择一定的市场，通过市场机制的作用来获得一定的产出，就意味着放弃一定的政府职能作用。政府与市场之间的这种完全排斥关系，是由政府或市场内在的缺陷而导致的。政府与市场的完全排斥关系，就是“有你没我，有我没你”的关系。也就是说，政府在某些领域永远做不了或做不好市场所能做得了或做得好的事情，此种情况下政府不应该进行干预，只能通过发挥和不断完善市场机制的调节作用，比如私人领域的生产经营活动。或者说，市场在某些领域永远做不了或做不好政府所能做得了或做得好的事情，此种情况下不能将市场机制引入其中。在政府与市场关系上，还存在一种政府和市场都失灵（或失效）关系，我们可以将其概括为共同失灵关系，或者政府与市场双失灵关系。我们可依据政府、市场各自单独发挥作用的成本与收益的对比，以及政府和市场共同作用的成本与收益对比来判断政府与市场共同失灵关系。如果政府、市场各自单独发挥作用和政府与市场共同发挥作用的成本都大于收益时，这种关系就为政府和市场共同失灵关系。

正确处理政府与市场的关系就是要重点研究政府与市场的相互补充关系。即要正确认识市场经济条件下政府作用和市场作用的优点与局限性。发展社会主义市场经济，既要高度重视政府的作用，也要高度重视市场的作用。在政府与市场的互补关系中，不存在政府一定要排斥市场或者市场一定非要排斥政府。从整体来讲，政府与市场的互补关系，是市场经济条件下的基本关系。应该说市场调节和政府调控是互补和不可替代的，互补性表现为不论政府的调控和市场调节都存在着缺陷，市场失灵的地方政府调控可以弥补，政府不宜做的地方恰恰是市场调节可以大显身手的地方。政府和市场对经济的调控两者缺一不可，双方具有不同的调节机制，不可替代，市场配置是资源配置的基础，政府是资源配置的辅助，政府调控是市场有效运作的前提，市场调节是微观经济过程中的组织方式。因此这两者是相辅相成，互为补充，缺一不可。因此，建立合作互补的政府与市场关系就是要尽量发挥两种调节手段的长处，避开各自的短处。在市场制度范围内，明智合理地界定政府与市场之间的适宜边界，是经济稳定运行和长期增长的一个重大问题。 建立合作互补的政府与市场的关系，必须善于克服政府调控经济存在的问题。具体说要做到以下几点：

1.政府要由直接干预微观经济活动，转变为调控和监督市场

在市场经济条件下，政府、市场和企业的关系是政府调控市场、市场引导企业。政府要改变以往作为生产经营活动的直接参与者的做法，由原来的直接管钱、管物、管人转变到制定规则、规范市场主体行为，维护公平竞争上来。

2.政府要由行政手段干预经济为主，转变为主要依靠经济和法律手段，辅之以必要的行政手段上来

尊重经济规律，依靠经济手段即国家运用经济政策和计划，通过对经济利益的调整而影响和调节社会经济活动的措施。它主要用于合理确定国民经济和社会发展的战略目标、经济预测、总量调控、重大结构调整和生产力的合理布局规划等；法律手段是国家通过制定和运用经济法律法规来调节经济活动的手段。行政手段则是国家通过行政机关，采取行政命令、指示、指标、规定等行政措施来调节和管理经济的手段。法律手段和行政手段则主要是规范生产经营者的活动，维护市场经济秩序，调节国家、企业、个人之间的经济利益关系。

3.政府要由以审批和资源配置为主，转变为服务和创造良好的环境为主上来

政府要从过去重“管制”向重“服务”转型。政府的主要职能是搞公共服务，提供公共产品，为市场经济发展创造环境，而不是管制。政府管理的本质是提供良好的服务。实践证明，政府有效的管理是融在良好的服务之中的。建设公共服务型政府强调从管理的本质上去改变管理方式和管理手段。在我国，政府管理的本质是保障公民的权利，为公民和社会提供更好的服务，以得到公民的拥护，社会的拥护。

4.政府要由更加注重经济增长转变为更加注重社会管理上来

由于我国的经济增长已经进入快速发展轨道，微观层面的市场主体会不断地扩大生产规模推动宏观层面的经济增长，中央政府更多地运用经济杠杆进行调控保持经济稳定增长。但我国的社会问题却进入多发期、凸显期，需要政府下更大力气解决，否则，过多的社会矛盾会引起社会不稳定，影响经济增长。从现实来看，政府需要更多地关注弱势群体，把更多精力放到社会管理上来。

当然，处理好政府与市场的关系，重要的是真正做到凡是市场能够做到的尽量让市场去做，凡是市场失灵的，政府应“出手调控”。在经济和社会活动中尽量协调两者之间的关系。应由市场调节的领域，政府就不必插手；对于市场出现的供求失衡，政府主要是通过信息发布、产业政策的指导来实现的； 在很多情况下，市场调节和政府调节需要协同作用，或者互相补充，互相制衡。

参考文献

[1]赵振华.市场与政府之间的边界在哪[N]. 解放日报，2012-12-20 .

[2]戈世平.转变政府职能，加强市场监管[J].江淮论坛，2003（1）.

（作者单位：中共南京市委党校）