安徽区域经济发展中的地方政府合作研究*

吴昕春 钟玉文

（合肥师范学院，合肥 230601）

安徽作为中国农村经济改革的发源地，曾有许多促进经济发展的制度创新。在经济区域化的发展过程中，安徽省政府及地方政府紧跟区域化发展趋势，统筹设计区域合作发展布局，出台一系列促进区域合作政策，不断深化区域合作，已呈现出较为明显的合作发展效应。安徽的区域合作以政府为主导的特征较为明显，区域内地方政府的合作意愿是影响区域合作程度和广度的重要变量，区域合作的制度创新和治理机制创新是区域合作具有成效的关键。目前，安徽的“组团式”和“带状化”区域合作虽然取得初步成效，但仍然存在合作动力不足、合作机制不全等问题，对此进行研究是必要的。

一、安徽区域经济发展中政府合作的发展历程

1.合作制度的创立过程。

早在1990年左右安徽就推出区域化发展政策。当时安徽省政府提出的口号是“开发皖江，呼应浦东”。其主旨是乘国家开发开放浦东之东风，以推动沿江四市（芜湖市、马鞍山市、铜陵市、安庆市）的发展，进而带动全省的发展。为了对沿江地区的开发开放进行具体指导和协调，安徽省政府成立了由省长担任组长的长江区域经济规划协调委员会；为促进四市的联系，还建立了皖江地区市长专员联席会议制度。这一组织架构也成了后续区域经济发展中治理地方政府合作的主要形式。

1992年，安徽省政府在开发开放皖江的基础上又加上了黄山和合肥作为南北两点，从而提出“一线两点”的区域发展策略。这一发展战略延续了皖江开发开放战略的主要思路，但赋予了合肥更为重要的经济地位。其中加入黄山市，主要是为了推进“大黄山”地区旅游业的发展。为此，安徽省政府于2000年组成了由主要领导任组长、省直相关部门与三市领导为成员的“‘两山一湖’旅游区开发建设协调领导小组”，并制定了“两山一湖”旅游区发展规划。

为促进区域内政府合作，在更广的范围内实现区域发展，以带动全省发展，安徽省政府于2010年经国家发改委批准，实施了皖江城市带承接产业转移示范区建设。示范区中的皖江城市带包括沿江八市，把滁州和宣城作为两翼城市纳入，省会城市合肥和芜湖作为双核。成立了由省政府主要负责同志任组长，示范区各市、省直有关部门主要负责同志为成员的皖江示范区建设领导小组，研究决定示范区规划建设中的重大事项。

2.合作的实施过程

上述组织架构的建立和区域发展规划的制定为地方政府之间的合作提供了一个平台。但制度的建立并不意味着制度会得到有效执行和实施。然而，制度的执行和实施是克服合作成员机会主义的保障。

安徽省在区域发展中也制定了一系列保证合作得以执行和实施的举措。其中，对皖江城市带承接产业转移示范区和国家技术创新安徽省试点工作建设合作实施的保证相对更加全面。如在皖江示范区建设中，规定省人民政府示范区建设领导机构负责对示范区建设的统一组织领导和统筹协调、决定示范区建设的重大事项。由于领导小组主要是省和市主要领导，因此领导小组召集会议次数较少，往往每年一次。但各市之间因合作而需要协商的事项却随时都有可能，为此，省领导小组下设皖江示范区领导小组办公室，以承担日常的组织、协调和推进工作。省人民政府还通过设立示范区建设专项资金，以统筹相关资金向示范区倾斜，重点支持各级各类承接平台建设。省政府还根据总体规划和总体目标任务列入各市政府和省有关部门的年度考核体系，对全省试点工作进展情况进行监督检查。此外，皖江示范区领导小组办公室还通过各种形式为各地政府合作招商提供平台。

3.合作初显成效

经过近几年区域经济的大发展，安徽重点区域经济增长速度大为提升，也带动了全省经济的发展。据统计，皖江示范区2012年GDP达11409亿元，增长12.9%，增幅比全省高0.8个百分点，占全省的66.2%。其突出表现是产业结构加快升级。示范区规模以上工业中，装备制造业、高新技术产业增加值占比分别达到41.7%和42.5%，比全省高8.7个和7.7个百分点；六大高耗能行业增加值占比由上年的33.3%下降到30.4%；战略性新兴产业产值达到3962.4亿元，增长32%，占全省的77.8%。服务业增长加快，增加值增幅提高1.3个百分点；总量占比为32.7%，提高0.4个百分点。皖江经济的增长速度一直明显快于全省的增长速度，且经过近几年的发展，已经形成了拉动效应，带动全省经济快速增长。

二、区域经济发展中政府合作的困境

1.地方政府合作动力不足

从安徽区域经济的发展历程可以看出，安徽曾经一直以农业为主，各地的经济发展水平差距并不大，基本上处于同一起跑线，其差别主要体现在区位等方面。所以，安徽的区域化发展一开始就是省级政府主导，这有其客观必然性。

从经济学自利人角度出发，地方政府作为经济主体，在区域经济发展中也以追求自身利益最大化为目标。他们在选择与其他地方政府“合作”还是“不合作”时，主要取决于对两种行为利益的权衡，而省级政府选择推动合作或容忍不合作也是基于同样的利益考虑，只不过其所占的立场不同。为了简化问题的分析，仅考虑两方博弈。各自采取某一策略的收益如下表1。

表1 考虑交易成本、利益补偿和惩罚机制的博弈支付矩阵

表中a为双方都选择合作时的总收益，t为政府选择合作所耗费的交易成本，d为对方选择合合作，就不需支付因合作所产生的交易成本。

周博士：因为研究能力强的教师可以更好地反思教学，这种思考对教学大有裨益。难道您在日常工作中从来都不思考吗？

从上表可以看出地方政府之间达成合作是有条件的。至少要满足两个条件，即合作的净收益大于不合作的净收益以及对方背叛合作时单方面合作的收益。然而，对于省级政府来说，它代表的是整体利益，因此，当地方政府之间选择合作或不合作由它来做决策时，它只需要权衡两个地方政府合作的净收益2（a-t）与不合作的总收益2g就可以了。这就是安徽区域经济发展中，省级政府一直积极筹划推动地方政府合作来推动区域发展，但地方政府却因本位利益而抵触进一步合作或选择不合作的主要原因。

2.对地方政府的考核机制不完善，地方政府之间竞争多于合作

从《皖江城市带承接产业转移示范区考核评价办法（试行）》来看，其考核方法相对已比较全面，增加了社会进步、环境保护等指标，但从这些细分的指标来看，其重点仍是GDP。因此各地政府之间依然存在GDP锦标赛竞争。那么，双方博弈模型可改造为下表2：

表2 考虑双方实力有差别情形的博弈支付矩阵

通常情况下，当一方选择合作时，往往对对方产生正的外部性收益，从而降低了自己的晋升机会，表中为因选择合作而增加对手收益使其晋升机会减少而招致的收益减少系数，其值为负。也就是说，地方政府1选择合作时，其收益有两部分构成，一部分是原有的收益（也可称作净经济收益）a1-t，另一部分是因合作而让对方的收益（当对方也选择合作时）变为a2-t，从而使地方政府1相对于2的比较优势降低，降低系数为λ，从而招致实际收益的下降，减少额为λ（a2-t），即其实际从合作中获得的收益仅为a1-t+λ（a2-t）。若对方选择不合作，则选择合作的原收益为c-t+md，因对方获得背叛的好处，从而使得地方政府1实际获得的收益仅为c-t+mdλ+（1-m）d。对于地方政府2选择合作时，其收益也同样如此。

从上可以看出，因合作的正外部性，在区域锦标赛竞争中降低了自己的收益，所以地方政府更倾向于选择不合作。选择合作所需要的条件变得更加严格，要求 a1-t+λ（a2-t）>g，且 a1-t+λ（a2-t）>（1-m）d。 这与不考虑竞争时选择合作的条件 a-t>g，且 a-t>（1-m）d相比，双方选择合作所需的净经济收益比（a1-t）值要更高。这也是目前的考核体系下，虽然区域内政府合作对经济发展有很多积极作用，上级政府、学者、甚至企业都呼吁合作，但地方政府的合作意愿并不强的主要原因。特别是当背叛区域内政府合作的收益（1-m）d或不合作的收益g并不低时，政府合作更为困难。这也是安徽区域化发展过程中，靠近长三角的各地方政府都积极踊跃加入长三角，而对省域内的政府合作较为谨慎的重要原因。

3.政府合作的利益协调和补偿机制欠缺

虽然说，皖江城市带承接产业转移的规划中强调了各地政府之间的合作，但从《皖江城市带承接产业转移示范区考核评价办法 （试行）》来看，对于政府之间在合作中出现背叛行为并没有惩罚措施；对于试图错位发展，主动合作的行为也没有从考核机制上加以激励，从而导致在区域发展中政府的竞争多于彼此的合作。这是因为当地方政府因实施惩罚和补偿机制而产生交易成本时，通过设置适当的惩罚和补偿系数，使得合作的净收益大于背叛的收益，地方政府的合作动力就会大为提高。

先不考虑交易成本，假定双方是无限次博弈，如果存在利益补偿和惩罚机制，则背叛合作的收益为：

4.中心城市的辐射带动能力较弱，短期合作收益低

安徽区域化发展过程中，曾力图打造皖江城市，但由于这些城市的体量过小，并不足以承担辐射带动作用。合肥作为安徽的政治中心，近几年的经济发展取得了一系列成果，也将被打造为区域性特大城市。但合肥和芜湖作为整个皖江城市带的双核心，他们对皖江城市带的带动能力相对还比较弱，对周边城市的辐射能力也较有限。直至2012年，合肥和芜湖的GDP总值占整个皖江城市的比重仍只有53%不足。但相对于其总人口占皖江城市总人口比重的45.6%，其GDP占比与其核心地位还是有一定的差距。

中心城市相对弱小，也不利于双方的合作。因为通常情况下某地经济实力越强，从合作中获得的收益越高。基于此，可以把双方博弈的模型改造为下表3。

表3考虑双方实力有差别情形的博弈支付矩阵

表3中a1-t为经济实力大的地方政府从合作中获得的净收益，a2-t为经济实力较弱的地方政府从合作中获得的净收益。显然，一般来说a1-t>a2-t。此时，即使经济实力较弱一方从背叛合作中获得的收益能够大于双方合作的净收益，但只要实力强的一方满足合作净收益大于背叛合作的净收益时，实力强的一方均衡选择的结果也是合作。如果实力强的一方经济发展水平达到一定程度时，其在合作中更多地体现的是对实力弱一方的辐射和拉动作用，从而使得a2-t足够大且始终大于背叛合作的收益时，则实力弱的地方政府也会把合作作为唯一的选择。但若此条件不满足，即使实力强的政府选择合作，但实力弱的政府仍存在选择不合作的倾向。这也是安徽在区域发展过程中，因为中心城市的辐射带动能力较弱，从而导致区域内政府合作意愿低，各自为政，不愿意抱团分工合作的主要原因。它也是作为区域核心的合肥市，在合肥经济圈中能够实现有效的分工合作和错位发展，而在皖江城市带中，却依然存在与其他城市展开重复投资等消极合作的重要原因。

三、促进安徽经济区域化发展中政府合作的对策

1.提升中心城市的发展和合作

从上文博弈分析中可以看出，当各地经济条件差距不大，又存在激烈的GDP锦标赛竞争时，地方政府之间选择合作的博弈类似于零和博弈，合作的可能性较低。但随着各种因素的作用，一旦某些城市获得先行发展，形成对资源的集聚能力和快速发展后，以致合作的收益大于不合作的收益时，城市之间的合作就成了必然的选择。但这个自发过程是漫长的。因此要更有效地推进安徽区域经济发展，推动整体经济发展，必须采取各种措施加快中心城市的发展。目前来看，能承担带动安徽经济发展的并不是一个中心。具体而言，就是要通过某些机制强化合肥、芜湖在皖江城市带招商引资等领域中处于核心地位，提升合肥、芜湖对经济的集聚能力，以加快两市由集聚功能向辐射功能的转化，从而由中心城市的辐射功能，来引领安徽经济整体实力的发展。

2.强化省级政府公共服务均等化建设能力

市场经济的发展，离不开政府能力的发展，特别是政府（国家）对经济的渗透能力。这个渗透能力主要是指国家或政府在辖区范围内实现规则的一致性、要素的自由流动性能力，以拆除地方本位利益等非市场因素对要素优化配置的阻碍。然而，在区域经济发展过程中，省级政府为了促进区域合作，往往采取税收、土地等优惠政策。这些政策的引导，对于拥有优惠政策的地区吸引投资有一定的积极作用，但这也会人为加剧地区之间的不公平，不利于消除单纯政府统筹模式下地方政府之间为项目、政策而“跑部钱进”的非效率现象，最终会破坏市场竞争的公平性，反而不利于市场的发展，也不利于地方经济协调发展。其结果往往只是刺激了各地政府热衷于各种合作的形式，以及这些合作形式所带来的优惠政策，而忽视内部合作关系的实质性改进。由此，我们认为在政府合作过程中，省级政府对公共服务均等化建设的规划和投资能力可以适当增强，但应尽可能地避免纯粹以税收、土地作为倾斜政策。

3.以考核指标的改革促进地方政府之间的利益协调

既然赋予中心城市的核心地位，但如果不改变对地方政府的考核指标，依然不利于区域内政府的合作。中心城市本位利益的强化，反而会抑制非中心城市发展的活力，阻碍中心城市在区域内由集聚功能向辐射功能的转换，也会抑制中心城市经济发展的活力。这些转变的实现需要对中心城市考核目标的相应转变。对于中心城市政府来说，不仅需要考核本市的GDP、产业化发展等，还需要综合皖江城市带各地的GDP和产业化配套发展等指标，以消除中心城市本位利益的膨胀，强化中心城市政府利益与非中心城市政府利益的一致性。实际上，对地方政府GDP指标考核的完善，中央政府已经在一些地方试点改革，如在2010年1月国家批复的 《皖江城市带承接产业转移示范区规划》中，就规定如果长三角城市与皖江城市带城市有合作共建和托管等模式，合作共建期间，引进项目投产后新增的增值税、所得税地方留成部分，双方按一定比例分成，GDP等主要经济指标按比例分别计入。因此，为了推进省内城市之间的合作，可以参照类似的改革。但目前这些举措仍然侧重GDP本身。但对于中心城市GDP考核指标要适当降低权重，加大对重点城市的产业布局、高新技术产业发展、城市服务功能等的考核。

与此同时，相对于非中心城市来说，中心城市政府对经济的较高管理能力也有利于实现区域内资源的最优配置，并促进非中心城市政府管理能力的提升。此外，中心城市与非中心城市之间主要是一种经济关系，而不是上下级的行政关系。这也有利于提高非中心城市对作为领导者的中心城市的谈判力，从而更有利于保护非中心城市的利益，以切实提高中心城市和非中心城市政府之间的合作、协调和建立适当的利益补偿机制，避免省级政府在协调中心城市与非中心城市利益冲突时的不当干预。在这种有意识的差别政策引导下，中心城市与其他城市之间的关系是纯粹的市场关系，而不是行政上的拉郎配，这也有利于中心城市最大程度地利用差别政策，推动自己的快速发展，并从经济的角度来考虑与非中心城市之间的产业布局、合作关系，从而最终实现区域经济一体化的市场化发展。