浅谈高校学生管理工作在行政法上的定位

覃洁 陆奕冰 宋超

【摘 要】如今，高校在学生管理工作中与学生之间的法律纠纷日趋增多，其原因是高校的法律地位，高校与学生之间的相互关系以及在此基础上产生的纠纷的解决方式没能明确，即高校学生管理工作在行政法上的定位不清，解决这一问题的根本则是进一步完善高校学生管理工作的行政立法。

【关键词】高校；学生管理工作；行政法；定位

一、教育与高校

（一）教育

广义的教育泛指一切有目的地影响人的身心发展的社会实践活动。狭义的教育主要指学校教育，即教育者根据一定的社会要求和受教育者的发展规律，有目的、有计划、有组织地对受教育者的身心施加影响，期望受教育者发生预期变化的活动。高校是大学、专门学院和高等专科学校的统称。

（二）高校

高校是复杂的事业单位，其组织内部主体众多、法律关系多样，既有教师与学校之间的法律关系、学生与学校之间的法律关系，也有教师与学生间的法律关系；既有民事法律关系，也有行政法律关系。这就必然地导致了高校管理的复杂性。总体而言，高校管理有广义和狭义之分。广义的高校管理应为高校对国有财产、师生员工的全面管理；而狭义的高校管理是指高校对学生管理，即学生管理。所谓学生管理，“是指对学生入学到毕业在校阶段的管理，是对高等学校学生学习、生活、行为的规范。”本文将从狭义角度探讨高校学生管理在行政法上的定位。

二、当前高校学生管理中的问题

大家都知道，学校是传道授业解惑的地方，高等教育更是以培养大学生的创新能力、实践能力和创业精神，普遍提高大学生的人文素质和科学素质为己任。为了引导学生实现此目的，高校必然要强化对学生的管理。当然，这之中也存在着管理方式简单，甚至不依法管理的情形：如学生学风不正，平时懈怠学习，夹带作弊；组织纪律观念淡薄，违反校规校纪等；部分学生抵制学校的管理，对学校管理人员侮辱谩骂甚而暴力相向等情况，这些都说明了进一步加强高校学生管理是势所必然。随着社会的发展，高校逐渐成为人们关心和研究的热门话题。但是，对高校的角色定位，职能性质，法律责任的承担等问题却很少有人论及。从近期讲已经损害了高等教育各方的利益和权益，影响了高等教育资源的有配置；从长远来看，则有可能影响我国高等教育事业持续稳定的发展。因此，只有完善和加强对高校学生管理的研究，明确高校在学生管理中的法律地位和职能，清晰地把握高校与学生的法律关系等问题，才能从根本上解决当前高校被诉之类问题，将高校教育资源很好地发挥作用。

三、高校学生管理中的某些问题在行政法上的定位

（一）高校在学生管理中的职能及法律地位

一般来说，高校的性质是事业法人，属于民事主体。但它又与普通的事业单位有所不同，在性质上具有其特殊性。它的特殊性表现在主要职能是为国家和社会培养有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。这原本是一种国家职责，因为各种原因，国家将其交由高校来实施。为达此目的，高校必须依据国家相关法律，制定各项规章制度，独立采取相应的方式方法，对受教育者即学生予以管理。按照我国《教育法》的规定，高等学校及其他教育机构的权利有：组织实施教育教学活动、招收学生或其他受教育者、对受教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分、对受教育者颁发相应的学业证书等。可见，高校对学生的管理，尤其是学籍管理，学业证书的颁发，是以法律授权为依据，以管理者的身份，单方行使国家职能，对学生进行成才教育，以期实现国家人才培养目标。因为这类活动理所当然地带有明显的行政管理色彩，所以高校在行使这些管理职权的行为也就顺理成章地是行政行为。

所谓行政行为，是指行政主体行使行政职权对相对人实施管理的行为。高校颁发毕业证、学位证或开除学生学籍，完全具备行政行为的性质和特点。按照行政法理论，行政行为的实施者是行政主体，行政主体包括职权行政主体（行政机关）和被授权组织。而授权组织，是指根据特定的规律、法规授权而行使特殊行政职能的非国家行政组织。如上所述，由于高校不是国家行政机关，但根据教育法的授权又在行使高等教育方面的相关行政职能，因此高校应是被授权组织。只有高校行使相关法律授予的行政职权时，才能认定该行为是行政行为。

（二）高校与学生的法律关系

高校在对学生实施教育行政管理的时候，是授权组织。顾名思义，授权组织在行使法律、法规授予的行政管理权时，是行政主体，因此此时它与学生是一种当然的行政管理法律关系。但是，亦不能因此认定高校与学生的关系是一种完全的行政法律关系。在有的情况下，它们之间却是民事法律关系。依照《教育法》的规定，高校享有对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分的权利。可见，法律赋予了高校对违纪学生的处分权。按原国家教委于1990年1月20日颁布实施的《普通高等学校学生管理规定》规定，“对犯有错误的学生，学校可视其情节轻重给予批评教育或纪律处分。处分有下列六种：（1）警告；（2）严重警告；（3）记过；（4）留校察看；（5）勒令退学；（6）开除学籍。”1998年3月6日，原国家教委又发布了《教育行政处罚暂行实施办法》，规定实施教育处罚的主体一般是县级以上人民政府的教育行政部门，教育行政部门可委托符合《行政处罚法》第19条规定的组织实施处罚。由此可见，高校在学生管理中，对违法乱纪学生的处理一般是纪律处分，在得到教育行政部门委托后也可实施行政处罚。

（三）高校学生管理中教育行政纠纷的救济

所谓教育行政纠纷，指高校在行使法律、法规授予的管理职权时，与学生发生的行政争议，即学生对高校对已作出的纪律处分和其他处理决定不服，而在高校与学生间发生的纠纷。按照这类纠纷涉及的内容之不同，高校教育行政纠纷可分为三类：一是学生认为高校侵犯其受教育的权利，如学生对于学校开除学籍、不颁发毕业证、学位证的处分或处理不服；二是学生认为学校给予的处分违法或不当；三是学生认为学校侵犯自己人身权、财产权；如学生认为学校乱收费等。

《教育法》规定，公民依法享有接受教育的权利；高等学校学生的合法权益，受法律保护。因此，学生对学校己作出的纪律处分、决定等不服，可以而且也应该享有获得法律救济的权利，但问题的关键，是学生到底享有哪些方式的法律救济。《教育法》对此作了详细的说明。“（学生有权）对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。从这一规定可以看出，学生对学校的纪律处分不服，一般只有申诉的权利，而不得提起行政诉讼。对学校的老师侵犯人身权，财产权等合法权益，既可以提起申诉，也可提起诉讼。”

从上我们不难得出这样的结论，现今教育方面的法律规范对学生合法权益的保护是不具体、不全面的。学校在对学生管理时，是行使法律授予的行政职权，是行政主体。按照行政法理论，相对人对行政主体的具体行政行为不服，既可申请复议，也可提起行政诉讼，但这与《教育法》的规定是相背的。

四、解决的根本是完善高校教育行政立法

从总体上说，我国在教育方面的立法已基本形成体系，既有《宪法》统率之下的法律，也有行政法规和各类规章。但是，由于这些法律规范性文件多是上个世纪及以前的产物，仍带有较明显的计划经济时代特点，随着时代的发展，其滞后性日趋明显。从上述问题的论述中可以看出人们之所以对高校学生管理认识不清，对学生状告高校，法院是否应以行政案件受理产生困惑，主要是因为高等教育方面的立法，尤其是高校学生管理方面的法律完善程度不尽人意。所以，修订和完善教育的行政立法已刻不容缓，应从以下几个主要方面入手：1、明确高校对学生的行政管理职权；2、明确高校在学生管理中，对违法乱纪的学生所作处理的形式，明确规定处分与处罚的标准，并明确规定学生相应的救济途径；3、明确对高校行使行政职权的法律约束高校的行政管理，除应明确高校的行政诉讼被告资格外，同时还要强调其行政行为的必经法定程序的义务性要求，以及当学校错误，滥用行政权时如何追究其责任、追究何种责任的规定。只有这样，才可真正实现高校依法管理学生的目标。

五、综述

我们应该相信，只要对高校学生管理中主要问题完成行政法上的定位，就能明晰当前高校中学校与学生法律纠纷的根源，为进一步完善二者的关系打下基础，从而开创高校学生管理工作良性发展的新篇章。

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