建设“美丽中国”需要制度保证

尹大伟

【摘 要】“加强生态文明制度建设，建设美丽中国”是十八大报告中的一个重要论述，这从战略上指导未来10年乃至更长时期里国家社会经济的发展政策和方向。是时与势发展的必然选择，加强生态文明建设是实现美丽中国的必由之路，要通过建立生态文明评价体系、建立国土空间开发保护制度，建立资源有偿使用及生态补偿制度等措施确保中华民族永续发展，建设美丽中国。

【关键词】美丽中国；生态文明；制度

十八大报告提出“加强生态文明制度建设”，并独立成篇，首次提出“美丽中国”。这些新的概念及提法彰显新的精神理念，尤其是用以在战略上指导未来10年乃至更长时期里国家社会经济的发展政策和方向。

一、建设“美丽中国”是时与势发展的必然选择

“美丽”是发展的长远目标，“健康与安全”是发展底线。向绿色转型已经成为世界各国的普遍共识。我国在高速发展的同时，已经面临资源约束、环境污染、生态系统退化的严峻形势；党中央对此高度重视，在十八大上高调提出生态文明建设，将提升其为未来社会经济发展的行动指南与纲领重要内容之一，并写入党章。

资源的高强度开发和利用是造成环境污染的根由所在，尤其是在经济高速增长的需求推动下，资源过度开发与利用不仅极大地破坏了原本山清水秀的自然环境，其利用和排放过程更是污染了人居环境，给城市和乡村带来了致命性的威胁。因而，“美丽中国”虽然寓意建设天蓝水净，天人合一的自然与人居环境，但实际上，如此高标准下的真实用意在于向社会传送一个信号，那就是，节约资源与环境保护是中国中长期的发展目标。

全球进入绿色发展和转型的新阶段，“后全球化”时代已到来。与建设“美丽中国”相呼应的是，美国总统奥巴马连任竞选纲领就以“绿色”为主要特征之一。在此之前，欧盟和日本等国家便已提出和实行“绿色发展”的战略及政策，如果中美两国加入这个行列，将意味着全球的绿色发展和转型进入新阶段。无论是在总量还是机制上，绿色发展都已经逐渐渗透到社会发展的各个领域，绿色的生活生产方式、政治参与、社会动员以及绿色的文化文明都从无到有，从小到多的不断发展壮大起来，在“后全球化”时代推动形成全新的生产力和生产关系。

二、加强生态文明制度建设对于建设“美丽中国”具有重要的作用

（一）有助于加快完善社会主义市场经济体制

市场在资源配置中起基础性配置作用，但经济发展带来的资源滥用、环境污染、生态破坏就是我国社会主义市场经济体制面临的最大外部性。加强生态文明制度建设能够营造美丽中国第一个层次美，即自然环境之美、人工之美和格局之美。这是建设美丽中国的基础。只有形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，我们才可能拥有天蓝、地绿、水净、风清的美好家园。

生态文明制度建设将通过完善、调整一系列具体的经济制度，把这一外部性内化到市场经济的资源配置中来，进而完善社会 主义市场经济体制，推动构建新的经济发展方式，协调经济增长与环境保护之间矛盾，走出一条可持续的经济发展道路，建设美丽中国，看似与经济发展无关，其实在更高层次上推动了经济发展。有天蓝地绿、山清水秀的良好环境，就不怕没有好项目。要做好节能降耗的“减法”，更要学会生态修复的“加法”，探索生态经济的“乘法”，这才能更好地实现经济发展与生态文明的比翼双飞。

（二）有助于加快改革社会主义民主政治体制

目前，生态环境问题所引发的群体性事件日益增多。如2012年7月2日发生的四川什邡反对钼铜项事件、7月28日江苏启东反对污水排海项目等事件都由环境污染事件转化为了人民群众对政府决策的不满。如果保护生态环境依靠制度，就可以从完善环境立法着手，扩大群众有序参与到生态环境领域的政治决策，让群众对涉及生态环境的政策及项目实行民主选举、决策、管理、监督，从而为我国的政治体制改革奠定坚实的群众基础，这将加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。

（三）有助于加快建立社会主义文化产业体系

党的十八大报告提出的建设生态文明的理念就是要构建人与自然和谐相处的世界观与价值观，这是中国传统文化的精髓，也是我国社会主义文化价值体系的重要内涵。这是美丽中国的第二个层次之美，即科技与文化之美、制度之美、人的心灵与行为之美。这是建设美丽中国的必要条件。因此，生态文明制度建设对于现代文化产业体系的建立将起到基础性作用，将有利于创新文化发展环境，促进进文化产业成为国民经济的重要支柱产业和对外开放形象产业。

（四）有助于加快形成科学有效的社会管理体制

这将构筑美丽中国的第三个层次美，及人与自然、环境与经济、人与社会的和谐之美。这是建设美丽中国的落脚点和归宿。随着群众生活水平的不断提高，群众关心的是更高层次的物质与精神的需求，这就要求有配套的更高层次的社会管理体制和良好的生态文明制度为之相适应。生态文明制度建设将让先进生态文明理念、行为方式和道德规范渗透到每个单位、家庭和公民，形成人人自觉参与的社会氛围，进而构建起科学有效的社会管理体制。

如果说生态环境质量代表了生态文明的“硬件”的话，那么生态文明制度则是生态文明的“软实力”。 这一方面是因为如果不能同步实现人的素质提高和制度的进步，即使生态环境质量有所好转，也难以持续；另一方面是因为我国目前的生态文明水平还不高，主要原因是缺乏基本的生态文明制度来规范人们的意识和行为。为此，必须要为完善长期稳定的制度保障为构建生态文明提供持久的推动力。

虽然目前取得了一些进展，群众保护生态环境的意识也有了增强，但存在的问题也不容小视，特别是在生态文明制度建设方面存在的问题尤为突出，

三、我国生态文明制度建设存在的问题

（一）在领导干部政绩考核中，生态环保指标权重过小

在当前的干部政绩考核体系中，经济发展指标所占权重比重过大，而生态环保指标权重过小。许多部门和地方政府以GDP为主导的发展观仍然没有从根本上改变，不少领导干部还没有充分认识到生态文明制度建设的重要性和紧迫性，缺乏对生态文明制度的内涵和本质的深入思考，导致经济发展方式粗放，资源消耗高、利用率低，造成严重的环境污染问题。。

（二）环境产权不明晰，环境经济政策体系尚待完善

由于我国的资源环境的产权界定不明晰，导致我国资源性产品价格扭曲，需要在此基础上建立的环境经济政策体系无法形成。具体而言，水污染、大气污染、温室气体排放等环境污染物排放的产权制度尚待建立，这导致了我国的碳排放权、排污权、水权交易制度的试点工作开展起来举步维艰；自言分配的利益主体、生态破坏的责任主体没有合理界定，再加上支持资金严重不足、补偿标准低且缺乏可持续性，这导致我国难以建立反映市场供求和资源稀缺程度的资源有偿使用制度和体现生态价值和代际补偿的生态补偿制度。

（三）全社会对生态文明制度建设普遍重视不够

目前，全社会对生态文明制度建设对环境保护和资源的有效利用所具有的积极意义认识有限，群众参与生态文明建设的机制尚未建立。要开展理论研究，深化生态文明建设理念；要加强制度宣传，强化生态文明意识；努力躬身实践，提高生态文明素质。党委领导、政府统揽、各级各部门联合推进、全社会共同参与的生态文明工作协调机制还处于探索阶段。生态文明宣传教育机制对群众的引导作用有待增强，要建立多媒体宣传机制，加强多层次的教育机制；健全多部门的联动机制，大力推行生态文明生活方式，加强环境信息公开，保障群众知情权；广泛开展生态文明创建活动，促进群众自觉行为。合理消费的社会风尚及爱护生态环境的良好风气还有待形成制度规范，所以我们要建立节约型政府，引领绿色风尚；引导绿色生产，引领绿色消费；规范个人消费，助推环保大潮。

四、加强生态文明制度建设的着力点

建设“美丽中国”，需要制度保证。而加强生态文明制度建设，要从构建五个方面的制度体系着力。

（一）建立生态文明评价体系

改变对地方政府的传统GDP的考核方式，向生态文明的统计体系转变，通过更加精确、完善的基层数据与指标体系，建立起切实反映、衡量生态文明的考核体系。要增加生态文明在干部的政绩考核评价中的权重，注重把生态文明建设评价结果作为干部人员任用、奖惩的重要依据，注重探索干部影响生态文明建设的问责机制。强化法制管理制度，提高生态文明制度和决策的执行力。要通过生态文明的考核体系，促进地方政府、企业以绿色低碳循环发展为目标，使地方政府更加严格要求企业提供基础数据，企业更加自愿提供基础数据，以形成“国家-地方政府-企业”的良性互动循环，真正构建“可测量、可报告、可验证”的生态文明发展评价体系。

（二）建立国土空间开发保护制度

按照国家主体功能区划的要求，以生态功能区划为基础，通过规划环评、重点行业专项环评和工业园区区域环评，明确主体功能区的发展方向和定位，合理确定发展方式和规模，细化环境分类管理。积极推进政策环评、战略环评，在城市规划、能源资源开发利用、产业结构调整、土地开发建设等重大决策过程中，优先考虑生态环境的承载能力，充分评估可能产生的环境影响，科学合理提高行业准入门槛，强化节能、环保、土地、安全等指标约束，严控高耗能、高排放和产能过剩行业新上项目，着力构建保障生态环境安全的产业空间布局体系。

（三）建立资源有偿使用和生态补偿制度

在生态文明的框架下，资源性产品的价格应该包括市场价格和资源性产品对生态系统影响所体现的生态价值两方面。深化资源性产品价格改革，既要开放国家干预，让市场合理定价，还要在市场价格的基础上，加上由国家确定其生态价值，即生态补偿。

1、建立企业环境行为信用评价制度。健全环境污染责任保险制度，开展环境污染强制责任保险试点。严格落实燃煤电厂烟气脱硫电价政策，制定脱硝电价政策。对可再生能源发电、余热发电和垃圾焚烧发电实行优先上网等政策支持。对高能耗、高污染行业实行差别电价，对污水处理、污泥无公害化处理设施、非电力行业脱硝脱硫和垃圾处理设施等鼓励类企业实行政策优惠。

2、加快健全生态补偿机制。建立国家生态补偿专项资金，扩大生态补偿范围。加大对生态补偿的财政投入，探索转移支付、对口支援、专项补贴、生态移民、异地开发等多样化的生态补偿方式，逐步在饮用水源保护区、自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护领域实行生态补偿。拓宽投融资渠道，鼓励社会资本参与生态环境建设与修复。

（四）建立排放（污）权交易制度

要推行排放（污）权许可证制度，加强排放（污）权交易市场体系建设，完善排放（污）权初始分配、竞价交易和市场流通机制，开展排放（污）权抵押贷款业务试点工作，建立国家排放（污）权交易中心，强化排放（污）权交易监管，建设排放（污）权交易支撑体系。

（五）建立生态环境保护责任追究和环境损害赔偿制度

在环境资源税费、排放（污）权交易这些市场规制环境污染制度没有建立或无法推行的领域，国家要加强对环境污染的行政惩罚管制，加紧进行生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度的理论研究和显示调研，厘清基本的理论问题。基本上做到凡对生态环境有影响的人类行为，都有相应的法规制度来调节和管束，达到“因人人受制而人人环保”的境界。目前，环境保护部正依托环境保护部环境规划院在五省二市进行环境污染损害坚定评估试点工作。待试点成熟后，应确定全国统一的环境损害坚定评估计算方法，在国家统一规划下，在各省、自治区、直辖市、直辖市建立权威的环境鉴定评估机构，为环境损害赔偿提供可靠的技术支撑。

我相信，随着生态文明制度建设的逐渐完备，老百姓的幸福生活将会有更高质量的发展。“美丽中国”不再是华美的口号，而是真正的和谐生活场景。