促进我国区域产业转移的政策研究*

高登榜 唐运舒 冯南平 周开乐

（合肥工业大学产业转移与创新发展研究中心，合肥 230009）

促进我国区域产业转移的政策研究

高登榜 唐运舒 冯南平 周开乐

（合肥工业大学产业转移与创新发展研究中心，合肥 230009）

首先从与国家总体发展战略的调整相适应、强调效率到强调统筹和与区域经济发展的进程相协调三个方面分析了我国区域政策的形成过程；从促进了我国整体经济快速增长、分工格局趋于合理化和形成若干具有国际竞争力的增长级等方面简要评析了改革开放后的主要区域政策效果；然后，基于政策工具视角，从区域土地政策、区域财税政策、区域金融政策和区域环保政策等方面分析了我国区域政策；最后从发挥产业政策在承接产业转移政策体系中的主导作用、完善财税金融政策、实行严格的土地环保政策和完善人力资源政策等方面给出了促进产业转移的政策建议。

产业转移；区域政策；政策设计

一、引 言

产业转移是区域经济发展到一定程度后产生的必然要求，产业转移和区域经济发展相辅相成，紧密联系，只有顺应这种要求，区域经济才能得到协调发展。国内外产业转移的实践证明，政府在承接产业转移中发挥着极其重要的作用，在政府的合理引导下，区域产业才能有序健康发展，而政府主要通过政策制定和政策落实即产业转移政策来实现对承接产业转移的干预作用。产业转移政策是指由政府或其他公共组织制定和实施的，以促进转移产业和经济发展为目的的一系列政策措施的总和，产业政策对于促进产业转移和区域经济发展具有重要意义。

政府对产业转移的干预主要有间接干预和直接干预两种方式。间接干预一般是指政府通过税收杠杆和金融政策等经济手段引导和干预产业转移的过程。其中包括通过财政手段进行税收调节、政府投资、政府财政补贴及特别财务制度；通过金融手段进行国内贷款制度调整；此外，还通过信息对产业发展规划和战略实施等经济活动进行干预和引导。直接干预手段主要指通过各种与产业发展相关的法律法规，直接对产业发展进行行政干预，直接干预手段主要有政府的行政管制和行政协调，作为政府干预产业发展的主要手段，政府行政管制一般包括市场准入管制、数量管制、价格管制、技术管制、环保管制和生产安全管制等。为保护民族工业而在某些产业实行外商进入许可证制的举措就是市场进入管制，数量管制主要包括信贷配额、外汇配额等各种配额制度，对某些产品实行固定价格或限制价格变动幅度等限制措施就是价格管制，技术管制主要表现为对有关产业的产品、技术标准、生产工艺等进行的管制。此外，政府行政协调是指政府利用其权威的行政影响力，通过各种方式对具体企业的生产经营活动进行协调管理，使之与政府的意图趋于一致。

二、我国区域政策总体分析

近年来，为了促进区域经济的发展，从中央到地方制定了一系列区域政策。目前我国的区域政策主要有三类：一类区域政策是国家重大发展战略整体的一部分，如西部大开发、东北振兴及中部崛起等。还有一类是改革开发初期先行试验的区域政策，如改革开放初期建设的各类经济特区、经济技术开发区和高新技术开发区等开发区政策等。第三类就是根据特定目标，针对特定区域制定的相关区域政策，如对大自然保护区、贫困山区和资源匮乏区等制定的区域政策。

（一）区域政策的形成过程分析

1．与国家总体发展战略的调整相适应

任何一项区域发展战略的制定和出台，都与当时所处的社会经济背景有着密切的关系。区域发展战略方针的确定和实施要服从于国家战略和社会经济发展背景和发展规律。

2．从强调效率到强调统筹

从邓小平“三步走”和“两个大局”战略思想的建立，再到“五个统筹”和“科学发展观”思想的提出，我国的区域发展思路也由改革开放初期的“效率优先，兼顾公平”转变为 “效率与公平兼顾”，地区发展战略由突出重点地区向各地区协调发展转变，地区发展的目标由强调经济发展向强调经济、社会和生态全面发展转变。

3．与区域经济发展的进程相协调

改革开放后，为了促进国内经济发展，我国政府在总结自身发展的经验教训和借鉴发达国家区域发展经验和理论的基础上，突破了原有经济体制下生产力均衡布局思想的约束，意识到在我国经济发展初期，在区位条件、产业基础、投资效率和资源状况等因素制约下，难以实现各个区域经济的全面均衡发展，这是由特定历史条件下区域发展不平衡的客观因素造成的。进入新世纪以来，以经济增长为核心的发展战略取得了一定成效，在国家整体经济发展水平和财力较低的情况下，这种区域发展战略不仅加快了东部沿海地区的经济发展，也带动了中西部地区的开发，使我国经济从总体上迈上了一个新台阶。但同时，这种发展战略也进一步扩大了地区之间的经济和社会发展差距，这种发展战略面临着来自各个方面的多种挑战，如与周边国家贸易的往来及外部环境的变化带来的一系列新机遇，资源匮乏对中西部资源开发提出了迫切要求，从区域上看，呈现出东西部差距不断扩大。国家在注重整体经济增长速度的基础上，必须考虑到不同区域间经济发展的公平性。据此国家相继提出了西部大开发战略、振兴东北等老工业基地战略和中部崛起战略等。

（二）改革开放后的主要区域政策效果评估

1．促进了中国整体经济快速增长

改革开放一系列区域经济发展政策实施以来，各地区的经济发展充满活力。作为人口最多的发展中国家，在改革开发三十年里，实现了经济的持续高速发展。中国从一清二白以解决温饱为目标发展到基本实现现代化和正迈向全面小康。中国的国民生产总值（GDP）已在2011年超越日本，成为世界第二大经济体。

2．分工格局趋于合理化

实施区域协调发展总体战略呈现出良好势头，制约各区域发展的突出问题得到缓解。总体上看，由于采取了统筹兼顾、分类指导的方针，我国西部、东北、中部和东部各个区域的发展重点更加明确，特色更加鲜明，成效更加显著。

3．形成若干具有国际竞争力的增长级

珠三角、长三角与京津冀都市圈被并称为中国东部沿海“南中北”三大“增长极”，在推进区域经济发展中担负着开放“窗口”、经济引擎、辐射带动和改革示范等重要使命。

从总体上看，由于采取了一系列统筹兼顾、分类指导的区域政策，我国西部、东北、中部和东部各个区域的发展重点更加明确，特色更加鲜明，成效更加显著。上述区域政策的分析，对于提出促进产业转移，协调区域经济发展的政策建议具有重要的参考建议。

三、基于政策工具视角的我国区域政策分析

区域政策工具是解决区域差距而达到区域协调发展而采用的具体手段和方式。区域政策工具可以分为三大类：一类是微观政策工具，另一类是宏观政策工具，还有一类是协调政策工具。微观政策工具包括劳动力再配置政策如迁移政策、劳动力市场政策，资本再配置政策，如对资本、土地、建筑物、劳动力等生产要素的投入进行财政补贴，对产品进行税收减免，对技术进步进行财政补助、税收减免等。宏观政策工具包括区域倾斜性的税收与支出政策、区域倾斜性的货币政策、区域倾斜性的关税与其他贸易政策。协调政策工具主要用于微观政策之间的协调、微观与宏观政策之间的协调、中央与区域开发机构之间的协调以及区域开发机构与地方政府的协调等。

每个类型的区域政策都需要借助区域政策工具起作用，因此每个类型的区域政策可能涉及土地、财税、金融、环保等方面的问题。下面对我国宏观的土地、财税、金融和环保等方面的区域政策走势及典型地区的政策进行分析。

（一）区域土地政策分析

国家在土地政策方面，呈现出以下几大特点：

一是严格保护耕地，提倡节约集约用地。我国政府长期以来，重视农业和耕地面积保护。我国土地利用规划遵循的基本原则是严格保护耕地、节约集约用地、统筹各业各类用地、加强土地生态建设、强化土地宏观调控。2008年国务院出台了 《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，要求2010年和2020年全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。

二是建设用地计划指标向中西部地区倾斜。根据西部大开发、中部崛起规划，国土资源部提出了中西部地区建设供地的原则，国土资源部在《西部大开发国土资源开发利用规划纲要》中明确：（1）在用地上优先安排和重点保障基础设施建设项目。（2）对重点发展的产业实行低地价政策。（3）实施有差别化的土地政策。

三是注重农民利益的保护，土地开发方式呈现多样化，各具特色。如深圳的特色是2009年的土地新政，允许土地使用权人自行开发，对于自行改造的项目，土地使用权可以通过补签土地出让合同或协议的方式出让。

（二）区域财税政策分析

从中央制定的财税支持政策来看，主要包括税收优惠、中央财政补助、给予特殊政策和鼓励设立产业基金等方式。从地方财税支持政策来看，主要是有针对性地加大税收优惠和专项财政补助的力度。

国家已出台的针对产业发展的财税政策主要有：（1）一般企业所得税率25%，但对高新技术企业和技术先进型服务企业，按15%的税率征收企业所得税。在过渡期内执行“两免三减半”，对部分从事农产品加工企业免征企业所得税。（2）限制高污染、高耗能和资源类产品出口。2010年7月15日，取消了400多种出口商品的退税，其中，大部分是高污染、高耗能和资源类产品。（3）大幅度增加对西部地区的财政支持力度。大幅度增加对西部地区的财政转移支付力度，为西部地区增加中央预算内基本建设资金和国债项目资金投入。对西部地区内国家鼓励类产业企业，从2001到2010年给予15%的企业所得税税收优惠；对在西部地区新办水电、交通、邮政、广播电视等公共服务企业，符合条件的还可以享受企业所得税“两免三减半”政策。（4）对新能源产业给予补贴。（5）支持皖江城市带建设。《皖江城市带承接产业转移示范区规划》指出：规划期内，中央财政加大转移支付力度，支持示范区基础设施、自主创新和环境建设。对皖江城市带承接产业转移示范区内符合条件的企业，切实落实好新税法规定的各项税收优惠政策。

（三）区域金融政策分析

为了促进区域经济的发展，我国在实施统一的金融政策时，根据不同地区经济发展的需要，大力发展区域性的地方金融机构，先后批准设立了深圳发展银行、浦东发展银行、渤海银行等区域性商业银行。自从西部大开发战略实施以来，央行增加了西部地区再贷款（再贴现）限额，支持西部地区金融机构增加信贷投放，并通过调整存款准备金率和存、贷款利率，合理调控银行信贷结构，吸引资金流入西部。同时，按照国家产业结构调整的需要，采用严格的有保有控的金融调控政策，按重点产业调整和振兴规划以及相关产业政策要求发放贷款，严格发债、资本市场融资审核程序。

各地出台的支持产业发展的金融政策主要有：（1）设立专项产业投资基金；（2）积极拓展直接融资渠道，建立和完善区域股权交易市场；（3）制定优惠政策吸引全国性金融机构到区域内设立经营机构；（4）加大对高新技术企业的资金支持力度；（5）积极发展融资租赁业，组建区域发展银行和担保公司，支持当地产业的发展。

（四）区域环保政策分析

进入新世纪后，我国政府开始高度重视环保问题，产业发展对环保的要求越来越高。2000年12月21日，国务院印发了国家环境保护总局《全国生态环境保护纲要》，要求各地区要加强生态工程建设，尤其要全面开展“三江”流域生态环境保护和建设，提高流域内林草植被的覆盖率和水源涵养能力。按照统筹城乡发展的要求，切实加大对农业和农村污染源的整治力度。2006年1月，国家各部委联合发布了《关于加快发展环保产业的意见》，意见中提出要加快环保产业结构调整，促进结构优化和产业升级。2007年10月28日，全国人大常委员会通过《中华人民共和国节约能源法》，明确要求各级政府实行有利于节能和环境保护的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业，发展节能环保型产业。2009年9月，国务院批准发改委等部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》，要求各级政府抑制行业产能过剩，引导产业健康发展。2010年6月13日，国家发改委联合环保部等部门发布《再制造产业发展规划》，提出要大力发展再制造业，完善再制造旧件回收体系、物流体系和提高再制造技术水平。

如浦东新区、滨海新区、武汉开发区和重庆两江新区等地的具体环保政策措施有：（1）严把“绿色门槛”，在项目引进上严格实行 “准入制度”，凡是国家产业政策限制的，特别是一些高耗能、高污染、低效益的项目，坚决拒之门外。（2）严管环保指标在线监测重点排污企业。（3）调整产业结构和布局，推动产业升级，鼓励和督促企业提高生产技术水平。例如，2007年8月，《浦东新区创建国家环保模范城区资源节约和环境友好专题报告》中明确指出，浦东将进一步优化产业结构，逐步提升第三产业发展的能级，着力发展金融服务核心产业，重点发展现代物流业、信息服务业、商业贸易业和会展旅游业等产业，从而促进房地产业、文化服务业和教育卫生等社会服务业的发展。为此，新区政府已研究制定了全力扶持第三产业发展的财政措施。依靠第三产业的快速增长来实现GDP的优化，减少资源能源消耗和污染物排放。（4）建设循环经济产业链、构建产业共生网络。例如，2009年5月，天津滨海新区与英国国家工业共生项目实施机构、联合国工业发展署合作，申请了欧盟“转型亚洲”项目，该项目的主题为“滨海新区产业共生网络建设及环境管理体系推广”。产业共生是指某个领域内相互关联的企业在一定区域内集聚，下游企业的生产原材料是上游企业的生产副产品，这样就形成了投入-产出关联体。围绕大型重点企业，该项目在天津滨海新区建设绿色供应链，向供应链上的中小企业培训和推广环境管理体系，审核简易清洁生产，通过发展众多会员，形成天津滨海新区的产业共生网络。（5）设置财政资金奖励各类节能减排项目。例如，自2010年起，滨海新区每年安排不少于4000万元的节能专项资金，用于支持节能技术改造、新能源和可再生能源的开发利用等工作的开展。

四、促进产业转移的政策设计

（一）发挥产业政策在承接产业转移政策体系中的主导作用

根据国内外经济转型的成功案例分析，经济发展方式的转变很大程度上受产业政策的影响。相对于经济增长速度，我国当前更加注重经济发展的质量，着力强调加快经济结构升级和转变经济发展方式，在这种背景下，全球范围内新一轮产业升级将启动，产业转移的步伐不断加快，因此，各地区应不断探索研究、制定和实施适合自身发展的产业政策，以绿色、高效、科学、规范为基本要求引导和促进产业转移，不断优化区域产业结构，促进产业结构升级，实现经济社会的可持续发展。

1．优化产业分工格局，实现可持续发展

在这次产业转移浪潮中，优化生产力空间布局、形成合理产业分工体系，推进产业结构调整、加快经济发展方式是主基调，转型升级也是一项重要任务，尤其是技术创新。因此，东部地区政府应鼓励地区企业转让先进技术，大力发展跨区域产业技术创新联盟；鼓励东部地区高校、科研机构及企业与中西部地区开展多种形式的产学研合作，推进东部沿海地区的经济转型升级，在全国范围内优化产业分工格局。

中部地区应把承接产业转移与促进可持续发展结合起来，既要紧紧抓住当前有利时机，加快产业承接，集聚生产要素，推动经济发展，又要节约集约利用资源，加强环境保护和生态建设。各区域应结合当地产业发展实际，制定承接产业转移指导目录，按照重点承接的产业、限制承接的产业、禁止承接的产业等标准进行分类，为承接产业转移提供政策支撑，加强产业转移项目的监管和准入，对高耗能、高污染和产能过剩项目的承接严格管制。

2．有序承接产业转移，坚持错位发展

为实现中西部地区有序承接产业转移，完善合作机制，优化发展环境，规范发展秩序，中部各地区应坚持错位发展的策略。根据自身区域的资源、环境等方面的比较优势，有针对性地选择特定产业领域，着力发展主导产业和特色经济，形成特色鲜明、优势明显的特色产业集群。错位发展包括行业错位、产品错位、层次错位、市场错位。各地区在建设发展过程中，加强区域分工合作，科学选择主导产业和发展重点，有序承接，与周边地区良性竞争，互利共赢，逐步形成区内的产业特色。

（二）完善财税金融政策

逐步增加对承接产业转移中的财政资金投入，积极发挥财税政策的导向作用，通过降低税率和税收返还等措施，对产业转移中的急需产业、特色产业或高新技术产业实施更加优惠的税收政策。不断完善财税和金融环境，促进产业转移和承接。同时，通过各种财税金融政策扶持加快推进产业转移中的先进制造业、高新技术产业和现代服务业等高附加值产业，促进产业结构的优化升级。

1．财税政策

要积极发挥财政资金的导向作用，提高承接产业转移专项资金，不断增加政策性资金对产业转移的扶持力度。对重点加工贸易梯度转移承接地和示范区的基础设施和公共服务平台建设等给予贷款贴息优惠，支持开展承接产业转移的人才培养、业务培训和招商引资等活动，给予在承接产业转移过程中做出突出业绩的地方政府和个人一定的物质和精神奖励，积极支持企业在产业转移过程中降低各种成本。

2．金融政策

首先，对重点产业和承接项目的信贷需求优先满足。优先和重点支持经济社会发展中的重点领域和重点承接项目的信贷需求。在满足重点产业项目资金需求的基础上，也适当支持那些投资规模大、技术水平高、产业链条长和投资效益好的新开发重点项目。其次，重点给予承接新能源、节能环保和新材料等战略性新兴产业信贷支持。逐步建立和完善绿色信贷的长效机制，细化具体的绿色信贷政策，积极推动循环经济和低碳节能产业经济发展，不断推进产业结构优化升级，支持资源节约型和环境友好型社会建设。再者，要不断加大对技术创新产业的金融支持力度。利用金融和财税手段，将承接产业转移和技术转移有机结合起来，通过金融政策，鼓励和支持企业开展自主创新活动，支持企业建立研发中心，推动高科技产业发展。第四，加大对外向型企业的支持。鼓励外商投资企业到国外开拓市场，为外向型企业提供包括出口信贷、贸易融资、全球银行贷款和海外保险等在内的完备的金融服务，逐步增加受信额度，简化贷款流程，为企业提供多种形式和更加便捷的融资和结算服务。第五，重点发展消费信贷。不断拓展县域地区的消费信贷水平，通过地区消费市场的优势吸引更多的区域产业转移。

（三）实行严格的土地环保政策

1．建立严格的土地使用政策

要统筹协调承接产业转移对土地的需求，提高区域土地利用率，优化土地利用结构，创新土地管理方式，落实耕地保有量和基本农田保护面积。优先满足规模大和有发展前景的产业转移用地需求，充分保证产业转移园区建设对土地的需求。科学合理用地，节约土地使用，盘活各种存量建设用地，通过相关政策法规规范产业转移企业的厂房建设，不断提高土地利用效率。

2．加大环境保护力度

制定承接产业转移指导目录，提高承接产业转移项目的准入门槛，加大环境保护力度。同时，进一步畅通环评审批“绿色通道”，对于承接产业转移项目，优先办理科技含量高、经济效益好、资源消耗低和环境污染少的项目，提高办事效率。不断简化产业集聚区承接产业转移项目的环评内容和环评环节，提高工作进度。

（四）完善人力资源政策

提高劳动力素质是承接产业转移的重要一环，大力发展职业教育，调整现有教育结构，鼓励开展全方位的校企合作，为承接产业转移提供充足的人力资源。

1．调整教育结构，加大职业技术培训

产业中产品的知识含量与技术含量不断提高是产业结构升级的一个重要特征。由劳动密集型向知识和技术密集型的转变是产业转移的趋势。这种产业要素的变化会引起产业结构中劳动力、原材料和资本等要素的结构变化。这种变化对教育结构的调整提出了新的需求。为了推动适应于区域经济发展和产业结构调整的高等教育和职业教育体系建设，应该首先调整现有教育体系中不适合实际发展需要的教育目标和定位，加快推进教育模式结构调整步伐，重视职业技能培训，地方政府、社会和转入企业应该联手采用多途径联合兴办职业技术培训机构，推行先培训，再上岗，构建适应社会经济建设需要的学位体系和高层次人才培养模式。

2．建立动态机制，协调产业结构调整

建立科学合理的动态机制，在满足产业结构对人力资源数量和质量要求的基础上，根据产业发展实际情况，鼓励人才向优势产业、第三产业和高新技术等产业流动。基于传统产业人才密集，而高新技术产业人才稀少的现状，需要积极完善人力资源素质结构，培养更多符合企业需求的高素质创新型人才，满足企业发展的需求。促进人力资本结构和产业结构协调推进，利用人力资本结构调整推动产业结构调整，同时经济发展与产业结构调整又促进人口素质的提高。使人才素质结构与经济发展相匹配，将人力资源优势转化为科技创新和经济发展动力，从而推动经济社会的全面协调可持续发展。

3．创新人才引进模式

首先，在承接产业转移过程中，除了重视本地人才的培养，承接地和转出地还要更加注重人才引进工作，创新人才引进模式，促进人才资源的流动，优化人力资源结构，提高整体人才素质。建立和完善全方位立体化的高层次人才引进机制，促进人才结构由数量主导的人才引进转变为高层次人才、急需人才、国际人才的质量型人才引进模式，同时，还需要不断完善外国专家聘用制度等国际交流机制，吸引国外先进的管理思想和专业技术。其次，努力建立以效益为内涵的创新人才培养和引进系统，探索和建立灵活多样的人才使用机制和评价体系。优化人才素质结构，实现各尽所能，推动地区经济发展。

五、结束语

政府在产业转移中可以发挥重要作用，通过制定一系列土地、财税、金融和环保等政策，可以促进产业的有序转移和高效承接。本文回顾了我国区域政策的形成和发展过程，并对政策执行效果评估进行了分析。区域政策工具是解决区域差距、达到区域协调发展而采用的具体手段和方式，基于区域政策工具视角，对我国宏观的区域土地政策、区域财税政策、区域金融政策和区域环保政策等的制定、发展及相应特点进行评述。最后提出从发挥产业政策在承接产业转移政策体系中的主导作用、完善财税金融政策、实行严格的土地环保政策和完善人力资源政策等方面创新产业转移的政策设计。

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（责任编辑 张亨明）

F061．5

：A

：1001－862X（2013）05－0035－006

教育部博士点新教师基金（20100111120021）；2011—2012年度安徽省社科规划项目（AHSK11-12D241）；教育部人文社会科学研究青年项目（11YJC790191）

高登榜（1961—），江苏泗洪人，合肥工业大学管理学院博士生，主要研究方向：产业转移、区域经济；唐运舒（1976—），安徽霍山人，合肥工业大学管理学院副教授；冯南平（1981—），女，安徽潜山人，合肥工业大学管理学院讲师；周开乐（1987—），江苏铜山人，合肥工业大学博士生。