新中国科技法制恢复重建的历史考察：以1978～1985年为研究中心

候 强

（江苏理工学院，江苏 南京 293001）

1978年12月中共十一届三中全会的召开，党从根本上冲破了长期“左”倾错误的严重束缚，对社会主义法制建设开始有了全新的认识，明确提出了健全社会主义法制的要求，真正开启了全面法制建设的历程，并由此迎来了一个科技法制建设的新时期。不过，从1978年十一届三中全会召开到1985年《专利法》实施前，我国的科技法制建设虽然基于一种新的要求和基点，但实际是在完成过去应该完成而没有完成的任务，仍然是历史的继续发展。

一、科技法制恢复重建的历史语境

党的十一届三中全会后，我国科技法制建设开始了艰难的拓进。这既是出于对文化大革命惨痛历史教训的反思，又是出于实现现代化的迫切要求。因为从根本上来说，现代化与科技法制建设之间是正相关关系，一方面，科技法制建设奠基于现代化的发展；另一方面，科技法制建设又给现代化的发展提供了支撑和保障。因此，党中央在十一届三中全会公报中明确指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，并要求“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。这一方针政策对法制建设的认识具有里程碑的意义，使建国30年后立法工作在国家制度建设和法制建设中真正获得了它应有的地位，为新时期包括科技法在内的法制建设扫除障碍创造了思想条件。

在上述方针政策指导下，“从1978年十一届三中全会前后，到1981年十一届六中全会作出《关于建国以来党的若干历史问题的决议》、1982年党的十二大，党内通过对‘文革’的深刻反省，使党和国家领导层对法制建设的认识达到最深刻的程度。”[1]（p124）与之同时，在1982年召开的全国政法工作会议上，又强调新时期政法工作的主要任务是健全社会主义民主和法制，加强人民民主专政，保卫和促进以经济建设为中心的社会主义现代化建设。为此，要围绕经济建设这个中心任务，从实际出发，加速制定一些新的法规，并在总结实践经验的基础上，对现行法律适时进行必要的修改和补充。在随后召开的五届全国人大五次会议上，又通过了新修改的《中华人民共和国宪法》，它科学地规定了国家在新时期的根本任务，即“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”，并庄严地宣告：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”1982年颁布的新宪法，“是适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、长期稳定的治国安邦的总章程”[2]（p81），标志着我国社会主义民主和法制建设进入了一个新的历史发展阶段，对新时期科技法制建设起到了极大的推动和保障作用。

与之同时，20世纪70年代末、80年代初，随着席卷全球的新科技革命浪潮的扑面而来，知识经济作为一种体现现代科学技术社会化和社会发展科学化时代特点的发展观，正成为世界发达国家发展经济的新的战略思想。“知识经济的到来，将给我国实现经济跨越发展，提供难得的机遇。实现这种跨越，关键要有法律来保障民族工业的发展振兴，并用法律手段维护自己的知识产权。”[3]（p30～31）事实上，只有建立健全完善的科技法律制度，才能实施高效、规范、持续的科技管理，从而充分调动各方面的积极因素为经济建设服务。面对知识经济的到来，如何加强科技法制建设，进一步推进我国科学技术事业的发展，是党和政府必须面对和解决的重大问题。

人类社会发展的历史告诉我们，生产力的发展使科学技术越来越深入地渗透到人类社会的生产和生活之中，并且深刻影响着传统社会关系的变革。这就决定了对科学技术活动中的社会关系实行法律调整，已逐渐演变成为现代法律功能的重要组成部分。因此，保障和促进我国科学技术的发展，是我国科技政策和科技法制建设的主要功能和历史使命。十一届三中全会后，党中央顺应世界科技发展潮流，遵循科技发展规律，紧密结合基本国情，把科技事业的发展置于经济和社会发展的首要位置，使经济建设和社会发展转到依靠科技进步的轨道上来，始终围绕着“解放生产力和发展生产力”这个中心问题，制定了一系列科技方针和政策。1980年，邓小平在听取国家科委的工作汇报时指出，必须把经济、社会发展计划和科技发展计划结合起来，克服它们之间相互脱节的毛病。翌年，国家科委将其落实于在其上报给中央的《关于我国科学技术发展方针的汇报提纲》中，经党中央和国务院批准，确定在我国科技发展中，“要对科学技术与经济、社会发展作三位一体的总体考虑、综合平衡和统筹安排。国民经济和社会发展计划的各项内容要充分考虑技术进步的因素；工农业的技术改造和发展新产品、采用新工艺、新材料、新技术的计划应当成为国民经济计划的有机组成部分”，强调科学技术必须为经济建设服务。这是新中国成立以来第一个比较系统和完整的科技发展方针。在1982年召开的中共十二大上，党中央又特别强调了科学技术对促进经济发展的巨大作用，并第一次把科学技术列为国家经济建设的战略重点。同年，国务院领导人在《经济振兴的一个战略问题》中，又将科技发展的方针阐述为：科学技术要面向经济建设，经济建设要依靠科学技术。这一科技基本战略方针的确立，标志着新时期我国科技发展的战略重心已从以国防建设为中心完全转移到面向经济建设。及至1985年3月13日，党中央又作出了《关于科学技术体制改革的决定》，确立了“经济建设必须依靠科学技术、科学技术工作必须面向经济建设”的战略方针，开始从运行机制、组织结构、人事制度等方面变革原来的科技体制，“促进技术成果的商品化，开拓技术市场，以适应社会主义商品经济的发展”。自此，我国的科技政策发展进入了一个改革完善阶段。与之同时，为实现科技改革目标，“从1983年初至1985年底，在广泛征求意见的基础上，产生了新中国历史上第一次大规模同步制定的12个领域的国家技术政策，以《技术政策蓝皮书》的形式出版，形成了一个比较完整的技术政策体系”[4]。自此，我国长期存在的科研与生产脱节、科技与经济脱节的问题，开始逐步得到解决。

但从公共管理的角度来看，科技政策表现为对科技发展的因应管理，而科技法则表现为对科技发展的常态管理。因此，正确的科技政策虽能推动科学技术的发展，进而提高整个社会生产力和综合国力，但发展科学技术仅仅依靠科技政策和行政手段显然是远远不够的，更需要运用法律手段，将党和政府的方针政策以及在改革中积累的成功经验上升为国家的法律，通过法制的不断建立、发展和完善来作保障。这是科技建设由人治转向法治，最终实现长期稳定、迅速发展的保证。对此，现代社会经济研究成果也表明：在社会和经济发展的诸多作用因素中，政治、法律、文化甚至军事等非经济因素所起的作用往往超过了经济因素本身。社会本身的这种内部诸要素之间的相关性与一致性决定了发展经济的同时，还必须健全相关法制。[2]（p151）因此，科技的发展与法制的变革是一体的、一致的、相关联的，科技的发展必定要求法制的变革并带来法制的变革，与科技现代化相伴随的必然是科技法制的现代化。

总之，科学技术的进步，必须要有科技立法来保障。党的十一届三中全会作出的坚持以经济建设为中心，把全党工作的重心转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，构成了新时期我国科技发展战略重心转移的客观基础。在新的战略方针指导下，我国科技与法制的结合日趋紧密，互动关系作用明显，一方面，科技发展催动着科技法制现代化发展的步伐；另一方面，科技发展又必须建立在科技法制的轨道上才能正常进行，或者说，科技法制是科技发展的基本前提和保障。由此，我国的科技与科技法制建设进入了一个前所未有的发展快车道。

二、科技法制恢复重建的展开

在我国科技法制建设史上，从1978年十一届三中全会召开到1985年《专利法》实施前，可以说是继50至60年代以来第二个重要的科技法规建设期。是时，“一个新的法律规范群——科技法部门，正在中国社会主义法律体系中出现，这已经成了我国社会主义法制发展的一个重要事实，同时也表明以法律手段促进和管理科技事业的时代已经来临”[5]。因此，我国科技法制恢复重建的帷幕也由此被拉开。

十一届三中全会后，在“法律技术化”的催动下，1982年宪法不仅在序言中将逐步实现科学技术的现代化作为我国社会主义现代化建设的根本任务之一，而且在正文中加以了具体规定。其中，在第一章总纲中，第十四条规定“国家通过提高劳动者的积极性和技术水平，推广先进的科学技术”，第十九条规定“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”，第二十条规定“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造”，第二十三条规定“国家培养为社会主义服务的各种专业人才，扩大知识分子的队伍，创造条件，充分发挥他们在社会主义现代化建设中的作用”，第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。此外，在第二章公民的基本权利和义务中，第四十七条又规定“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”。如果说，十一届三中全会为新时期科技法制建设扫除障碍创造了思想条件，那么，1982年宪法则为科技法制的发展和振兴奠定了新的法律基础，极大地推动了新时期的科技法制建设。

而就我国现行的科技法律体系而言，实际是从1979年以后开始建立起来的。建国之初，为加快社会主义改造和促进社会主义建设的全面展开，根据1954年宪法确立的新立法体制，制定了一些当时急需的科技法规和规章，对推动经济的发展起到了重要的作用。但是，因我国这个时期的科技立法很不完善，应该说还谈不上建立起为推动社会全面发展所需要的科技法律体系。更何况，50至60年代制定的科技法规和规章，后经文革的全面破坏，加上进入社会主义现代化建设新的历史时期以后语境的变化，其中的绝大多数实际已不适用，有的甚至被废弃。因此，及至70年代末，我国科技建设实际已基本处于无法可依的状态。为适应新时期科技现代化和改革开放的需要，我国加大了科技立法的力度，从1979年2月10日国务院制定《水资源繁殖保护条例》到1985年3月13日中共中央作出《关于科学技术体制改革的决定》，在科技体制与科技进步、科技人员管理、科技奖励、科技教育、知识产权等领域，共制定出46件法律和法规。[6]（p221）由此，我国科技立法重新起步，使得科学技术活动开始逐渐纳入国家法律调整的范围。

在科技人才立法方面，1978年，国务院率先恢复了《关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定》，并指出，“原已确定提升的各等级职务一律有效，恢复名称，不须重新办理报批手续。1979年12月，为认真培养和正确使用工程技术干部，做好考核和晋升工作，充分发挥工程技术干部的积极性，国务院批准了国家科学技术委员会、国家经济委员会、国务院科学技术干部局联合制定的《工程技术干部技术职称暂行规定》。1980年2月，为促进科技专门人才的培养，促进各门学科学术水平的提高和教育科学事业的发展，五届全国人大常委会通过了《中华人民共和国学位条例》，建立了学位制度。翌年5月，根据《中华人民共和国学位条例》，国务院批准了《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》。1981年4月，为使科学技术干部队伍迅速地壮大成长，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《科学技术干部管理工作试行条例》。1982年3月，为不断提高科学技术人员的科学技术水平，促进科学技术知识的交流和转移，充分发挥科学技术人员的作用，国务院科学技术干部局制定了《聘请科技人员兼职的暂行办法》和《实行科学技术人员交流的暂行办法》。及至 1983年7月，为有计划、有步骤地促进科技人员按照合理的方向流动，国务院又发布了《关于科技人员合理流动的若干规定》，开始鼓励科技人员合理流动。1983年9月，为充分发挥高级专家的作用，国务院又颁布了《关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》，通过规范高级专家的离休和退休制度，以促进科技新生力量的成长和队伍的更新。

在推进技术市场和技术进步立法方面，1985年1月，为进一步调动广大职工，特别是科学技术人员的积极性、主动性、创造性，使科学技术研究成果、专门知识迅速地应用于物质生产，国务院发布了《关于技术转让的暂行规定》，决定广泛开放技术市场，繁荣技术贸易以促进生产发展。同年2月，国务院批准了国家经济委员会制定的《关于改进技术进步工作的若干暂行规定》和国家经济委员会、财政部、中国人民银行制定的《关于推进国营企业技术进步若干政策的暂行规定》，明确提出企业应具有推进技术进步的自主权。

在科技奖励立法方面，1978年12月，为鼓励创造发明，国务院发布了修订的《发明奖励条例》。1979年11月，为鼓励科学工作者的积极性和创造性，国务院发布了《中华人民共和国自然科学奖励条例》，规定由国家科委统一领导自然科学奖励工作。1982年3月，为鼓励职工积极提合理化建议，努力进行技术革新，国务院发布了《合理化建议和技术改进奖励条例》。1984年9月，国务院发布了《中华人民共和国科学技术进步奖励条例》，奖励范围包括：应用于社会主义现代化建设的新的科学技术成果，推广、采用已有的先进科学技术成果，科学技术管理以及标准、计量、科学技术情报工作等。

在科技成果管理立法方面，1980年12月，为建立、健全科学技术档案工作，完整地保存和科学地管理科学技术档案，充分发挥科技档案在社会主义现代化建设中的作用，国务院批准了国家经济委员会、国家基本建设委员会、国家科学技术委员会、国家档案局联合制定的《科学技术档案工作条例》。1981年11月，为确保我国的科学技术秘密，国务院批准了国家科委制订的《科学技术保密条例》，保护和促进我国社会主义现代化建设。

在对外科技交流立法方面，1979年2月，为促进国际间的学术交流，国务院批准了国家科委、中国科学院、外交部联合制定的《关于科学研究人员通讯联系的几点规定》和《对外交换科技书刊等工作的暂行规定》。1979年7月，为扩大国际经济合作和技术交流，全国人大通过了《中华人民共和国中外合资经营企业法》。1981年1月，为改进技术引进和设备进口工作，增强我国自力更生的能力，国务院颁发了《技术引进和设备进口工作暂行条例》，有计划、有重点、有选择地从外国引进适用而先进的技术和进口适用而先进的设备。

我国在注重制定国内科技法的同时，还注意与国际接轨，自觉加入到国际公约之中。如1980年6月，我国正式加入了《世界知识产权组织公约》。1985年3月，又加入了《保护工业产权巴黎公约》。这些公约的加入，不仅在一定程度上促进了我国科技成果权益保护水平的提高，而且促进了我国国内科技立法保护标准的提高。

从总体上说，虽然是时整个科学技术领域的法制建设仍然很薄弱，还不能完全满足现代科学技术发展的需要，但我国科技法制建设由此迈入了准备期。

三、科技法制恢复重建的意蕴

新中国成立以来，科技法制现代化的进程虽因人为的因素而一度中断，但从1978年十一届三中全会召开到1985年《专利法》实施前，党和政府基于对科技革命发展趋势的正确判断和认识，以及对我国科技发展现状的深刻分析和把握，科技法制的恢复重建始终立足于中国特色社会主义，围绕着“发展什么样的科技、怎么发展科技”这个基本问题展开，在促进和保障科技事业发展方面起着不可忽缺的作用。

当今世界各国在经济上的竞争，主要体现在技术力量和管理水平上，而技术力量和管理水平的竞争实质是人才竞争。对此，我国社会主义革命和建设的历史经验也证明：要坚持独立自主、自力更生地进行现代化建设，没有自己强大的科技队伍是不行的。[3]（p305）党的十一届三中全会后，我国在科技人才立法方面，按照科学技术的发展规律和特点，通过调整科技行政关系，合理培养和使用科技人员，充分发挥了科技法在科技劳动管理方面的作用。

科技发展的历史告诉我们，科技专门人才是科学研究、技术开发和技术推广的基本力量，其培养和成长有着自身发展的规律。因此，在人才管理运行机制中，培养科技专门人才的工作就显得尤为重要。根据1980年《中华人民共和国学位条例》的规定，学位分学士、硕士、博士三级。其中，学士学位要求凡高等院校毕业生，成绩优良且达到一定学术水平者，即可申请授予。硕士、博士学位的授予则要求是高等院校和科学研究机构的研究生，或具有研究生毕业同等学力的人员，通过硕士学位的课程考试和论文答辩，成绩合格且达到一定学术水平者。自此，我国人才培养开始与世界接轨，并逐步建立和完善起有中国特色的学位制度，有力地推动了高等教育的发展，适应了社会主义现代化建设的需要。

而要充分发挥已有科技人才的作用，还必须形成合理的人才管理运行机制，加速促进人才的合理流动。1979年颁布的《工程技术干部技术职称暂行规定》，将工程技术干部的技术职称确定为高级工程师、工程师、助理工程师、技术员和技师等五级制，促使职称评定走向了制度化和法制化。职称制度的确立不仅仅体现了个人价值，表明了社会对知识分子的“尊重”，更重要的是建立了一整套评价专业人才技术能力的制度。对专业人才来说，这具有强烈的现实意义。据1985年12月30日中央职称改革领导小组给中央书记处、国务院所作的《关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告》中称，到1983年底，全国获得各类技术职称和业务职称的人员共有595万人。其中高级职称人员(相当教授、副教授、高级工程师一级的)9.4万人，占获职称人员的1.6%，中级职称人员(相当讲师和工程师一级的)153人，占25.7%；初级职称人员432.5万人，占72.7%(其中相当助理工程师一级职称的193万人，相当技术员一级职称的239.5万人)。

与之相适应，在恢复职称评定的基础上，国务院制定的有关合理调配和使用科技人员，促进科技人员合理流动的法规，改变了人们的传统观念，提高了人才使用效率，人才流动逐渐成为一种趋势。虽然当时《关于科技人员合理流动的若干规定》还严格限定人才流动必须“正向”，即从国企流向集体企业、从大城市流向中小城市、从内地流向边疆，还没有完全拆除人才流动的屏障，从而最大限度地激活每个人的创造力，实现人力资源和岗位之间的最佳配置，但80年代初“星期日工程师”的风波还是吹皱了一池春水，上海、武汉等地的工程师，集中在星期天浩浩荡荡出城下乡，为企业提供服务，给社会带来了不小的冲击，科技人才禁锢的大门也由此开始被打开。

市场经济的运行实际是产权的运动和实现转移的一个过程。国务院发布的《关于技术转让的暂行规定》，就是改变以往单纯采用行政手段无偿转让成果的做法，承认技术成果的商品属性，疏通技术成果流向生产的渠道。这一科学技术系统运行机制的改变，不仅促进了技术交易金额的逐年增长，而且使技术成果的推广应用率得到了大幅提高。据科学技术白皮书第2号提供的资料显示，中国技术成果交易金额，1983年为5000万元，1984年为72000万元；中国科技成果的推广应用率，1981年以前只有10%，1981年至1984年，地方科研单位为40%，中央直属科研院所20%。[7]（p42）是时，技术成果商品转化率的提高和技术商品流通的搞活，不仅使处在科技发展边缘的乡镇企业获得了更多的生存空间，而且也增强了科研单位自我发展的能为。

市场呼唤科技不断创新，而科技创新又需要激励机制来调动科技人员的积极性。国务院发布的有关科学技术进步的奖励条例，其意即在充分肯定科技人员的研究成果，激励广大科技人员对科学技术做出更大的贡献。以1982年为例，发明评选委员会共评选奖励了428项。据不完全统计，每年创造经济效益1000万元以上的有12个，其中在1亿元以上的有6个，合计每年可以创造30亿元。自然科学奖励委员会共评选出125项，其中大约有2/3的项目是属于应有科学方面的，基础科学的只占一小部分。[8]（p475）这些科学技术奖励工作对鼓励创造发明，促进科学技术发展，加快社会主义建设无疑起到了积极的作用。

科技成果管理工作，是整个科技工作的一个重要组成部分。《科学技术保密条例》不仅规定了科学技术保密的范围，而且将科学技术保密项目划分为绝密、机密和秘密三级，并规定科学技术保密项目需要公布、或转让、出售给国外，或对外经济援助，或进行国际科学技术合作，须经国务院各部、委、局，或省、市、自治区科委审查，报国家科委批准。这既做到了要保障国家科学技术秘密的安全，又达到了要促进科学技术发展的目的，有利于解放和发展生产力。

有研究者指出：“法制现代化是一个世界性的普遍现象，但同时又存在着多元发展的多样化模式”[9]（p364）。而作为知识形态的科技本身是没有国籍的，世界科技正逐步走向一体化。因之，伴随着科学技术国际化的趋势，我国在科技法律的制定中，既要吸收世界成熟和先进的科技立法技术，又必须具有中国特色。是时，我国一系列与国际接轨的科技立法的问世，不仅深刻改变着国人法律生活世界的面貌，而且推动着中外法律文化的交流和合作，体现了世人对理性的追求。

总之，科技法作为法律化的科技管理规范，对于调整科技部门内部以及部门内部与外部的关系，从而促进科技事业的发展必不可少，对于社会发展也具有良好的保护和促进功能。是时，我国科技法的恢复重建，不仅推动了科技管理和科技向生产力的转化，而且充分调动了各方面的积极因素，使得科技管理逐步走向高效、规范和持续，促进了科技、经济和社会的协调发展。

[1]蔡定剑.历史与变革：新中国法制建设的历程[M].北京：中国政法大学出版社，1999.

[2]钟枢.划时代的转换——邓小平的法思想与法实践[M].桂林：广西师范大学出版社，1997.

[3]范晓峰.科技政策发展与科技法制建设——科技立法工作的回顾与思考[M].北京：知识产权出版社，2006.

[4]王伟宜.新中国50年科技政策的发展[J].科学管理研究，2000，（6）.

[5]罗玉中.我国科技立法概况及立法原则[J].中外法学，1991，（4）.

[6]易继明.技术理性、社会发展与自由——科技法学导论[M].北京：北京大学出版社，2005.

[7]中国科学技术委员会.中国科学技术政策指南[M].北京：科学技术文献出版社，1987.

[8]武衡.科技战线五十年[M].北京：科学技术文献出版社，1992.

[9]公丕祥.法制现代化的理论逻辑[M].北京：中国政法大学出版社，1999.