事业单位机构编制工作改革研究

2013-11-30李红霞胡雅婷

中共宁波市委党校学报 2013年4期

李红霞胡雅婷

（华北电力大学，河北保定 071000）

一、研究背景与问题提出

事业单位是指国家以社会公益为目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事文化、教育、科学、卫生等活动的社会公益服务组织。[1]其公益性、非营利性和服务性说明事业单位在政治、经济、文化和社会生活等方面有着不可替代的重要作用。对事业单位编制的解释，学者宋大涵对事业单位编制定义有狭义和广义之分，他指出狭义的事业单位编制是事业单位的人员定额，即人员编制，其中包括各类人员的比例结构；而广义的事业单位编制是指事业单位的职能范围，其中包括人员结构、人员数额、权责关系、职位配置、规模级别和机构设置等方面。[2](p5)

事业单位作为我国公共部门重要组成部分，对国家经济、生活方面具有社会公益服务和社会保障作用。事业单位编制作为事业单位内外部组织结构、人员结构的具体表现形式，做好事业单位机构编制工作对事业单位发展具有重要影响。管理控制好事业单位机构编制是保证事业单位健康发展、良好运行的重要工作任务。事业单位机构及其人员编制数量作为决定国家事业经费开支多少的基本因素，解决事业单位机构编制问题不仅可以消除事业单位中机构重叠、人员臃肿、人员组织结构混乱等现象，而且能够减轻政府财政负担。

目前，我国事业单位具有种类繁多、数量庞大、涉及面广泛、情况复杂、增长快等特点。这些特点表现出事业单位在促进社会物质文明和精神文明建设，满足广大人民生活需求的同时，在一定程度上也加重了政府部门的财政负担，阻碍了社会经济发展。据有关统计显示，截至2005年底，全国事业单位总计125万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万人，是国家公务员的4.3倍，占全国财政供养人数的近80%。在1990年，全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，而目前已远远超过千亿元。[3]从表1也可看出，虽然事业单位数量、从业者数较大，所占政府财政支出比例较大，但从事业单位所产生的价值与收入等方面来看，事业单位并未发挥自身所占资源应起到的效果与作用。

表1 事业单位现实状况

事业单位呈现的种类繁杂、涉及面广等特征，造成事业单位机构设置和职能配置混乱、重叠交叉，工作效率低下。随着我国社会主义市场经济体制的完善、社会结构的变动，以及事业单位自身改革的不断深入，我国事业单位机构编制改革跟不上整体步伐。因而，事业单位机构编制改革中机构设置、人员配置、部门分工、职权划分并不完全合理，事业单位功能定位不清晰，事业单位机构编制工作存在缺陷，相关法律法规不健全等问题突显。这一系列问题都是事业单位机构编制工作改革的难点与重点，也是事业单位机构编制工作顺利进行的阻力。

从总体来看，面对以上问题，加强注重事业单位机构编制工作改革非常必要。依据事业单位机构编制存在的主要问题，本文主要从引起机构编制问题主客观因素出发，从宏观和微观两大方面建立事业单位机构编制改革实施建议方案，解决事业单位职能配置、机构设置、人员编制等问题。推进事业单位机构编制工作发展更加科学化，效率化，具体化。

二、文献综述

（一）国外研究

事业单位作为我国特有的产物，在国外虽然是不存在的，但从职能属性来看，国外学者对提高公益类事业公共机构的绩效管理和人员管理进行了研究分析。Ken.S.Cavalluzzo（2002）探讨了竞争和付费制度对政府提供公共服务效率和质量的影响，提出竞争是政府公共服务绩效的有效方法。[4]Paula Wilton和 Richard DSmith（1998）提出一些西方发达国家进行卫生系统改革，具有共性因素，即建立财政预算控制，进行竞争管理。[5]Steven Cohen和Ronald Brand（2002）认为全面质量管理引入政府工作中来能够提高公共部门绩效。[6](p28)Mohamed Asim(2001)同样提出把全面质量管理引入编制管理中，进行公共服务改革。[7]对机构人员管理方面研究来看，欧文·E·休斯（2001）提出一种新型公共管理模式，其主要内容是依靠财政预算手段来控制机构人员编制，机构人员数量和级别层次应被财政部门所控制，其中对一部分国家职员级别的分类设立了专门的管理部门，并且法定文件规定，对机构编制人员和领导职位数进行严格控制，每年例行一次检查。[8]（p210）安东尼·吉登斯（1998）认为财政预算是控制编制总量的重要方式，国家通过限定经费预算方式对编制总量进行控制。[9](p58)例如，英国、法国、德国政府部门在提出部门经费预算的同时，会提出有关部门人员编制数量，提出机构人员编制数量，核对人员编制数量后提交给议会，再由议会批准实施。[10]Aman.Khan（2002）提出财政预算作为一个机构的过程，正确应用财政预算对提高管理和行政效率有贡献。[11](p34)西方经费预算对人员编制和编制规模进行控制的有效方法，应了解到财政预算和机构编制控制是紧密相关，其对减轻政府财政负担有积极作用。

（二）国内研究

吴康（2011）指出机构编制工作的职能作用决定了机构编制工作应从本地区经济和社会发展来考虑、研究，认真谋划在整个地区的经济和社会发展中机构编制部门应当怎样做，才能使编制资源得到科学、合理的配置。吴康认为目前许多事业单位之所以发挥作用差，就是仅仅考虑了部门的需要而没有更多的考虑社会需要，使事业单位应有的社会公益服务职能萎缩。因此，机构编制管理不仅要注重对个体问题的研究和处理，更要从全局上进行把握。[12]闫丽红（2000）也提出应把编制工作从批机构、定编制等大量日常性繁杂事务中解放出来，转移到研究和制定符合本地区经济发展总体思路的使用单位规划和布局上来，进一步加强对事业单位的宏观调控和总量调节，实现动态管理。[13]车飞（2011）主要从事业单位编制总量控制方面进行研究，他认为事业单位普遍存在的政事职责部分、社会化程度不高、缺乏自我发展、内设机构臃肿、人员机构不合理等问题，造成这些问题的根本原因是事业单位编制总量控制数不够清晰，编制总量控制力不强，缺乏编制总量预算的合理方法。[10]么瀚捷（2005）主要采用科学的管理理论和方法，研究事业单位机构编制管理，遵循事业单位编制管理职能决定、职位设置、协调平衡等原则，解决事业单位整体布局、设置形式和人员配备等问题。[14]因此，进行事业单位编制总量控制和动态把握事业单位机构编制管理是重中之重，通过坚持动态平衡、协调发展、精简节约原则来实现事业单位机构编制总量控制和管理，以此推进事业单位改革。

（三）研究评述

综上所述，通过了解国外公共事业机构人员编制控制手段，发现国外公共事业机构在管理上所采取机构编制管理与财政预算相结合的方法，对我国事业单位机构编制改革有一定的学习借鉴意义。同样，西方学者提出提高公共服务绩效的竞争和全面质量管理方法，对我国事业单位编制管理改革有着指导意义。

国内外学者对事业单位机构编制改革所进行的相关研究介绍，从不同方面，以不同视角、不同方法提出改善事业单位机构编制问题方法。从现实状况来看，学者对理论的探讨与研究，对于解决我国事业单位机构编制问题有一定的借鉴意义和参考价值；地方展开实践试点取得的一定效果，具有学习效仿作用。但这都尚未能从根本上解决事业单位机构编制问题，事业单位编制管理仍存在漏洞。事业单位机构编制改革主要是缺乏完整详尽的对策建议，未形成一种系统、科学、行之有效的解决事业单位机构编制问题方案。

三、我国事业单位机构编制改革历程回顾与评析

了解熟悉事业单位机构编制工作实行情况和改革历程，是深刻全面认识事业单位机构编制问题基本工作。笔者主要基于我国提出的一系列相关文件，对我国事业单位机构编制改革进行了回顾与评析，将其大致分为三个阶段：第一阶段，初步关注阶段，事业单位编制被纳入各级编制委员会管理范围内；第二阶段，深化发展阶段，实行事业单位分类，推行政事分开；第三阶段，补充完善阶段，着重事业单位机构编制管理体制建立完善。具体内容见下表2[15～19]：

表2 事业单位机构编制改革历程大致回顾评析

阶段时间相关文件主要内容评析第二阶段：深化发展1989年《关于中央国家机关所属事业单位清理和审批问题的通知》对中央国家机关所属事业单位进行全面清理整顿；并明确了申报和审批的权限和程序。重点在于推行事业单位分类管理，实行政事分开，拓宽并加深了事业单位机构编制管理的广度和深度，建立并强化了相关制度。但从具体实施情况来看，实施效果不理想。1996年《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》推行多样化分类管理，核定编制总量并进行总量控制。强调编制宏观管理制度、法制建设。1998年《事业单位登记管理暂行条例实施细则》开始对事业单位的登记管理作出规定。第三阶段：补充完善2006年《<事业单位岗位设置管理试行办法>实施意见》对现有事业单位实行科学分类，分别采取不同的岗位设定和管理方式，规定其管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位占用编制的比例。政府颁布的一系列相关改革管理政策，其主要目标是对事业单位进行细化分类，以此来减少事业机构编制，但从全国来看，事业单位数量只增不减。2007年《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》要求强化省级机构编制部门对本地区各级事业单位机构编制的管理职责。各地区各部门不得将行政职能转由事业单位承担，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。2011年3月《关于分类推进事业单位改革的指导意见》要求事业机构编制原则上只减不增，若必须需增加机构或编制，采取机构有撤有设、编制有减有增的办法，实行部门或区域、行业、系统内调剂，动态管理。2011年4月《关于创新事业单位机构编制管理的意见》提出要分类管理事业单位机构编制；逐步取消事业单位行政级别；建立机构编制动态调整机制；完善事业单位登记管理制度；加强事业单位机构编制监督管理。

四、事业单位机构编制改革实行地方特色

在相关事业单位机构编制改革政策推动下，各个地方省市纷纷首先积极进行事业单位机构编制管理改革，一些地方从本地实际出发，采取了不同的措施，创新了适合本地区改革方法及管理体制等，虽然改革仍存在一些不足之处，有待完善。但他所取得的成效对我们有很大的学习借鉴意义。因此笔者主要提取地方改革特色和成效，以此来吸取改革经验，探索事业单位机构编制改革模式。具体内容见下表3。

五、我国事业单位机构编制存在的问题

笔者主要从事业单位机构编制发展过程中的历史遗留问题、功能界定不清晰、管理体制不完善三大问题入手，依次进行研究分析，主要内容如下：

（一）历史遗留

我国对事业单位机构编制管理从1955年开始，由于文化大革命而被中断十年，在文化大革命结束后，遭到破坏的各类事业单位开始迅速恢复建立增长。[23]在此期间，事业单位机构编制管理工作被忽略，尚未得到及时的恢复和控制，使得事业单位出现了机构增多、重复设置、人员结构比例、人员臃肿等方面的问题。导致事业单位无法较好的发挥社会效益和经济效益，在一定程度上阻碍了事业单位的发展。分析其主要问题如下：

1.机构编制配备不合理

其一，从事业单位机构设置来看，事业单位分类混杂多样和事业单位编制标准缺乏科学合理性，导致事业单位机构设置重复、数量庞大。事业单位设立随意，并未从本地区实际情况和经济社会发展需求建立；对于要求新建立的事业单位，在设立之前缺乏应该所做的调查研究工作；对于功能减弱、任务不足、经济和社会效益低下的事业单位，仍将其留用，未能进行合并或撤销。

其二，从事业单位职能配置来看，一些事业单位中存在部门职能相似，以及部门之间职能重叠交叉，部门间职能杂乱无序现象。面对这种情况，该合并的部门却未得到合理的合并。职能设置得不到解决终会导致事业单位机构人员越来越多，人员臃肿现象严重。

其三，面对不合理的事业单位机构设置和职能配置情况，不应一味强调减少事业单位机构编制。事业单位机构编制既不是越多越好，也不是越少越好，它应被控制在一个合理科学的范围之内，进行事业单位机构编制总量管理控制。但是，恰当的控制事业单位机构编制总量是一个难题。从目前现实情况来看，事业单位整体呈现出设立多、撤销少、设立容易、撤销难的局面。因此，在这种不利的环境下，对事业单位机构编制进行总量控制工作困难。

2.人员臃肿以及人员分配矛盾存在

第一，人员臃肿。面对新的实际环境，未被撤销的一些职能弱化的事业单位，其已不能提供相应社会服务，无法满足相应领域需要。从而导致相关工作人员整天无事可做，在编不在岗，混岗、混编现象出现。占用事业单位人员编制，却无法发挥应所发挥的作用，浪费事业单位人员编制额，人员编制跟不上社会经济发展需要。数据表明，国家每年用于事业单位经费高达上千亿元，约为财政支出的1/3，而且70%以上是人头费。[24]

第二，人员分配矛盾。由于社会经济的不断变化发展需要，事业单位中有些部门职能加重，需要增加人员编制；而有些部门职能减弱，机构编制却得不到缩减。此种现象导致事业单位中存在大多数富余人员。面对富余人员处理问题，由于富余人员具有可调配性较差的缺陷，对其难以再分配到合适的职位。使得机构编制人力资源得不到最大化利用，富余人员和人手不足的矛盾出现，人员编制数得不到适时的调整。

3.人员调配结构比例失调

面对事业单位对我国社会经济发展的重要性，以及当前事业单位发展目标对人力资源的需求，表明事业单位不同于以前，其目前需要更多的专业技术人员和高层次管理人员来支持推动事业单位发展。但从实际来看，首先，为了响应事业单位改革，改变人员臃肿现象，忽略事业单位人才需求；其次，我国事业单位人员状况与西方发达国家公共事业机构相比，工作人员受教育程度较低，年龄结构配比与社会发展不相适应，且我国事业单位中后勤人员数和领导职数较多，业务人员其中所占比重较少，专业技术人员需求得不到满足；最后，面对事业单位中现有的少量专业技术人员，对于技术人员中的高级、中级、初级技术人员分配不合理，相关技术人员从事工作种类和自身能力不符，浪费了人才。这在一定程度上阻碍了自身的经济、社会发展。

相关数据表明，在全国事业单位1363万余名人员中，有中专以上文凭的仅占44%，中专以下的占56%，严重影响事业单位人员整体素质；另外，事业单位中人员年龄结构也不是很合理，48岁以上的人员占62%，而人的最佳创新阶段是在37岁左右。[25]我国事业单位中行政后勤人员一般占40%左右，多到占50%、60%。[14]

从以上相关分析，发现对待事业单位人员编制方面，首先，应积极引进专业技术人员和管理人员，赋予事业单位新生力量，考虑事业单位发展对人才需求的问题及年龄结构问题；其次，对现有的人才资源进行合理利用分配，发挥最大功能，实现最大效益。

4.分类划分不合理

事业单位分类呈现多样化，各类事业单位划分法都有各自的优点与缺陷，这就决定了任何事业单位分类方法无法通用于事业单位机构编制管理工作中，各类划分法仅能用于研究特定工作对象或工作内容。而实际上，我国事业单位机构编制工作中单用一种分类法来进行编制工作，从单一的角度来考虑事业单位机构编制管理。我国应探究一种综合性分类方法，重点突出事业单位公益职能。笔者整理了事业单位主要几大分类法，并对其进行了分析，具体见表4。[26]

表4 事业单位划分方法比较

（二）功能定位不清晰

事业单位改革中，政事不分问题较为明显，其对事业单位机构编制影响程度较大。造成政事不分原因主要有以下三点：第一，我国长时期运用行政手段管理事业单位，行政系统处于主导地位，导致事业单位自身管理形式、组织形式等方面与行政机构相似，使得一些行政化[14]职能弱化的事业单位为了维持自身生存与发展，不得不依附于主管部门，造成政事不分。第二，在党政机关机构改革中，行政机关和人员数额被限定，但面对较为繁杂的工作任务等，政府不得不设立具有事业编制，却承担着行政管理职能的事业单位。行政机关通过这种方式来虽然弥补了行政单位编制设置缺漏，但却导致事业单位机构编制不断增加，机构编制混乱不堪，事业单位超编、超职数问题突显。第三，事业单位法人制度并未真正建立完善起来，这使事业单位对政府及其各个部门的依赖性较强。相关资料显示，目前我国事业单位经费仍约有60%来自财政全额拨款，约有20%来自财政差额拨款，各项事业经费支出占到了政府财政支出的30%以上，[27]由此说明，事业单位在财政支持方面对政府的依赖性仍然很大。

公益性作为事业单位的主要属性，其在政事不分问题的影响下造成事业单位自身的社会公益服务职能弱化，机构设置侧重点不合理和人员编制分配不均。政事不分同样对事业单位机构编制管理造成了阻碍，因此，政事不分问题的解决是事业单位机构编制改革一大难题。

（三）管理体制不完善

尽管政府出台了若干关于事业单位机构编制管理文件，但从实际情况出发，一些政策缺乏可实践性，实施过程缺乏严格的法律制度保护，以及相关监督检查管理制度。主要体现在如下：

1.机构编制法律法规建设滞后

我国事业单位不具备完善的法律体系来支撑事业单位机构编制改革，事业单位的机构设置和职能配置、权限责任等方面无法可依，事业单位机构编制增减条件未有具体的法规界定，事业单位设立和撤销盲目、随意，审批程序较形式化，无科学具体法律依据。加上事业单位机构编制透明度不高，对事业单位监督机制不健全，造成出现未经机构编制部门批准下，擅自设立事业单位，任意增加事业编制的现象，造成事业单位数量增加，膨胀，结构比例失衡，事业人员超编。

2.机构编制动态管理不足

国家或地区政治、经济、社会等方面情况不断发展变化，事业单位工作人员数、工作任务目标、工作量等都随着主客观环境变化而变化。如若忽略机构编制动态管理，则现有的机构编制数和政府财政拨款无法适应国家或本地区实际社会经济发展的需要，政府对事业单位财政支出与事业单位机构编制不相适应。编制管理机构和人员对事业单位机构编制起初设立与实际使用情况，缺乏全面有效、及时的监督管理检查，没有按照事业单位实际情况做出适当调整，其结果会造成事业单位自身发展迟缓。

3.管办不分

政事不分的复杂局面导致并恶化了事业单位管办不分的现象，政府实现公共服务职能，通过提供资金、购买服务等方式。且国家包办体制，导致政府管理和供养事业单位，从而出现政府部门既是监管者也是举办者，政府主管部门权力过大，事业单位过度依附于政府部门。最终导致政府职能混乱、对事业单位监管不足，从而影响事业单位机构编制设置，无法科学合理安排事业单位编制情况。

六、事业单位机构编制改革实施方案建议

通过对事业单位存在的历史问题、职能定位问题以及管理体制问题三大方面研究分析，从总体来看，导致一系列问题产生是事业单位宏观管理指导不力和微观管理不佳这两大方面所引起。因此，笔者认为事业单位机构编制工作改革应从宏观和微观角度一步步进行改革完善，最终在以完善法律法规制度大环境下，实施事业单位机构编制工作改革。

图1 事业单位机构编制问题总结与建议提出

（一）事业单位机构编制宏观管理建议

1.加快推进事业单位分类改革

第一，进一步完善事业单位分类管理制度，简明细化事业单位各个类型，不同类型的事业单位具有不同的职能，因此需要逐步调整事业单位机构编制管理范围和办法。按照政事分开、事企分开和管办分开的原则，对事业单位分为三类进行改革。将主要承担行政职能的事业单位，逐步转为行政机构或将其所承担的行政职能划归到相应行政机构中；将主要从事生产经营活动的事业单位，逐步转为企业；将主要从事公益服务的，继续将其保留在事业单位中，强化事业单位的公益属性，[28]明确事业单位的主要任务，促进公益性事业单位的转变。

第二，在编制配备上，编制性质必须同事业单位机构性质相对应。全额、差额、自收自支事业单位分别只允许使用全额、差额、自收自支事业编制，保持事业单位编制配备的统一性，以便于事业单位机构设置、职能配置和人员编制的规范管理。通过加强促进事业单位分类改革，来明确侧重事业单位的公益性，促使事业单位强化自身的社会公益服务功能。对完全依赖政府财政拨款的事业单位机构编制严格控制，调整；对于一些走向市场，具有法人实体的自收自支和差额拨款的事业单位应逐渐放开机构编制管理。

第三，政事分离。明确事业单位性质、职能、责任和权利等，依据事业单位承担职能的不同，将事业单位具体划分为不同类型，对其进行科学的分类管理。逐步减缓事业单位对行政机构的依赖。科学合理划分事业单位与行政机关职能界限，把事业单位承担的行政管理职能应划归行政机关中去，逐步进行调整到位；对完全承担行政职能的事业单位，应将其划为行政机关的内部机构。阻止因行政机构及其编制数额受到限制而将行政编制转为事业编制的现象产生。做到规范事业单位名称，体现事业单位特点，与行政机构名称区别开来。实现政事分开，提高事业单位社会化程度，强化事业单位社会公益服务职能。管办分离与政事分开密切相关，政事分开是管办分离的前提，只有实现了政事分开，管办分离就迎刃而解了。

2.采取事业单位编制总量控制

其一，根据事业单位自身发展要求和政府部门财政供养能力，以及考虑一定时期内国家或地区政治经济文化等社会因素。考虑现今可发展的编制规模程度，确定事业编制基数，来科学制定事业单位机构编制总量，依据所核定的事业单位机构编制总量，科学设置事业单位机构和合理实现机构编制分配，以便合理高效的配置公共资源，充分发挥现有事业编制的使用效率。做到事业单位在满足经济和社会发展需要的同时，能够与政府财政承受能力相协调。

其二，事业单位种类众多，数量庞大的特性，决定了其机构编制总量是随着社会经济发展而不断发展变化的，其不是一成不变的，它是一个动态的变量。因此这就需要事业单位编制总量要根据不断变化的事业单位编制发展情况作出调整。面对实际情况，加大对事业编制总量控制力度，不断调整事业单位的机构设置、人员配备等，以适应变化的社会经济情况。在此基础上，事业单位的任务目标、机构设置、人员配备具有相对稳定性和连续性，其不可忽视，控制事业单位机构编制总量需把握一个合适的度，在一定范围内进行调整。控制事业单位机构编制总量，防止事业单位和人员数的膨胀；调整机构编制，使现有的机构编制资源得到充分利用。做到既要重视人员编制，机构配置的精简和控制，又要做到重视适应社会经济发展需要及时调整机构编制。

其三，事业单位机构编制总量对机构编制工作来说是作为一个整体，但对整个社会来说其又是一小部分。因此进行事业单位机构编制总量控制还需全面考虑事业单位内外部因素。且做到事业单位编制总量精细简明，保证事业单位工作效率加快，实现效益最大化。从总体来看，对事业单位编制总量进行控制应该坚持动态平衡、协调发展、精简节约的原则。[10]

3.建立严格的检查监督制度

强化机构编制部门的监督检查职能，抓好机构编制工作的执行、检查、监督工作。通过规范审批程序，杜绝特权审批现象的发生，促使监督检查机制发挥作用。建立机构编制定期的检查制度，积极推行事业单位机构编制和人员编制公开制度，从而强化机构编制工作。真正实现有法可依，执法必严，违法必纠。随着事业单位改革进程加快，不断进行多样化监督管理措施方面的调整和尝试。

全面进行事业单位登记管理，实现事业单位进行宏观管理，对事业单位基本机构信息以及事业单位内部人员编制等信息进行登记管理。深入事业单位分类改革，完善分类管理制度，对不同类型的事业单位采取不同的管理方法。明确事业单位的法人资格，确定事业单位法人主体，使事业单位真正在社会上承担独立的法人资格权利，从而增强事业单位的社会化程度。

我国事业单位存在主要几项监管手段，其各有特色，具体见下表5。[29]

（二）细化事业单位机构编制微观管理建议

1.实现机构编制内部合理调整

以提高经济效益和社会效益为出发点，在机构编制总量限定下，调整事业单位机构编制不合理结构布局。首先，对名不副实的事业单位给予取消，对职能定位不清的事业单位进行职能界定、划清、转移，以及对职能弱化的事业单位进行合并或撤销，相应减少机构编制；其次，对事业单位中部门间职能重复的机构进行合并精简，清晰部门之间的职责，对各个部门职能进行科学界定，促进职能的转变；再次，对事业单位机构编制增加进行严格控制，整合资源，挖掘潜力，实现资源利用最大化，社会效益和经济效益最大化，节约不必要的经费，减轻政府财政负担。依据事业单位分类改革，做到不再设立具有行政职能和生产经营活动的事业单位，科学合理分配机构编制数量，优化事业单位的组织结构，增强事业单位的服务职能。

表5 事业单位几大监管手段分析

2.建立机构编制动态管理机制

依据客观变化进行动态调整，实事求是。实施机构编制管理必须考虑事业单位经费渠道和不断变化的社会、经济、政治状况，以便内外部协调，制定相应的管理改革措施。完善管理体制，提高管理水平，做好编制管理的调查研究。通过开展事业单位机构编制调查等形式，定期对各类事业单位机构编制配备情况进行调查，开展机构编制评估。根据评估结果，观察事业单位开展业务情况，以及看其是否对经济社会发展具有成效等，作为对事业单位机构撤销、合并、留下和对编制减少、保持、增加的重要依据。[18]事业单位机构编制管理也应同经济社会发展有机结合起来，根据各地区社会事业发展需要设立。

坚持机构编制管理的“五不准”，即：不准超编进人；不准擅自内设机构和提高内设机构的级别；不准违反领导指数配备的有关规定；不准越权审批机构编制；不准业务部门干预下级的机构编制。[30]对于上级所规定的事业单位机构编制限额，要严格遵守，不得突破。不断创新事业单位机构编制管理，进一步推动机构编制管理的透明化建设，全面落实机构编制实名制管理。对纳入机构编制管理的事业单位的职能配置、机构配置、人员编制、组织结构以及实有工作人员的相关信息公开，接受社会公众的监督检查，较好的监控甚至阻止人员编制管理混乱，财政供养人员压力大，超编进人，混编混岗等现象，使社会对各事业单位有一个全面的了解，从而有效的强化社会对事业单位的监督。通过实行事业单位机构编制和人员公示制，能够有效掌握事业单位超编进人及超领导职数等情况。

3.制定科学的机构编制标准

对事业单位机构编制进行科学化的规划或建议。从事业单位属性职能出发，适应当今事业单位发展状况，科学核定事业单位人员编制标准。按照事业单位行业分类法确定各行各业编制标准，遵循科学分类管理、动态控制、政策指导等原则，对每类事业单位制定不同的编制标准。制定机构编制标准，第一，规定事业单位各个职位的人员数量，人员年龄结构和人员素养。严格控制事业单位人员增长情况，合理安排配置富余人员去向，提升工作人员整体素养，优化工作人员年龄结构。实现事业单位中领导干部、管理人员、专业技术人员和后勤人员占总人员编制数额的合理比例分配，使每个工作人员的能力得到充分发挥，促进形成科学合理的工作运转体系。第二，规定事业单位机构设置标准，以建立权责明晰、结构完整、层次分明的事业单位机构。限定标准要求事业单位机构编制彼此不得相互挤占，维持相对稳定合理。

（三）强化法律法规保障

加强事业单位编制工作的法制建设，建立事业单位机构编制管理法律法规，确立事业单位机构编制工作法律依据，划分事业单位机构编制范围和标准，以此构建一套系统整体的规范制度。从实际出发，对事业单位机构编制各个方面的管理活动加以规范和约束，明确事业单位机构设置、任务目标、权限责任、领导配备数，以及行政后勤人员和业务人员的比例等。通过法律的形式来形成科学恰当的组织结构事权划分，做到事业单位部门之间职权明确、机构职能分明，使事业单位机构编制管理科学化，严肃化。从实际社会经济情况出发，考虑事业单位机构，职能、人员结构比例，进行事业单位机构编制工作，促使其走上法制的轨道。对所有事业单位机构设置、人员编制的审核和批准程序作出严格的规定，新设立事业单位在机构和编制上必须经上级机构编制部门批准，方才能够设立机构和增加编制，地方无权随意增加事业单位机构和编制数，不能突破事业单位机构编制总量。

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