地方政府部门在社会文化活动中的角色定位——以舟山群岛新区为例

秦良杰

（浙江海洋学院 人文学院，浙江 舟山 316022）

走中国特色的社会管理创新之路，是近年党中央高度关注并付诸实施的一个重大理论与实践问题。具体在社会文化活动领域，就是要在保障公民的基本文化权利前提下，按照公益性、公平性和差异性的原则，组织不同层次和类型的社会文化活动，以提升公民文化素质和修养，促进社会和谐，提升软实力。为了解居民群众参与社会文化活动的实际情况，以达到有效的建设舟山群岛新区社会文化活动的目的，在相关文化部门支持与配合下，对部分舟山市民进行了抽样调查，共设计28道题目（含小问题）。调查内容包括：1．居民基本信息，包括性别、年龄、文化程度、宗教信仰、婚姻状况、居住区域、收入情况等；2．对地方公共文化设施的总体数量、区域分布、总体情况的满意度；3．文化娱乐消费情况，包括活动方式选择和花销水平；4．对文化娱乐活动的贡献、目的、存在的问题等方面的看法。

此问卷择定定海区、普陀区、嵊泗县、岱山县的12个居民社区发放了615份，回收602份，回收率97．9%；有效问卷598份，有效率99．3%。在参与调查人群中，户籍所在地或主要活动在定海区的占37．7%，在普陀区的占30．8%，在岱山县的占22．4%，在嵊泗县的占8．4%，其中数据缺失4份，占0．7%；在本地居住时间半年以下占0．3%，10年以上占76．8%，其中数据缺失13份，占2．2%。问卷信息处理应用多元统计分析理论，结合SPSSStatistics 17．0软件进行数据统计分析。旨在通过分析、探索社会文化活动的一般规律，对地方政府部门角色定位与职能的切实转变，提出若干合理建议。

一、舟山群岛新区社会文化活动的特点

根据问卷调查，可知社会文化活动具有广泛的群众参与的文化类群体活动特点，且与高端的商业性文化活动和社会成员纯粹在家庭内部参与的文化活动完全不同①，它以参与范围的广泛性、成本分担上的公益性、活动形式的多样性、内容设计上的长期性目标（着眼于对群众文明素质的提高）与临时性主题（着眼于对地方政府的阶段性工作的配合）相结合为主要特征。当下，虽然纯粹由群众自发、NGO组织或文化义工发动、组织和管理的文化活动比较多见，但在所有的社会文化活动当中，几乎都有政府部门直接或间接参与的影子。

仅就群众在活动组织过程中的地位和作用而言，笔者认为存在以下两种类型的社会文化活动：

（一）政府部门主办的开放性文化活动

这类活动通常由文化管理部门牵头，相关乡镇（街道）、社区、企事业单位参与的文化活动，②群众较少参与活动的组织和决策过程。它以广大群众为受益对象，同样具有广泛的参与性，活动内容丰富多彩。主要特点是：

1.公益性较强。如送戏下乡活动，仅在岱山县，2010年就达到55场。除了各级文化馆，群众自行组织的业余文艺团队也分担了不少文化下乡任务，并获得演出补助1200元/场。

2.活动形式和载体不断创新。一方面，政府组织开展的基层文化繁荣工程“三走进”（即走进乡镇、走进社区、走进网格服务），开展文化走亲巡演；另一方面，文化志愿者服务队也在有关部门组织下，开展了赴海岛免费为群众拍照、放电影、送文艺演出、文化辅导员培训等服务活动。

3.推进高雅艺术较为顺手。政府文化部门无疑起到了不可替代的作用，像舟山剧院每年安排100场次高水平演出等，受众面极广。

4.同非遗展示、优秀民间文化传承相结合，体现了各类文化资源的协调与互动。如在公园建立非物质文化遗产展示区，进行非遗展演活动。

5.借助组织、管理方面的优势，易形成品牌优势。定海区的“唱响定海”，岱山县的“文化蓬莱?魅力网格”，都是近年涌现出来的社会文化活动品牌，具有较高的知名度。

（二）群众自发型的社会文化活动

群众自行组织和开发，并以实现自我娱乐的文化活动比较流行。根据调查，群众参与文化活动的主要目的如表1所示。对大多数人来说，参与文化活动既能达到身心愉悦、强身健体，又能达到促进人际之间交流的功效，所以群众参与程度高，形式多样化。目前群众自发型社会文化活动的主要特点是：

1.文化消费水平较低，但提升空间大，前景广阔。文化消费活动是购买文化产品或服务来满足人们精神需求的一种文化活动，包括各种需要付费的教育培训、文化娱乐、体育健身、旅游观光等。本地居民的文化消费如表2所示，年文化消费1000元以下的人口超过80%，与当年（2011）舟山城镇居民人均可支配收入30496元相比，文化消费水平相当低。作为衡量国民生活质量的重要指标，文化消费在消费总支出中所占比重还将进一步提升。③

表1 群众参与文化活动的目的

表2 居民年人均文化消费支出

2.形式多样，参与人数增长较快，活动质量明显提高。这类活动是居民利用政府无偿提供的公共文化产品（比如公益性演出）和设施（比如各类免费开放的博物馆、美术馆、纪念馆、图书馆、广场绿地）开展的文化活动，居民个人无需或者极少承担费用。这些活动不以盈利为目的，且受到各级政府的支持，在群众中的知名度和参与度都有较快增长。

3.地方特色突出，实用性与参与性并重。各区、县都有自己的特色文体活动，比如舞狮、高跷、广场舞，有的团队参加省、市比赛，取得了不俗成绩；有的还将活动变成了盈利项目，通过参与企业庆典、婚丧嫁娶等活动获得报酬；有的将文化非遗项目融合进来，例如定海区白泉镇的跳蚤舞习练者们，在活动过程中既能参与有关展演，宣传地方文化，又达到健身和交际目的。

4.活动呈现差异性特征。这与参与者的兴趣、爱好、居住地段等关系紧密。例如：在市民政部门登记的民间组织有80余个，如烟斗俱乐部、集邮协会、书法家协会，再加上难以统计的各类社区、街道的松散型组织（如老年扇子舞队、集体舞队、广场舞队），他们灵活机动、形式多样、不拘场地和时间经常开展各类文化活动（棋牌、座谈、展览、健身），在促进城市精神文明建设方面发挥了重大功用。

5.艺术、组织与管理人才不足，活动开展过程中捉襟见肘。由于在人才、资金与硬件设施上对政府依赖性较大，随着各种活动的开展和群体增加，钱、财、物投入不足的矛盾较为突出，制约了社会文化活动的开展。

综上所述，群众自发型文化活动虽说是“自发”，但在其背后或隐或现都有政府部门的影子。政府的文化部门除了引导、引领外，积极参与管理、服务、培育、辅导、扶持等工作，方能保证此类活动长期有效开展。

二、影响社会文化活动的因素分析

广大群众参与社会文化活动的水平、范围、程度和频率等均受到各种因素的制约。让人民群众充分参与到健康向上的活动中来，享受改革开放的成果，就要对症下药，改变当前组织与管理体制中存在的不足。现就调研掌握的情况看，影响因素主要有以下几个方面：

（一）文化因素

调查显示：文化程度越高的人群，参与文化活动的主动性越强，形式更加多样化，参与的频率、层次和经济投入方面也相应较高。文化层次越高，对活动的内容、场所要求就越高，一般性的广场文化活动很难吸引到高学历人群；而在基层文化活动室开展文化娱乐活动的，以女性和老人居多，毕竟其他社会群体没有较多闲暇时间。

（二）经济因素

在调查中发现：花费越高的人群，在外地进行消费的比例也越高，例如在外地看演出、看球赛及开展文化旅游等活动。造成这种情况的原因一是舟山没有系统的文化消费场所；二是市民没有主动文化消费的概念，最主要的文化消费就是为孩子们买各种“必读书”和教辅资料，而这种消费也基本上是在老师的提议下进行的。

（三）社会环境因素

基层文化活动室（站）是否真正发挥了作用？经调查发现经常去村（居）文化活动室（站）”占20.6%；偶尔去的占50.3%；从来不去的占18.1%；其它占11%。这说明基层文化场所对开展一般性文化活动的支撑作用比较突出。但是因为平时工作繁重，导致相当一部分人没有时间去关注。而村（居）文化活动室（站）设施简单，宣传不到位，村委员会不重视居民的文化建设，也是影响参与性的因素。

当问及是否愿意支持、资助村（居）文化活动室（站）的活动时，很愿意或基本愿意的占81%；明确表示不愿意的占13.3%；不清楚的占5.7%。可以看出居民对文化活动的支持度较高，但是受周围人群态度的影响也较大。毕竟参与一项活动，支持一项事业，有时会受到社会风气的影响。如何培养乐见、乐享、乐助文化活动的风气，是今后关心社会文化活动的人们必须考虑的。

（四）政治因素

调查结果显示：凡是政府下决心支持的社会文化活动，往往开展比较顺利，活动场所、经费、人才等各项资源也能配给到位，对活动本身的存在方式和开展水平都起到决定性的作用。例如定海区的“唱响定海”之所以能唱久不衰，跟政府部门的大力支持完全分不开，2011年该项目又被浙江省文化厅推荐申报“国家公共文化服务体系示范项目”。若失去政府支持，这个活动就会退回到街头巷尾、公园绿地，变成一些爱好者自发的清唱活动。

（五）传播因素

主要原因在于对参与主体的宣传不到位。调查中发现：本地居民对当地的文化设施数量基本认可，选择“满意”的占人数的27.1%，选择“基本满意”的占人数的56.4%；而非本地居民对当地的文化设施数量不清楚的占人数的43.5%。在一些临时性的文化活动中，尽管也强调全民参与，但在实际运作中，是以居委会、街道和自然村的“网格”为单位的集体化、网络化组织行为。在数十万外来务工人员当中，由于闲暇时间少，居住又分散，社区宣传存在死角，能够及时得到相关信息并参与其中或现场观赏的人数毕竟有限。

（六）交通因素

海岛地区受地域和交通条件的影响，每一次文化下乡都要乘船往返，加之住人岛屿分散，每一次送戏下乡人力、物力、财力损耗都比较大。在嵊泗县，近两年文化下乡共计97场，最远到达洋山镇滩浒社区，费用高达2万元；即便是离本岛最近的社区，费用也在0.3万元左右。昂贵的费用使文化下乡活动举步维艰。分散在各海岛的居民群众，在参与文化活动、享受公益文化演出和公共文化设施方面的权益受到较大制约。

（七）其它

影响群众参与文化活动的影响因素还有很多，比如参与者的身体素质等。身体状况越好，开展文化消费活动就越积极，反之则差。

三、地方政府部门在社会文化活动中的作用

从调研情况来看，群众性社会文化活动虽以人们的广泛参与和公益性为特征，但是在场地、硬件和人员培训、经费支持乃至活动现场的安保、交通、水电协调等方面，都离不开地方政府部门活跃的身影。政府的支持、投入、引导与约束，对社会文化活动的开展有重大影响。在保护群众积极性的前提下，让活动在一定的轨道内进行，尽量不产生消极后果（小到噪声扰民，大到影响治安），政府在其中的作用毋庸置疑。只是在社会主义市场经济条件下，本该由市场决定资源配置作用，就应该让位给市场，政府部门则由“办”文化向“管”文化转变。因此，解析社会文化活动组织机制的特点，并在此基础上提出地方政府部门转变角色的若干建议。

（一）社会文化活动的自由性、自利性，要求政府部门的协调、监控职能不放松

现实生活中，举办什么样的社会文化活动，采用何种方式举办都是可以自由选择的。一般情况下，社会文化活动从创意到计划、再到实施，完全出于活动主体的正常与合法的文化需求。活动主体可以自由选择活动的内容和形式，有的是偶然聚散，随兴而至；有的是成立社团、协会或俱乐部，开展长期的、定期的、有组织有计划的活动。无论如何，这都是社会成员的基本权利和自由。政府部门除了应给予积极配合和协调，不宜多加干预，同时培育非营利性组织。

但自由生长的文化活动却有可能互相干扰，影响社会秩序和其他公众的正常生活，这就是其自利性的一面。自利本身可能导致两种情况：一是要求活动本身能在较低的时间、人力、物力和财力成本下提供更大的效益；二是活动本身在自利的同时没有产生利他效果，从而使其他社会成员和政府部门的期待落空，甚至发生一定利益冲突。在活动者与其他社会公众的生活需求、文化需求发生冲突的情况下，政府应积极发挥协调、监控职能，而不能推卸责任、置之不理。比如在岱山县众多广场舞队争夺活动场地的纠纷、音响音量太高带来的噪音扰民问题。对于活动带来的不同社会成员、不同社团之间的利益冲突，甚至超出活动本身的限制及至触犯国家法律的可能性，有关部门应有所警觉，及早做好防范工作，并在兼顾各方利益的前提下，适时给予提醒，防患于未然。对长期存在、涉及人数较多的社会文化活动，文化和民政部门要做好登记，具体活动内容和活动方式也应在交管、公安部门备案。

（二）社会文化活动的自发性，要求地方政府部门做好活动内容引导

群众为了满足自己的精神需求，自发组织起来，提供自己需要的精神文化物品，能够焕发无穷的智慧与创造力。本次调查中发现，在各项活动中民间好手层出不穷，各赋异秉，有的能写会画，有的能歌善舞，“唱响定海”的活动主题曲就是由一位外地来舟山创业的私营业者利用业余时间创作的。在这样的热情面前，政府部门有义务、有责任为他们提供舞台与保障，为活跃一方文化、和谐一片社区、凝聚一城人心锻造柔性链条，这也为政府部门改变刚性管理的刻板印象提供了机会。在群众的自发热情面前，政府应做好内容引导，一方面尊重群众的选择，营造宽松和谐的环境；另一方面与群众团体、高等院校、文化人士实现信息与意见的对接，以政策引导、资金倾斜和参谋建言的方式，对活动内容有所干预，使之不背离主流文化的大方向。

（三）社会文化活动的自然性，要求地方政府部门让渡部分管理职能

社会文化活动的组织机制会随着外在环境的变化而变化。这是因为社会文化活动在功能上主要是为群众提供放松、减压和人际沟通的渠道，既无考核压力，又无纪律约束，分散聚合没有一定之规，但却有一定轨迹可循。它会随着政治、经济、文化环境、社会条件的不断变化而相应变化。明白这一机制，就为发起、引导、繁荣、约束、管理社会文化活动埋下伏笔。在调查中我们发现，在承办某些大型社会文化活动的过程中，因为政府部门的深度介入，个别部门、个别人员在本职工作之外还要承当大量临时性、突击性的组织、协调工作，增加了不少工作量，挤占了常规工作的时间，带来不少压力。地方政府应切实实现“管理型政府”向“服务型政府”的转变，充分发展社会中介组织，让渡部分准公共服务、公共管理职能，通过政府采购、委托生产和项目外包等途径，鼓励非赢利组织等各类社会力量参与到社会文化活动中来，使竞争在非赢利组织之间，在非赢利组织与政府文化部门之间开展，进一步提高财政资金的使用效率。政府只充任监督、考核的角色，实现“间接管理为主，直接管理为辅”的转变。

综上所述，地方政府部门应当意识到社会文化活动的开展与政府的正常工作并无矛盾冲突。应从建立和谐社会的高度认识到群众这一自发需求的合理性，尊重老百姓的文化权利和表达意愿，对老百姓的正常文化欲求有包容心态，本着公共事务应该公共管理的意识，简政放权，相信群众和民间组织有能力解决好自己的事情。在现实中，一个能够成功举办的大型社会文化活动，需要文化局、文明办、共青团、妇联、园林局、财政局、环保局、城管执法局、公安局等诸多部门的协调合作。如果没有鲜明的服务意识，势难达成最初的设计目标。政府的姿态应该是：减少干预，减少控制，由人治转向法治。扭转“小社会，大政府”的治理模式，确立“服务为主，管理为辅”的理念，“宏观调控为主、微观管理为辅”的模式。在尊重、理解和了解的前提下，给予积极支持与引导。

注释：

①高端商业性文化活动特指票价高昂的商业演出、花费不菲的KTV等高消费文化活动。

②企事业单位内部举办的文化活动，虽然也包含“社会文化活动”定义中的部分要素，但基本属于企事业单位的“自利”行为，故不在本文讨论之列。

③有最新数据可作比较：据文化部文化产业司发布的《中国文化消费指数（2013）》，我国文化消费潜在规模约为4．7万亿元，占居民消费总支出的30%，而当前实际文化消费规模约为1．0388万亿元，仅占居民消费总支出的6．6%，文化消费水平整体偏低，文化消费支出占可支配收入的比重低于12%。转引自《我国文化消费存3．66万亿缺口》，见http://finance．ifeng．com/a/20131110/11044837_0．shtml。