社会管理创新背景下的民办非企业发展探析

安 杨 王春知

（1.中共安徽省委党校，合肥 230022；2.安徽大学，合肥 230601）

一、我国民办非企业发展的现状与特点

民办非企业作为我国社会组织的重要组成部分，近年来一直保持着快速增长的发展趋势。根据民政部《社会服务发展统计公报》显示，截止到2012年底，全国共有民办非企业单位22.5万个，主要分布在教育、文化、体育、科技、民政、卫生、劳动和社会服务等行业。目前我国民办非企业的发展主要呈现出以下几个特点。

（一）从机构数量来看，我国民非持续平稳增长，地区差异较大

在1998年 《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布之前，民办的从事非营利性社会服务活动的社会组织一直被称为民办事业单位，缺乏统一的登记管理制度。条例颁布以后，民政部于2000年在全国60多个市县开始了复查登记试点工作，对民办非企业进行了一次全面的清理整顿。到2002年底复查工作结束时，全国共有11.1万家民办非企业。2002年以后民非的整体增速放缓，但是由于民非能直接为地方提供教育卫生等公共服务，有利于当地社会经济的发展，而且民非的政治敏感度较低，地方政府对民非的发展并无过多的限制，因此民非的数量一直都保持着平稳的增长态势。到2012年底，全国已有民办非企业单位22.5万家，年均增长率约为7%。

从地区分布来看，全国各地民非的数量分布差距很大。截止到2011年底，民非数量排名前五位的省份依次为山东、江苏、广东、浙江和四川。其中山东省的民非数量达到23725家，占据了全国民非总数的12%左右。西藏的民非数量则最少，仅有15家。从统计数据来看，民非的分布状况与各地的经济总量基本吻合，与各省人口总量的相关度也很高。

（二）从活动领域来看，我国民非为教育主导型，其他类别民非很少

按照服务的主要领域划分，2012年我国民非最为活跃的三种类型分别为教育类、社会服务类和卫生类。其中教育类民非117015个，基本占据了民非总数的一半；社会服务类民非位居其次，有35956个，比重约为16%；卫生类民非有20979个，约为总数的9%；科技、文化、体育类民非共约13%，宗教、生态环境等其他类型的民非数量则极少，这表明我国民非仍然属于教育主导型的结构。

根据美国霍普金斯大学非营利部门比较项目研究的结果，教育是非营利组织最普遍的活动领域。这通常是由于社会对教育的需求很大，而政府提供的教育资源又严重短缺所造成的。此外，我国《民办教育促进法》中有关合理回报的规定也是促使举办者选择教育类民非的主要原因之一。社会服务类民非则是得益于政府购买服务以及相关专项政策的支持，不仅在近年来一直保持着较高的增速，其所占份额也进一步增大。卫生类民非目前主要以社区卫生服务站为主，由于服务站大多是由个体诊所转型而成，因而基本都登记为个体型民非，并不具有独立法人地位。

（三）从组织类型来看，我国民非以法人型为主，个体合伙型逐渐减少

按照 《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，民非可以登记为法人、合伙和个体三种组织类型。截止到2011年底，我国的法人型民非约有14.7万家，占据全国民非总量的72%；个体型民非数量持续减少，其所占比例已由2005年的44%下降至24%，约为5万家；合伙型民非则一直仅有几千家，约占4%的份额。这是由于《教育法》规定所有的学校都必须具有法人资格，而民办学校又占据了民非的半壁江山，因此民办学校成为法人型民非的绝对主力。

值得关注的是，《民法通则》中规定合伙和个体均为营利性组织，投资者在获益的同时需承担连带债务清偿责任。而民非作为非营利组织，其举办者既不能从中获益，解体时财产也不能私分，还要在资不抵债时以个人甚至家庭财产承担债务清偿责任，这显然有悖于权利义务相一致原则，也必将会影响个人选择和兴办非营利性社会服务事业的积极性。然而尽管如此，目前却仍有近30%的出资者选择个体和合伙的组织形式来兴办民办非企业。这其中不排除有人甘愿为举办非营利事业而承担风险，但是更多的人则存在着投资获取回报的预期。

二、我国民办非企业发展存在的主要问题及成因

根据霍布金斯大学的研究，上世纪末英国、日本等22个国家的非营利组织共提供了1900万个支薪职位，占这些国家非农就业的5%，服务业就业的10%。与此同时，这些国家非营利部门的支出则达到1.1万亿美元，占GDP比重的4.6%。而我国 2011 年有 20.4 万家民非，职工总数为235万余人，固定资产约合1312.5亿元，单位增加值438.8亿元，年服务社会总支出约731亿元。这表明我国民非虽已成为一支不可忽视的经济力量，并且也提供了较为可观的就业机会，但从总体来看，仍然存在着机构数量较少、经济体量不大、发挥作用有限等问题。

我国目前约6000人才拥有1家民非，远低于发达国家人均拥有的非营利组织数。民非的职工数也仅占全国非农业和服务业就业的0.47%和0.86%。而且民非的规模普遍较小，户均单位增加值仅有21.5万元，户均职工人数也只有11.5人，多数个体民非甚至只有1至2名工作人员。虽然政府加大了政策和资金的扶持力度，通过税收优惠、购买社会服务等方式改善了民非的财务状况，但是2011年全国民非的支出仅占到GDP比重的0.15%，说明其在促进经济发展方面也未能达到预期效果。由此可见，已经持续发展了十几年的民非并没有发挥出预期的作用，这是由多种因素所导致的。

（一）政策法律不完善影响了民非发展的外部环境

为支持和引导民办非企业在社会建设中发挥积极作用，中央和地方相继出台了一系列的政策法规，目前已形成了以《民办非企业单位登记管理暂行条例》为核心的法律体系。这些法律涉及民非的登记制度、内部管理、外部监管等基本制度框架，对于培育与规范民非的发展起到了重要的作用。

但是上述的政策法律层级并不高，而且多是方向性和原则性条文，对于民非的人事、组织、税收、财务、工资、社会保障等内容均缺乏具体的规定。在法律实施的过程中也暴露出登记门槛高，监管部门之间责权不匹配，重入口登记轻日常管理，管理法规包容性不足等问题。相关法律法规的冲突与滞后，使得民非的管理、规范和发展都处于不确定的状态，严重制约了民非的进一步发展。

此外，当前社会仍然处于深刻变革的过程中，政府职能转变还远未完成，事业单位仍然占据着公共服务的绝大部分领域，民间组织获取社会资源的难度依然很大，社会对民间组织的认可和支持力度仍然欠缺，社会组织发展所必不可少的公民意识、参与意识、志愿意识、公益精神等明显不足，民非发展的整体社会环境还需要进一步的改善。

（二）事业单位挤占了民非在公共服务领域的发展空间

在 《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台以前，民办非营利组织一直被称为民办事业单位。事实上，除了举办者不同以外，民办非企业与事业单位在体制渊源、活动领域、提供产品等方面并无实质差异。但是经过多年的市场化改革，我国的非营利组织并没有发生重大的结构性转型，事业单位在公共服务领域仍然具有绝对的支配性，而民办非营利部门则依然羸弱。

当前有关事业单位的机构数、雇员构成、固定资产等很多重要数据并没有公开，但是一般认为全国目前有120多万个事业单位，约3000多万的正式职工，占公共部门就业人数的41%；事业单位还吸纳了60%以上的专业技术人员，三分之二的非经营性国有资产以及大量的国有土地。而民办非企业尽管已经达到了二十多万家，但是其中近三分之一为个体和合伙制，其数量和规模都十分有限；至于民非两百多万人的从业人数，一千多亿的固定资产更是无法同事业单位相提并论。庞大的事业单位在公共服务领域占据了民非的大部分份额，压缩了其成长的空间，已是一个不争的事实。因而，我国的民非能否成长为公共服务提供的重要主体和政府公共治理的主要伙伴，不仅取决于完善的政策法律体系和良好的外部环境，更重要的还在于事业单位的改革方向和整体进程。

（三）身份待遇的巨大差异导致民非专业人才的匮乏

一直以来，由于民非自身法律地位的模糊与不当等原因，不仅其从业人员的工资待遇偏低，而且相关的社会保障问题也无法得到有效落实。现有数据显示，2009年全国城镇单位就业人员的年平均工资为32244元，而民间非营利组织的年平均工资仅为29561元，比机关、事业和企业就业人员的平均工资都要低。自原劳动与社会保障部与民政部联合发文要求社会组织专职工作人员按照属地管理原则参加企业职工基本养老保险以来，大部分地区都将民非从业人员的社会保障纳入了企业范畴，这一举措虽然暂时解决了民非从业人员的基本养老问题，但是其各项待遇仍然远低于同行业中的事业单位。

巨大的差别待遇使得社会组织很难吸引高层次专业化人才，而且也加剧了求职者对体制内就业的狂热追求。应当说，民非所拥有的专业人才比社会团体及基金会要较多一些，这是因为民非多为实体性组织，其组织运营需要具备一定的资格和条件，例如民办学校与医院，不仅需要专职的行政管理人员，还需要具备专业资格的教师和医务人员，因此专业技术人员和职工人数往往较多。但是即便如此，从总量上来看民间组织的专业人才仍然是十分有限的。这不仅影响了民间组织服务项目的扩展、服务范围的扩大和服务质量的提高，而且也影响了民间组织自身能力的提升，成为制约民间组织可持续发展的主要因素之一。

（四）社会组织登记管理改革对民非的促进作用有限

有关社会组织的双重管理体制问题，近年来饱受诟病，各界关于“简化登记程序，取消业务主管限制”的建议一直呼声不断。不少地方政府也因此进行了相应的改革，有的直接登记，有的改采登记备案双轨制，还有的改变了原来的业务主管部门。在今年3月公布的《国务院机构改革和职能转变方案》中又明确规定“成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。”这一规定为大批“被非法”的社会组织赋予了合法的身份，是社会组织管理制度的突出进步，释放出强烈的社会改革信号。

不过尽管中央已经有了明确的规定，各地的试点改革也提供了有益的经验样本，但是由于社会组织登记管理的基本法规尚未修订，在实践中城乡基层社会组织的登记政策已相当宽松，在登记问题上进一步放宽政策的空间也很小，因而想通过登记政策的改革来扶持基层社会组织的发展是很难实现的。此外，我国的民非70%左右为教育类和卫生类，即使实行直接登记，按照《民办教育促进法》和《医疗机构管理条例》的规定，举办民办学校和私立医院仍然需要教育和卫生行政部门的审查批准，双重管理体制并未发生实质的变化。因而有关社会组织直接登记改革创新的受益者主要是社会团体和少数民非，其对民非整体的影响是十分有限的。

三、加快我国民办非企业发展的若干建议

（一）落实政策法律规定，改善民非外部环境

从长远来看，民非的发展首先需要一部社会组织管理的基本法律。但是由于立法的程序极为严格，涉及的问题比较多，在推进的过程中需要多方面的利益考量和博弈，远非一家社会组织主管部门所能主导和左右。至于《民办非企业单位登记管理暂行条例》虽已经连续数年被列入国务院修法计划，却一直未有实质进展，因此寄希望于立法与修法来解决民非当前的发展问题是不现实的。

从破除民非发展障碍的现实操作来看，各级地方政府在直接登记、双重管理、税收优惠、社会保障等方面都已经开始了有益的尝试和成熟的经验。例如北京市民政局2011年宣布为社会组织人员建立独立的编制体系，在工资福利方面统一进行规定以落实相关的优惠政策。而安徽省委省政府最近出台的《关于大力发展民营经济的意见》则明确提出，要加大财税支持，落实税收优惠政策，“对经主管部门批准的民间投资兴办的学校、医院自用土地，免征城镇土地使用税。”当然尽管落实政策法律、改善外部环境比立法修法更能解决实际问题，但是通过完善立法来培育和规范民非的发展，仍然应是今后发展的趋势和方向。

（二）深化事业单位改革，释放民非发展空间

鉴于事业单位有着官僚化公共部门的通病，近年来事业单位一直在进行着各种改革，虽然其中的市场化探索备受诟病、聘用制合同形同虚设、养老保险企业化改制陷于停顿，但是正在全力推进的分类改革仍然为事业单位提供了继续改革深化的方向。而民办非企业的从业者与研究者则一直希望能和事业单位同等地位同等待遇。这为我们提供了两种不同的思路：是事业单位民营化还是民办非企业单位事业化？

以民办学校教师的身份待遇问题为例，目前主要有两种做法。一种是将民办学校定性为民办事业单位，将符合条件的民办学校教师纳入机关事业单位养老保险范畴。另一种则是将公办学校新聘教师全部纳入劳动合同管理，招聘教师的人事关系实行人事代理，人事档案转入人才市场。分析第一种做法，可以看出简单的定性改名并不能消除公办学校和民办学校的事实差异。至于事业单位的养老保险，由于其所需费用是由民办学校和个人自理，因此其实施效果令人生疑，毕竟能像浙江宁波这样对民办教师购买事业单位养老保险进行高额财政补贴的地方政府还是极其有限的。而从当前国家事业单位改革的现状来看，事业单位全员聘用制和绩效工资改革已经基本实现，分类管理的时间表也已确定，养老保险改革虽是阻力重重但终是大势所趋，因此事业单位民营化更能顺应国家事业单位改革的总体趋势，应进一步予以改进和完善。

（三）加大登记改革力度，简化民非管理方式

按照 《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十九条的规定，登记管理机关对民非的监管职责为：（一）负责民非的成立、变更、注销登记；（二）对民非实施年度检查；（三）对民非违反本条例的问题进行监督检查和行政处罚。而《条例》第二十条规定了业务主管单位的监管职责为：（一）负责民非成立、变更、注销登记前的审查；（二）监督、指导民非遵守宪法、法律、法规和国家政策，按照章程开展活动；（三）负责民非年度检查的初审；（四）协助登记管理机关和其他有关部门查处民非的违法行为；（五）会同有关机关指导民非的清算事宜。

从上述规定可见民非的成立、变更、注销以及年检均需由业务主管单位预先审查，民非的登记管理机关除了复核以外并无其他专属性职能。从稳定社会、维持学校办学的角度出发，除非有重大违法行为，民政部门一般不应当对民办学校的法律主体资格进行直接的干预，更不要说注销其主体资格，因而民政部门的监督作用十分有限。

目前社会服务类、公益慈善类等民非已经改由民政部门直接登记管理。而对于学校、医院等实体性公共服务机构来说，由于其具有较强的专业性且又服务于不特定的多数人，民政部门对其通常缺乏实质性监督管理的业务能力，《民办教育促进法》和《医疗机构管理条例》也都特别规定了前置许可制度，因而逐步取消民政部门作为此类民非的登记管理机关，由教育、卫生等相关部门设立专门机构进行直接登记，同时报民政部门和人力社保部门备案，是完全可行的。这样既简化了程序，减轻了民非的负担，避免了双重许可登记之间的冲突，又加强了管理效果，提高了监督效力。

（四）应对政府管理困境，完善民非监管体系

按照现有法律的规定，当民非在举办过程中出现了严重的违法行为时，吊销许可、撤销登记是业务主管部门和登记管理部门所能采取的最严厉行政管理措施。但是与此同时，相关部门也必须同时承担起清算民非资产的重任。由于违规的民非基本都存在着产权不清、财务混乱、治理结构不完善等问题，因此面对清算中所涉及的各种复杂的债权债务关系和可能陷入的诉讼，相关部门表现出的多是一种避之不及的态度。被立法者与研究者寄予厚望的年检制度，也由于管理体制、监督成本等原因，不仅在实践中存在着内容程序缺乏规范性、不同部门重复年检和形式审查等问题，而且以检代罚、滥用年检的现象也十分普遍。因此，随着当前改革和取消社会组织双重登记管理制度的推进，如何在本就缺乏有效管理制度的前提下来构建完善的监管体系将成为各级政府面临的重大挑战。

政府应在 《国务院机构改革和职能转变方案》中提出的“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”这一基本原则的基础上，由以审代管转为“宽准入严监管”，由重行政命令的硬性管理转为“寓管理于服务之中”的柔性化管理，探索构建一个以政府监管和社会监督、组织自律相结合的多主体综合监管模式，最终形成一个包括登记管理、培育扶持和综合监管三方面内容的完整的全过程管理体系。民共和国”字样。

（1）为行文方便，文中“民办非企业单位”简称为“民办非企业”或“民非”，涉及到的法律均略去“中华人

（2）如无特殊说明，文中数据均来源于历年《中国统计年鉴》、《中国民政统计年鉴》与《社会服务发展统计公报》。

（3）2011年全国经济总量排名前五的省份分别为广东、江苏、山东、浙江、河南，人口总数排名前五的省份分别为广东、山东、河南、四川、江苏。

（4）民办非企业单位作为一种中国特色的法律创设，其非事业单位非企业的特性令其自身也存在合法性问题。

（5）《关于社会组织专职工作人员参加养老保险有关问题的通知》，劳社部发［2008］11 号。

（6）2009年全国企业、事业、机关就业人员的年均工资分别为31302元、33352元、36468元。

（7）《民办教育促进法》58条规定民办学校的资产由吊销其办学许可证的审批机关进行清算。