“五环一体”视角下县域城镇化建设研究*

伍万云

（中共宣城市委党校，安徽宣城 242000）

我国县域城镇化的构建，不仅涉及基础设施和公共服务等传统行业，还将带动绿色环保、智慧城市等新兴产业崛起。纵观国内外城镇化发展历程，无论理论还是实践，都必然是多元化的战略选择，集约、智能、绿色、低碳已成为县域城镇化发展的主流，我国县域城镇化建设应以生态文明理念从顶层设计的高度加以调整，以期实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化和生态化协调发展（以下简称“五环一体”）的县域城镇化。

一、当前研究县域城镇化建设的现实意义

（一）有利于城乡融合发展，促进城乡之间要素合理流动

目前，我国县域城镇化进程仍处于乡村依附阶段，加快县域城镇化发展，有利于有形或无形的城乡之间人员流、资金流、信息流、物流、技术流等各种要素合理流动与自然演化。依托土地整理、现代技术、村庄整治、低碳循环生产等方式，逐渐消除农村在生产、生活质量上与城镇的差异，有效解决市场不完善以及体制机制耗散下的单向城乡一体化、“竞争性”城镇化和进城农民非市民化等问题。有利于现代农业规模化、机械化、集约化经营，促进经济结构调整、税收增加、土地增值和农民产权资本化。有利于政府、民众、开发商等多方利益主体参与城镇化收益的分享。

（二）有利于转型发展，提升县域城镇化集聚效应

县域城镇化涉及公共服务水平、工业化路径、政策偏好、生态环境、城乡关系、区域关系以及法制环境中的社会资本等相关因子。从县域城镇化发展规律看：县域城镇化进程与工业化发展相互促进，并与经济发展水平、创新能力、人口状况等因子高度正相关。目前，我国县域城镇化正处在人口城镇化与二、三产业对劳动力需求相适应的中高级阶段，未来一二十年我国县域城镇化率将不断提高，每年将有大量的农村剩余劳动力及人口转移到城镇，将会带来投资与消费的大幅增长，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障、电子商务等一系列由村到城的转变，更重要的是拉动食品、家具、家电、汽车、医疗卫生等刚性消费需求，刺激基础设施、公共产品、现代服务业、房地产和信息化的投资需求。世界银行预测，到2030年我国城镇化率将达到 70%，这意味着县域城镇化将成为拉动我国经济增长的持久动力，为农业现代化、农民市民化和城镇集聚效应的提高带来巨大的内需潜能。

（三）有利于缩小城乡差距，推进城乡发展一体化

县域城镇化是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域城镇化，是推动城乡发展一体化战略选择与制度创新的最佳结合点。加快县域城镇化以市场为主导、政府为引导的组织要素集聚和人口集中的城乡一体化，其制度创新阻力小，经济运行成本与劳动力迁移成本低，有利于生产要素就近优化集聚，促进人口集聚后的社会融合，加快了人口从农业向工业转移和从农村向城镇迁移的步伐，加速了中小城镇从粗放型增长向集约型增长的转变，利于保护生态环境，缓解大中城市交通拥挤、生态环境恶化等危害。城乡基本公共服务均等化的推进，缩小了城乡居民收入和生活条件的差距，有利于农村人口向城镇迁移。

二、县域城镇化发展的困境与“五环一体”概念的演进

（一）县域城镇化发展的困境

从信息化看：原有城镇行政等级化社会管理体制难以适应信息化发展

我国现行以行政区划为主导的县域城镇化线性社会管理模式吞噬应有的区域结构平衡，同质化竞争盛行，行政区域之间辐射、互补和带动作用不强。“竞争性”县域城镇化负外部性，导致新的县域之间经济巨大落差、城乡居民收入差距持续扩大，呈现行政等级越大城镇人口增长越快的“极化效应”。这种行政等级决定财政资源分配的区域化城镇发展模式，制约着社会管理结构的实质性转换、网络结构的进化、要素的合理流动和区域协调发展，给社会管理带来许多不稳定因素。伴随着云计算、物联网等虚拟信息化管控平台的发展，无线城市（群）乘势崛起，加速了技术信息化、通讯网络化、社区网格化等模式的快速发展。这必将颠覆原有农村人口、资金等要素单向向高等级的大中城市聚集，冲击原有城镇行政等级线性化社会管理体制，加速人际交往、消费模式和低碳环保的社会管理理念变革。

从城镇化看：以人口为核心的县域城镇化制度性激励因素尚未形成

目前，受政策法规、城乡二元户籍制度、土地财政、投融资体制改革滞后和启动民间投资乏力等因素影响，我国县域人口城镇化进程滞后于土地城镇化，县域城镇化建设资金短缺、速度与质量不协调、建设性破坏与城镇个性逐渐消失、征地拆迁中执法不严的现象较为普遍。失地农民保障体系不健全、公共服务难以均等化、房地产过度开发、农民难以市民化、人口分布失衡等突出问题并未扭转。人力资源和社会保障部公报显示，截至2011年，2.5亿农民工参保不足1/5；国家统计局数据显示，农民工城镇自有住房拥有率仅为0.7%。尽管全国不少地方设立各类特区、试验区、省直管县、强权扩镇等方式进行尝试与创新，但有利于人口城镇化进程的土地利用、就业容量、社会保障、公共服务、户籍制度改革等激励机制尚未形成。

从工业化看：工业化与城镇化互动发展机制有待加强

受政绩观、财税“分灶吃饭”等诸多因素影响，县域之间产业发展缺乏专业化分工、区域边缘开发过于碎片化、县域工业园区规划与城镇中长期发展规划缺乏协调、重复投资与产业同质化现象明显，尤其是有些小城镇成为“三高”企业的藏身地，影响国家整体利益基础上的产业结构调整、转型升级与创新发展，节能减排与生态环境保护任务艰巨，建立资源节约型、环境友好型、人口均衡型新型县域城镇化步履艰难。

从农业现代化看：刚性二元经济制度亟待破解

农业是弱质产业，相对工业产业更易受市场风险、自然灾害等因素影响，今年4月初发生的H7N9禽流感几乎断送我国家禽产业的发展。刚性的二元经济制度加快了城市和农村互动发展的背向分离、工业与农业协调发展的变轨脱节，产生了诸多城乡领域的“诺斯悖论”，城镇对农村的需求、工业对农业的索取等生产要素和信息的单向流动，农产品生产者与消费者利益兼顾、农产品主产区与主销区之间利益分配等问题尤为突出。农业现代化发展所必须的人才、资金、土地等要素短缺，长此以往农业现代化滞后工业化、城镇化的被动局面难以改变。

从生态环境看：生态文明的县域城镇化理念亟待培养

伴随新一轮县域城镇化投资冲动，城市建筑节能环保、城镇绿化美化等指标缺乏刚性约束，城镇绿色消费、绿色生产、绿色生活等模式尚未形成；城乡结合部成为工业企业占地多、环境污染大的工厂以及家庭小作坊、污水与垃圾处理厂主要集中地。目前，我国20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，城镇生活品质下降，公共安全等问题层出不穷。不少地方不注重城镇生态系统内部各种结构要素、利益群体的均衡协调发展，“城中村”往往成为县域城镇环境卫生的死角和隐患。推进生态文明理念已成为构建 “五环一体”的新型县域城镇化必须破解的一道难题。

（二）“五环一体”概念的演进与运行机理

“五环一体”的环是指为实现生态文明的新型县域城镇化预定目标所实施的各项具体完整性政策或策略运行系统；一体是指构建生态文明的新型县域城镇化各项政策或策略运行系统在运行过程中，由于系统之间的相互影响、相互作用而形成的统一、协调、互补的效应状态。所谓“五环一体”是指为构建生态文明的新型县域城镇化，县域公权组织通过实施城镇化、工业化、生态化、农业现代化和信息化五大发展战略，促使县域经济社会各项事业协调发展的城镇化运行过程，其内在机理如图1所示。

图1 “五环一体”机理示意图

（三）“五环一体”功能效应分析

从“五环一体”内部运行机理看，在全球化、信息化、市场化发展的大背景下，推动县域经济社会可持续发展，实施生态文明的新型县域城镇化战略是必然选择。城镇化使人口和产业集聚，产生规模效应，从而对县域的发展形成聚集和扩散双层作用，并为整个县域的发展提供载体，形成整个县域发展的基本动力。城镇化的实施，首先拉动县域产业结构的变化，使工业成为县域城镇化发展的经济基础。二、三产业的发展，促进县域劳动力就业和生活方式的变化，促使各种资源禀赋重新配置，把县域经济与社会结构推向新的模式，形成县域经济与社会和谐发展的核心动力。生态化战略是避免“城镇环境恶化”的必然选择，此战略的实施，有利于县域自然禀赋的最优化配置。通过发展循环经济等形式提升县域城镇化发展品质，形成县域城镇化发展的持久动力。推进农业现代化的发展是实施工业反哺农业、城镇支持乡村发展的最有效路径，农业现代化的发展为工业化、城镇化发展提供支撑和保障，工业化、城镇化快速发展可带动和装备农业现代化，促进农民增收。加速信息化发展，必然推动信息技术与工业化、农业现代化、城镇化深度融合，促进产业结构转型升级、工业化与城镇化良性互动。在市场与政府合力作用下，信息化为工业化、城镇化、农业现代化、生态化发展架设了资源共享与沟通的桥梁，从而加速“五环一体”共振协调发展。如图2所示。

图2 “五环一体”功能示意图

三、“五环一体”视角下的县域城镇建设发展思路

（一）创新城镇化与工业化互动发展体制机制，提升城镇化的质量

在战略布局上，应通过一系列政策和制度的设计，将县城纳入相应的城市群发展空间，以城市群为纽带、地级市为轴心、县城和中心镇为重点、中心村为腹地，把产业功能、城市功能和生态功能融为一体，使县城充分吸纳城市群的各种要素，承接城市群的产业转移，接受城市群或周边大城市经济圈的辐射。在体制机制上，加强政策引导和体制机制创新，大力发展战略性新兴产业，促进村镇工业企业向园区聚集，并把工业聚集区与城镇发展有机结合起来，加快县、镇、中心村特色产业、现代农业、商贸流通、生态旅游等各具特色产业镇和农业科技服务中心的发展，不断提升城镇吸纳农村剩余劳动力的能力，形成工业发展带动农民进城务工，城镇集聚促进服务业发展，服务业发展吸引更多农民进城就业的良性互动发展机制。在发展质量上，依据县域城镇发展规律，从规划和制度层面探索改变农民自主城镇化的“违规”问题，着重协调好人的城镇化、物的城镇化和土地城镇化之间的关系，形成城乡用地市场统一、就业机会平等、人居环境优良、公共服务均等、城镇文明和乡村文明与生态文明相互融合的城镇功能体系，促进经济要素和人口要素向县域城镇集聚。

（二）促进农业现代化与城镇化协调发展，形成新型村镇结构

我国农业现代化正处在由传统农业向现代农业转型阶段。要充分发挥市场配置资源的基础性作用和政府的支持保护作用，以法律的形式，不断加大中央、省、市财政支农转移支付力度，健全财政与金融相结合的投入机制，构建政府、企业、社会、个人多元化农业产业投入机制。运用粮食最低收购价、储备吞吐、农产品绿色通道、农业风险投资基金以及金融、税收等优惠政策，促进农产品市场价格稳步提升。从转变农业发展方式、城镇发展方式、社会发展方式的角度，将农业现代化建设、小城镇建设与美好乡村建设融为一体，并将传统的农村居民点纳入城镇社区管理，构建多点相连的城镇网络，促进乡村公共服务均等化，不断提高农民生活水平和生活质量。以市场为导向，加强现代农业与城镇发展需求相对接，加快新型农民科技的培育，促进农业产业结构战略性转型升级，创建优质、高效、生态、安全的现代农业产业体系，逐步形成依托现代农业发展新型村镇。

（三）加快城镇化与信息化同步发展，提高城镇社会管理科学化水平

大力发展以先进的物联网、信息感知、信息互联、智能分析、管理决策等先进技术构建的信息化智慧城镇，用数字化手段统一处理城市管理问题，最大限度地整合、利用城市信息资源，提升城市生活品质，将成为我国新型县域城镇化社会管理的必然趋势。应尽快建立起全国联网的县域城镇信息化平台，实现信息共享，以信息化建设为契机，加快县域城镇社会管理智能化配套产业发展，进一步提高城乡交通、治安、安防、医疗信息、社会保障等县域城镇社会管理智能化水平。

（四）促进城乡发展一体化，加快农民市民化转移步伐

因地制宜将乡村发展列入城乡规划体系，赋予乡村与城镇同等的战略地位，在基础设施、失地农民保障、公共事业、居住环境、空间布局、居民收入、土地利用等方面实现城乡基本公共服务均等化。深化城乡体制机制改革，建立工业反哺农业机制，放大城镇扩散效应，促进城乡全方位互动发展；加快户籍改革，全面放开县域有条件进城工作的农民落户限制，逐步探索和构建人口自由迁徙为最终目标的户籍管理制度。尽快建立全国统一的城乡居民就业、居住、数量、结构、去留等市场信息平台，为构建与当地经济水平相适应的最低农民工工资标准和农民工工资按时发放办法提供科学决策依据；尽快建立进城农民工职业技能培训与劳动用工法律制度，为农民工有序流动和稳定就业搭建平台；尽快建立覆盖全民的均等化社会保障信息化管理体系，逐步实现进城农民与城镇户口享受同等的失业、养老、医疗等社会保障制度、跨省自由流动与异地转移接续的社会保障制度；尽快建立农民工住房公积金制度，探索将农民工纳入城镇住房保障体系；尽快建立农村社区城镇化管理体制，保障各类居民点的基础设施和公共服务的完善，促进城乡社会治安、精神文明、民主法制、生活条件一体化建设。

（五）构建相融的生态理念，创集约、智能、绿色、低碳县域城镇化

制定相关的政策和法律法规，把生态理念融入“五环一体”县域城镇化发展全过程。加大污染源治理处罚力度，严把项目审批源头关，提高环保准入门槛；大力发展循环经济、创意产业、节能环保产业，以及生态旅游、现代物流业、金融服务为主的现代服务业，淘汰落后产能；积极推行“公交优先”、减少公车使用制度；加大宣传与惩治力度，进一步提高城乡居民环保素质和责任意识，改变乡村居民乱扔、乱倒垃圾等生活陋惯。科学规划县域城镇空间，控制开发强度，优化产业结构，促进区域协调发展，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。尽量选择电能、太阳能、地热能、天然气等清洁能源，逐步在消费模式、建筑节能、能源结构、产品循环利用等方面实现零排放。完善政绩考核制度。应将县域城镇大气、水、固体废弃物、噪音等污染控制规划纳入县域经济社会发展考核体系，重点突出区域协同、环境保护、节能减排等方面指标考核，从根源上矫正和优化县域城镇化生态发展环境。

四、“五环一体”视角下的县域城镇化建设发展的政策建议

（一）以主体功能区规划为重点，推进人口城镇化的发展

一要依据主体功能区规划和国家批准的区域功能规划，结合我国东中西部城镇化发展差异性的实际，科学制定以城镇群为纽带的县域主体功能区规划，实现绿色工业发展规划、农业现代化规划、人口发展规划、土地利用总体规划与城乡建设近、远期规划的衔接。实现城镇群间及县域内部基础设施、产业布局、农田保护、生态涵养等城乡规划一张图，并赋予法律地位，增强规划执行的严肃性、公正性。二要因地制宜，实施多元差异化城镇发展战略。地处高科技产业区和邻近科研院所试验基地的县域，应发展现代科技主导型城镇；地处交通干线、市场发达的县域，发展商贸流通型城镇；沿江沿海沿边且处区域交通中心的县域，应发展边贸交易型或交通依托型城镇；具有名胜古迹和自然景观资源的县域，应发展旅游开发型城镇；地处城市群或中心城市郊区的县域，应发展郊区型城镇或乡村新兴工业聚居型。三要创建省、市、县、镇、中心村五个层次阶梯型城镇化发展机制，超前研究跨省市县域间城镇、城市群间城镇、本地区县域城镇、农村社区城镇等城市间的连接和功能互补问题。彰显城镇个性特色，形成与城镇历史、文化、生态、产业布局、人口规模相衬的城镇建设风格。四要建立适应人口市民化发展趋势的县域城镇化建设基金，允许有还贷能力的县发行城镇投债，并对具备条件的中心镇设立具有县级的财税机构和镇级金库，强化中心城镇的集聚功能；鼓励农民进入中心城镇务工、经商、兴办企业，促进农村剩余劳动力向中心城镇转移，为农民就近市民化创造条件。

（二）走新型工业化之路，提高县域城镇化综合承载力

坚持工业化和信息化双轮驱动。首先，以特色产业园区建设为载体，把产业结构调整、产业转型升级与推进信息化建设紧密结合起来，通过吸纳发达地区的资金、先进设备、管理方法、经营理念、高新技术和先进适用技术，促进信息化与工业化融合发展，提升已有产业的发展层次，逐步形成地区性、区域性乃至全国性的不同规模、不同层次的产业集群相互补充、共同发展的新格局。其次，尊重县域城镇化发展的规律，走产城融合发展之路。根据各地资源禀赋、交通条件、产业基础、民风民俗、经济结构和城镇布局，强化顶层设计引领，制定出以产业兴城镇、以城镇促产业，实现产业集聚区与城镇布局相融合、人口板块与经济板块相协调的新型城镇化与新型工业化融合发展体系。再次，积极创造条件，在投资、信贷、财税、土地、外贸等方面给予县域第三产业重点扶持，充分利用两个市场两种资源，加大招商引资力度，促进内外资二、三产业协调发展，形成有利于各种市场主体公平竞争、各种所有制经济共同发展的良好市场环境，不断扩大城镇就业率，增强县域城镇化承载力。

（三）树立“五环一体”生态理念，促进县域城镇化可持续发展

一要建立财政、税收、金融支持治理工业污染、生活污染、农业面源污染的长效机制，实行“三污”治理一把手负责制。实施以奖代补，加大处罚力度，并向乡镇、村延伸；鼓励政府、企业、个人积极参与“三污”治理。完善项目准入制度，严禁引进“五小”和“三高”项目，坚决淘汰或转型升级“三高”企业。推进农业产业标准化生产，建立农业产业污染与灾害应急预警机制，严格农业病虫害投入品的监管，从源头上有效地保护生态环境。二要以全国环境优美乡镇建设为抓手，大力实施村庄整治工程，推动生态环境由绿化向生态化、艺术化、美观化提升。建议中央、省、市研究制定跨区域以生态功能区、水系源头区、自然保护区为重点的生态补偿机制。三要按照生态循环的理念，正确处理好人口适度增长、经济社会稳步发展、资源合理开发利用和保护生态环境之间的关系。大力推进环保产业带、产业区和现有工业园区的生态化改造，从企业、工业园区、城市建筑、生活垃圾处理和区域经济五个层面有效推进生态产业的集聚和生态宜居城镇的建设。四要尽快推进资源能源的价格改革，引导形成循环利用资源、节约使用能源的生活方式和产业体系，推动新能源的普及应用，使县域城镇化走绿色、低碳健康发展之路。五要建立健全有利于绿色增长的体制机制。全面改革资源税，开征环境保护税；建立健全污染者付费制度、重大环境事件和污染事故责任追究制度；创建多元化环保投融资体制，加大绿色技术研发和创新，在农业、工业、建筑、商贸服务等重点领域推进清洁生产示范，从源头和全过程控制污染物产生和排放；加快建立城镇社区和乡村资源再生回收站点、分拣中心、集散市场“三位一体”的回收信息化网络，促进城乡再生资源规模化、集约化利用。

（四）创新农业现代化发展路径，促进“二元结构一元化”

要用最新现代科技和现代工业的理念推进农业现代化，促进“二元结构一元化”。首先，大力发展效益农业、旅游业，建立鲜活农产品绿色免费通道，加快推进 “公司+农户+保险公司”、“农户+超市”、“合作社+龙头企业”等多种农业产业化发展模式，优化农产品结构布局，提高农副产品附加值；制定优惠政策促进企业、人才、资金等生产要素向农业产业龙头企业流动，使工业化、信息化、城镇化与农业现代化良性互动发展，形成二元结构一元化发展趋势。其次，建立耕地保护补偿、农产品平价流入城镇加工增值补偿机制，不断提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率。再次，构建生态农业与生态城镇发展互动机制。建设生态农业示范区、无公害农产品基地、绿色农产品基地和有机食品基地，加大农民绿色科技培训，增强农民产前、产中、产后绿色就业和创业的本领。调整税费、水、电等要素价格，促进果蔬、特色有机农产品和休闲农业发展；建立“三网合一”的生态农业物联网快速信息传递系统，为城镇化居民提供更多有机无污染优质农产品。第四，加快推进农民承包地、林权、宅基地和房屋确权登记、颁证制度，逐步完善农村产权交易中心和产权流转机制；鼓励和扶持家庭农场、农业合作社、农业产业化龙头企业等经营主体发展多种形式的规模经营。第五，进一步加大中央、省、市对高标准农田、水利建设、农机、农业科技财政直补力度，完善财政支农资金运作方式，促进农业科技、农业机械化推广和创新，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的标准化技术入户到田服务体系。

（五）突破行政区划束缚，构建区域城乡发展一体化

建立跨行政区域城乡统筹发展竞合机制，组建区域间县域城镇协调发展领导组，定期举行联席会议，解决合作、竞争、联动发展相关问题。借助法律、组织、网络、社会、媒体等全方位的手段，对区域间县域城镇化发展规划执行力及领导组各自的职能、权力进行及时有效的监督和严格规范约束，竭尽全力形成区域间县域城镇化竞合发展机制。改革以行政级别作为财税资源分配的做法，探索以市场手段筹集资金推动城乡发展一体化进城。从营业税改征增值税入手，增加市、县、（镇）乡税收返还比例，逐步完善市、县、乡之间的财权、事权划分，提高基层政府提供基本公共服务的财力。建议对列入城乡一体化目标的重点城镇、中心村，每年单列用地计划指标。建议中央、省、市设立城乡一体化建设资金贷款贴息优惠政策，积极推进市县同城化发展，逐步撤销城镇周边乡镇一级行政区划，设立街道办事处，确保区域规划、土地利用规划以及各专项规划之间的衔接，并加大城镇周边违法建筑联合执法力度。加快县域城镇化与美好乡村建设融合发展，逐步推进县域城镇基础设施、公共服务、现代文明向美好乡村延伸覆盖和辐射，实现美好乡村建设与县域城镇化同步发展。