浅议构建我国垂直政府部门电子文件保管模式的意义

文/民航局档案馆 苏莉

在电子政务广泛应用的今天，电子文件及其相关管理问题已越来越受到重视与关注。从电子政务与电子文件的关系来看，一方面，电子文件是电子政务的重要产物，是政府机构最重要的信息资源，文件流是电子政务系统中最核心的信息流①；另一方面，电子文件管理是电子政务的重要工作环节，也是电子政务体系建设的重要构成。电子文件管理的不当，很可能形成政府机构与社会记忆的“黑洞”。为保证电子文件管理有效满足机构业务及其质量管理、风险管理、绩效评估、财务审计、法律诉讼等的证据信息需求，政府机构有必要构建电子文件管理系统②。

垂直管理是我国政府行政管理的一大特色。近些年，作为中央对地方进行调控的重要手段这一管理体制在行政体制改革中还有不断被强化的趋势。目前，我国一些比较重要的、履行经济管理和市场监管的政府职能部门大多实行垂直管理。

一、垂直管理类政府部门在管理体制上通常具有如下特色

（一）垂直管理性

政府职能部门实行，就意味着脱离地方政府管理的序列，不受地方政府监督机制约束，无论事权关系、人事关系还是财权关系，都是由垂直管理部门的上级直接赋予下级机关权力，即直接由省级或中央主管部门统筹管理垂直系统各机构的人、财、物、事。

（二）相对独立性

垂直管理部门下属分支机构众多，虽然地理位置多分处于各省、市，但在地区的分布上不受行政区划的限制。

（三）业务封闭性

垂直管理部门的业务建设通常自成体系，业务运行基本上脱离同级政府的行政管理框架，封闭在本系统的条条框架内，在一定程度上强调业务的专业性与保密性。

从上述特点中可见，垂直管理系统内各机构虽然所在地域分布较为分散，但其业务上的紧密程度犹如一个机构的不同部门。正是由于这类政府部门在行政管理体制上呈现出的特殊性，使得垂直管理部门在面对电子文件有效保管问题时，不仅仅就单个机构提出解决方案，通常是对整个垂直系统提出应对之策。

随着电子文件数量的与日俱增，这类政府部门电子文件的保管问题日益突显，已走到了不容忽视并亟待解决的地步。因此，面对垂直系统内电子文件保管这一信息时代的全新课题，急需构建合理有效的保管模式以供这类政府部门解决问题所采用和借鉴。在这里需要说明的是，模式不是简单的“问题解决方案”，因为模式必须是典型问题的解决方案，具有学习和研究的价值，模式的使用者可以在自己的实践中举一反三，推陈出新并加以运用。因此，电子文件保管模式就是指解决电子文件保管这一典型问题的解决方案，它涉及到管理体制和功能定位等规划性问题。

垂直管理部门电子文件保管模式的构建应以该部门对电子文件使用的需求为导向，充分结合这类政府部门管理体制自成系统且业务独立运行的特点，并同时兼顾政府机构高效低成本运转的方式与原则。

二、垂直管理部门电子文件保管模式的构建具有如下意义

（一）长久有效保管垂直系统内有价值的电子文件

电子文件是垂直管理部门电子政务活动的主要工具和真实记录。实现垂直系统内类型丰富、结构复杂的电子文件的有效保管，才能够记录机构历史的真实面貌、实现电子文件证据价值和情报价值。

与以往各类形态的文件、档案相比，电子文件以其系统依赖性、信息与载体的可分离性、存储的高密度性等技术特点，带来了保管方式上的巨大变化。传统形态文件与档案的长久保管，往往体现在对其载体、保存场所及保存环境的技术要求上，其内容信息的完整及长久读取则可通过对其载体的有效保管而实现；而电子文件由于其信息与载体的可分离及其内容、结构、背景信息的分散性，保管电子文件时，不仅要关注电子文件存储载体的选择与保护，更重要的是，应就保证电子文件内容的真实性、完整性、长期可读性从制度与技术方法等不同层面提出解决方案。

因此，构建合理的电子文件保管模式，有助于实现垂直系统内数量庞大的电子文件的有效保存和管理，保障其信息的真实、完整与安全，使其能够满足历史查考和现实工作的需要。

（二）实现垂直系统内信息资源的共享

对于垂直管理部门来说，实现垂直系统内信息资源的共享与利用，可直接促进政府机构办公效率的提高及决策能力和服务水平的提升。但是在传统的纸质环境中，由于这类政府部门对档案实体的保管往往是分散的，资源共享难以实现。原因如下：

1.受垂直系统内下级机构地域分布影响。垂直系统内各个机构所在地域的分散性，使得各机构的档案工作相对独立，即下级机构按照上级机构对档案保管工作的规定与相关要求，并结合本单位的具体情况对档案进行管理。

2.受垂直系统领导机构职能与档案保管条件限制。垂直系统内的上级机构档案部门规格通常不高，大多数仅是处级单位，通常没有被赋予永久保管下级机构档案的职能，也不具备充足的保管空间和档案人员等条件对系统内各机构产生的档案进行集中统一保管。

3.受档案借阅利用的限制。纸质档案信息与载体的不可分离性，使档案利用受到时间与空间的限制。为了方便垂直系统内各机构自身的档案查阅与利用，档案实体基本由各单位自行保管。

因此，在传统纸质环境中，垂直管理部门对档案实体的保管不得不“分而治之”，这种保管模式使各机构间信息的交互与共享困难重重。

然而，随着垂直管理部门电子政务的建设，全新的电子环境为信息的高效传递与共享提供了可能，加之这类政府部门对信息资源共享的需求日益高涨。因此，实现垂直系统信息资源最大限度的共享是垂直管理部门电子文件保管模式构建的重要意义。

（三）节约电子文件保管成本

随着社会文明的进步及人们管理知识水平的提高，对于现代政府的管理再不是由于传统的官僚制而导致的公共行政效率低下、巨额财政支出与赤字的高额成本管理方式，而由企业管理问题产生的成本管理越来越受到政府部门的高度关注。从理性的角度来看，政府的每一个活动都不应该是不计较成本投入的。同样，电子文件的保管既然作为政府的一项活动，理所应当考虑到管理的成本问题，并遵循注重效益的原则。与传统纸质文件的保管成本相比，对电子文件保管的投入可能要大得多，尽管电子文件的高密度存储可以节省大量的存储空间，但是开发与维护电子文件管理系统的投入却大大超过对纸质文件的保管投入，且对电子文件的动态保管也要比纸质文件的静态保管难度大，成本高。一般来讲，保管电子文件的成本主要涉及以下内容：

1.存储设备成本。由于电子政务系统有着强大的数字信息生产能力，因此必须对迅速增长的数字信息进行有效存储。电子文件的存储设备就是指在电子政务系统中存储电子文件信息，用于提供政务信息资源的存储、备份的硬件产品，主要包括：硬盘、光盘、磁盘阵列、磁带、光盘塔等多种类型的产品。购置并维护这些硬件设备的费用就是存储设备成本。

2.信息数据库建设成本。主要是指对电子政务产生的海量文件信息构建各种数据库，并及时对这些数据库进行维护与更新的费用。

3.人员成本。即指与电子文件管理工作有关的人员的成本开销，通常包括：工资、奖金、福利和各种保障费用。

在上述各种类的成本中，存储设备的成本最高。因此，针对垂直管理部门下属机构众多的特点，如不从总体设计与规划电子文件保管工作，那么面临的设备重复购置、数据库的重复构建等问题将要比其他政府部门严重得多，不可避免地造成人、财、物的极大浪费，从而导致垂直管理部门电子文件管理成本的大大增高。为此，如何“花较少的钱办更多的事”也成为这类政府部门在应对电子文件保管这一新课题时需要考虑并解决的一个重要问题。因此，一种合理的电子文件保管模式的构建对降低成本的意义不言而喻。

注释：

①冯惠玲.政府电子文件管理[M].中国人民大学出版社,2004.P4.

②李安英.我国电子档案管理软件发展现状及建议[J].办公室业务,2008年(12).