从碎片化到网络化：社会管理创新范式片论<br/>——以深圳特区为例

从碎片化到网络化：社会管理创新范式片论
——以深圳特区为例

2013-11-30常雅慧

郑州航空工业管理学院学报 2013年2期

关键词：网络化管理

常雅慧

(西北大学哲学与社会学学院，陕西西安 710127)

从碎片化到网络化：社会管理创新范式片论
——以深圳特区为例

常雅慧

(西北大学哲学与社会学学院，陕西西安 710127)

网络化治理强调政府、企业、社会组织、公民等公共行动主体以多元合作治理的形式实现社会共治①，是西方国家开展社会管理的重要模式。笔者从理论及实践两个角度探讨社会管理如何实现碎片化向网络化的蜕变，以深圳特区为例，认为该区域目前面临流动人口比重上升、社会矛盾复杂、管理主体单一、管理部门联动性弱等社会管理困境，提出秉持“赋权参与、以人为本、合作共治”的基本治理理念，全面促进资源共享，建构社会管理监测信息系统，全面调动社会力量，构建“1+1+4”社会管理组织网络等网络化社会管理范式的基本框架。

社会管理；网络化；碎片化

党的十八大报告明确指出，“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，“加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，加强基层社会管理和服务体系建设，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。对社会管理创新的再度强调，体现出党对时代与社会发展趋势的回应。现代化、科学化、信息化已成为主导我们这个时代话语体系的标签性词汇，这意味着一种全新的社会结构正在日渐浮现——网络社会。笔者针对深圳特区社会发展的现实情况，探讨社会管理从碎片化向网络化发展的紧迫性与科学性，试图以信息化、智能化、科学化的方式思考社会管理的创新路径。

一、网络化社会管理范式的理论溯源

1.社会本质：公共权力的制衡

什么是社会？几百年来，哲学家、社会学家、管理学家都在对这一概念进行孜孜不倦的界定。然而，正如美国管理学家彼得·德鲁克所言，“要定义什么是社会，就如同要定义什么是生命一样，是一件无法办到的事情。”②人们离它太近，而容易迷失在一顿令人晕头转向的复杂细节之中，以至于看不清它基本而单一的特征；人们作为他的组成部分，而无法看清它的整体、捕捉到社会与非社会清晰的界限。然而，“虽然我们不知道生命是什么，但我们都知道，一个活的躯体在什么时候就不再是一个活的躯体而变成一个尸体，即心脏不在跳动或者肺脏停止了呼吸，一个活的躯体无法发挥正常功能。”③

同样，无法对社会做出一个规范的定义，也不会阻止人类从功能的角度来理解社会，“一个社会，除非它赋予了个体成员以社会身份和社会地位，除非决定性的社会权力是合法权利，否则无法发挥其正常功能，也就失去了社会的意义与目的。”④换言之，一个社会只有当个体成员有明确的社会身份与社会功能、决定性的社会权力是合法权利时，才能称之为社会。那么什么样的权利才能称之为合法权利？德鲁克认为当权力得到社会公众所接受的伦理道德原则或形而上学原则支持的时候，它便是合理的。⑤笔者认为，德鲁克对“社会”这一概念的理解，正是对网络化治理理论核心思想的最佳诠释，强调由个体组成的公众应具有的身份与功能、强调政府权力与公共权力的制衡。

2.从“管理”到“治理”

“治理”一词最早于1989年由世界银行提出。1995 年，联合国全球治理委员会在题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对“治理”概念做出相关描述：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和；它是使互相冲突的或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续的过程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式服从的制度安排。”⑥英国地方治理研究学家格里·斯托克，在梳理总结不同学者关于治理的概念后，提出“治理五论点”思想，成为主流观点：(1)治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；(2)治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；(3)治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；(4)治理指行为者网络的自主自治；(5)治理认定办好事情的能力并不在于政府的权力,不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。⑦

从“社会管理”到“社会治理”的转变，是视角、理念与行为范式的体系化转变。“社会管理”有广义、狭义之分，政府文件中多出现广义的“社会管理”概念，狭义的“社会管理”则倾向于将政府作为凌驾于社会之上的“统管者”，政府成为社会管理合法权利主要掌控者，多以控制、规训等形式全方位的管理社会事务、自上而下的服务公民。“社会治理”包含在广义的“社会管理”概念下，强调多元行为主体之间密切、平等的合作关系，在参与、分享与潜能的发挥中完成对公共事务的管理与优化，任何单一主体都难以垄断规范与管理过程。

3.从“治理”到“网络治理”

进入21世纪以后，治理理论成为国内外学者用以评论、指导政府改革、社会建设与管理的理论框架。然而，随着治理理论研究的深入，其理论体系的不完整性、表达方式的模糊性等弊端日益暴露。在这种情况下，网络治理理论以其较强的操作性，逐渐被主流的公共管理学者所接受，成为社会管理研究的热点视角。⑧

美国印第安纳斯波利斯市前市长斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯，在著作《网络治理：公共部门的新形态》中首先提出网络治理概念，“认为网络治理指一种全新的通过公私部门合作，社会组织、营利组织等多主体广泛参与提供公共服务的治理模式。”⑨在国内，陈振明最先对公共部门的网络治理进行界定，并得到众多学者的赞同和引用，他认为，网络治理是指“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”⑩。可见，网络治理理论强调治理主体的多元化、治理过程的赋权和参与，治理目标的公共性。

二、网络化社会管理范式提出的实践背景

社会管理是社会建设的重要组成部分，其本质是对人的管理和服务，是对社会成员被理解、被关怀的情感诉求，是公平、正义的价值诉求的满足。深圳特区建立30年来，不断创新社会管理体系，发展社会事业，逐步建立了全面覆盖的社会保障体系，全国领先的公共服务体系、管理组织体系和制度体系等，初步探索出一条具有深圳特色的社会管理之路。然而，随着改革的不断深入、经济的快速发展，社会问题与矛盾日益突出。

1.人口城市化问题严重，流动人口管理面临挑战

“1979年深圳建市时，其市域总人口为31．4万人，到2008年深圳市常住人口达到876．83万人，实际服务人口已突破1400万”(如图1)。形成“五湖四海”的人口结构，呈现出“三高”特点：一是高密度。深圳市每平方公里承载平均7200人，人口密度居全国第一、世界第五。人口密度的空间分布格局呈现出特区内高于特区外，特区内中间高、两翼低的特征，全市以罗湖、福田两区为中心，呈环状向外逐次递减。二是高倒挂。深圳市为典型的移民城市，自20世纪90年代以来，暂住入口占常住人口的比例基本上在70%以上，1998年达到80%，自2003年以来，比重开始降低，基本保持在78%左右(如图2)。三是高流动。“年均流入、流出深圳及市内迁徙住所的人口在60%以上”。

资料来源：深圳市历年统计年鉴.

独具特色的人口结构特点给深圳的公共服务设施的配置、城市建设、治安管理、政府资源和公共管理等方面造成了严峻的挑战。巨大的生活压力与城市化进程固有的身份标签，使很多移民人口无法真正融入“深圳生活”，逐渐被边缘化、孤立化，只能在类群体中寻找认同感，获得社会认同，情感支持，“同乡村”的大量存在正是这种“半城市化”心态的写照。

2.利益格局复杂化，社会矛盾化解机制尚未完善

与经济特区创办之初相比，深圳“也许少了一分突破计划经济旧体制的难度，但可能多了一分调整既有利益格局的阻力”。在深圳高速发展的30年过程中，由于企事业单位改革、征地拆迁、劳动争议等关系到公众切身利益的事件，导致社会矛盾不断增加、激化，很多纠纷难以及时解决，政府及个人付出相关成本极高。效率低下与成本高昂暴露出，传统社会矛盾化解机制的不足，独立调节部门的发展滞后，使其难以充分弥补法律调节机制与人情调节机制的固有缺陷。

3.社会治理主体单一化，社会资源难以整合

多年来，深圳积极建立社会组织孵化平台，探索先孵化后登记的管理模式，使社会组织较为广泛的参与到公共服务、学术建设、行业管理等多个领域。然而，在调节社会矛盾、共享社会资源等关键性领域，管理主体单一化问题依然严重，社会组织的功能发挥依然受限。

4.社会管理部门联动性弱，社会管理信息难以共享

我国现有的政府管理模式基本为科层制模式，这种高度分散的隔离组织，容易造成组织内部的“壁垒森严”(如图3)。正如深圳现有的治安管理体系，多数政府部门、社会组织、企业都有视频监管资料，然而各部门之间缺少沟通与共享的网络，一旦发生公共危害事件，便难以在第一时间准确掌握相关信息，及时化解危机。普通百姓遭遇突发问题时，调看相关资料则更为困难。社会管理部门间联动性弱，管理信息共享率低等问题，已经严重影响到社会治安的维护、公民现实困难的解决。

传统社会

现代社会图3 传统与现代社会管理体系对比示意

三、网络化社会管理范式的基本框架

1.秉持“以人为本，赋权参与、合作共治”的基本治理理念

“以人为本”强调真正理解人的价值与需求，理解社会的发展不仅是为了实现GDP的增长，而是对人终极价值的关怀；“赋权参与”，强调政府从“权力政府”转向“责任政府”，从“划船者”转向“掌舵者”，赋予社会组织、公民更多参与社会管理事务的机会与权力；“合作共治”，强调政府、社会组织、企业等资源的协调与整合，在合作中推进共赢。

2.全面促进资源共享，建构社会管理监测信息系统

社会管理监测信息系统，旨在构建一种发散式的信息交流平台，实现信息的多方向搜集与传递，即业务数据交换的实现，从而改变单一治理主体因信息缺失或不足而造成的非理性判断。业务数据交换以单一的业务对象信息在不同的职能部门间为交换基点，实现不同职能部门之间的业务协同和信息共享。社会管理监测信息系统(如图4)主要包括三部分：业务应用系统、业务数据交换系统以及数据中心。其中业务应用系统则主要是处理基层数据的收集、整理，将尽可能多的底层数据做好规范化处理；业务数据交换则是作为数据中心和底层数据收集的一个转换，不仅对底层数据进行综合汇总、剔除冗余、按照数据库标准范式入库，而且将整理好的数据发送至数据中心，做好实时数据的更新与保存；数据中心主要是对全部社会管理信息的整合、分析、集成等综合操作，并将整理出的数据进行数据挖掘以及知识管理归类，为行政管理提供科学、准确的参考建议。通过构建综合化、智能化、人性化的社会管理监测信息系统，实现对各人群、各场域的全面监控，实现公安部门、交警部门、社区、企业、大众媒体等视频监测资料的全面共享，实现社会网、单位网、局域网的全面联动，进而准确全面的掌握个人相关信息，为定位与追踪工作，心理问题预防工作、社会服务优化工作等提供有效平台。

图4 社会管理监测信息系统结构

3.全面调动社会力量，构建“1+1+4”社会管理组织网络

政府与其他社会力量共同构成相互依存的网络体系，保持平等开放的合作关系，构建“1+1+4”的组织管理网络，即1个主管部门——市级党委；1个监管部门——管理委员会；4个运作部门——政府管理部、技术支持部、社会组织部、纪律监察部(如图5)。市级党委，负责制定构建社会管理监测信息系统的相关制度政策、拨付专款支持等相关指导性工作。管理委员会，负责整体规划、日常管理、专业人员培训、选拔、任用、考核等工作。4个部门：技术支持部，开发、维护、升级业务数据收集系统、业务数据交换系统及信息检索系统。社会组织部，协调各部门收集数据信息，为需求群体提供专业服务。纪律监察部：评估、监督各部门工作成效；接受公众反馈与投诉；信息保密工作。政府管理部，由社区层面的政府派出机构的代表组成，如街道办、派出所、工商局、卫生局等，定期开展一站式服务工作，及时向原单位反映社会组织部提交的公众求助问题、疑难问题。