环境邻避的经济学分析*

赵志勇 朱礼华

一、环境邻避的概念与经济学本质

邻避是“别建在我家后院”(NIMBY，Not In My Backyard)的意译，为中国台湾学者最先使用，指在现代化与都市化的进程中，许多集体消费的必要公共设施与非集体消费的生产设施，均面临因设施的外部性扩散，而引起周边居民反对与抗争的现象①谭鸿仁、王俊隆:《邻避与风险社会:新店安坑掩埋场设置的个案分析》，《地理研究》2005年第42期。。“邻避设施”包扩像垃圾填埋场、废物焚化厂等公益性的环保设施，也包括像火电站、化工厂等生产性设施。

近几年，发生了几起影响广泛的邻避事件，分别是:1997年，发生在厦门的反对PX项目事件，结果导致项目异地漳州;而后发生在2011年的四川什邡的反对铜钼项目事件;发生在2012年的江苏如东的反对造纸企业污水排海事件和浙江镇海的反对PX项目事件，则没有厦门事件那般幸运，项目最终都统统下马。仅就项目本身而言，除四川什邡的有色冶金项目是属于“两高一资”②高耗能、高污染和资源性产业的简称。的重污染项目外，江苏启东和浙江镇海的项目都是应用先进技术生产国内急需产品的进口替代项目，且都是可以拉动地方经济快速增长，有着巨大经济效益的大项目，三项目都在群众反对的声浪中偃旗息鼓。

环境污染具有典型的外部性，如图1所示，当有环境负外部性存在时，企业私人成本与社会成本相分离，企业按照私人成本核算得到的最优产出水平在Qp，社会最优的产出水平在Qs，两者分离的程度反映了污染排放者在与被污染者的力量博弈过程中转嫁成本的能力。转嫁者在经济、政治、信息获取等方面越是强有力，而被转嫁者越是在环保偏好、政治影响和信息获取、社会动员等方面越是软弱无力，那么这种成本的转嫁就越多，私人成本和社会成本的分离也就越大。所以邻避的经济学本质就是为防止环境负外部性转嫁而驱离邻避设施的经济行为。

图1 私人成本与社会成本的分离

私人成本与社会成本的分离，造成企业基于私人成本核算的实际产出大于基于社会成本核算的理想产出，纠正的办法之一就是对企业征收庇古税，使企业的私人成本曲线上移到其社会成本曲线的位置，这样企业的产出才是最具经济效率的产出。庇古税的实施，虽然使企业的环境污染的收益和成本相一致，但对企业周边受污染的居民来讲，这种一致并没有实现，除非对企业征收的庇古税恰合比例地覆盖受到污染损害的工厂周边的公民。所以庇古税的办法只解决了经济效率的问题，但没有解决环境公平的问题，环境公平要求每个人在生态环境资源的占有、使用、收益和处分上，权利和义务相一致，收益和成本相匹配，邻避设施一旦建立，周边居民则要承担环境风险和由于环境质量下降造成的损失，而没有相应的收益补偿，故而环境意识和维权意识强化的人们行动起来以群体聚集的形式表达反对意见，反对邻避设施上马，反对自身利益受损。世界银行发展报告 (WDR1992)指出，由于人们的主体差异，经济活动对不同的人的影响也是不对等的，如果那些在经济活动中受益较少而受损较多的人也可以参与并影响这一活动的出台，那么这种经济活动要么不能开展，被否决，要么要将对那些受损的人做出适当补偿，以换取他们的同意①World Bank:《1992年世界发展报告—发展与环境》，中国财政经济出版社1992年版，第51页。。可是，在这些案例中，企业并没有考虑居民遭受企业生产带来的环境污染损害损失，没有对损害损失进行补偿或者对冲的方案，既然如此，公众抵制环境污染项目，邻避发生。

以浙江镇海PX项目为例，毋庸置疑，企业是炼化项目上马的直接受益方，投资超百亿的项目，会为企业带来上百亿的产值，增加数以亿计的利润;政府也是直接的受益方，项目将为地方每年增加上百亿GDP，为地方政府带来数以亿计的税收收入，也会进一步带动地方上下游产业的建立和发展。但也应看到，项目兴建的除了增加了企业的利润、地方政府的收入，带动地方产业发展这样的直接增益外，也将增加当地民众的就业，而增加的财政收入也会被用于教育、医疗等公共服务和城市建设，这样市民也会是间接的受益方，只是这种收益并非直接，也因市民对项目税收效应和公共投入的方向和数额缺乏了解，使上述间接增益变得模糊。并且按照公众对政府公共支出的既有认知，增加的税收收入会被更多地用于当地的基础设施建设改善投资环境上，而较少用于改善民生福利。可能的损害是直接的，而潜在的收益是遥远的，在收益和损害严重不统一和不对等的情况下，民众以联合起来以抗议示威的群体事件否决了项目的建设。

此外，鉴于像PX工厂这类项目存在巨大的环境污染风险，已有大连福佳大化PX项目因台风而溃坝，造成严重的空气和水污染的前车之鉴。而环境污染一旦发生，公众作为弱势的一方，付诸法律的维权十分困难，比如，康菲溢油致使渤海沿岸众多海水渔业养殖户养殖的海产品大面积的死亡，赔付迟迟不得落实;像层出不穷的血铅事件，居民求告无门;……这些屡屡出现并见诸媒体的恶性污染事件，令人触目惊心，也在提示人们，污染常常发生，而一旦发生污染事件，居民难以获得充分的健康损失补偿。德国学者迪克曼和普莱森多费尔 (Diekmann and Preisendêrfer)提出“低成本理论”①Diekmann A.，P.Preisendörfer.，“Ecology in everyday life:Inconsistencies between environmental attitudes and behavior.”Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie，Vol 44(2)，Jun 1992，pp.226-251.，认为只有在成本较低或者对行为的要求较低情景下，环境意识对环境行为的影响才会显著。也就是说，环境行为所需要的成本越低，个人的环境意识就越有可能转化成相应的环境行为;环境行为所需要的成本越高，环境意识对预测环境行为的意义也就越小。所以面对邻避设施，理性的公众选择以“最低成本”行为原则行事，聚集酿成群体事件，形成压力，迫使项目下马或异址，一劳而永逸。

二、邻避中政府与企业的行为认知和利益分析

邻避事件涉及政府和企业。首先，就政府立场而言，其并不必定是企业和公众间中立的第三方，拉丰指出，发展中国家的政府通常缺失在发达国家存在的两个特征:一是缺乏对政府的宪政制约和一定程度的签订长期契约的能力;二是缺乏运行良好的民主社会所具有的典型的制衡机制(最高法院、政府审计体系、分权、独立媒体)，这使得政府更容易成为利益集团和赞助商的猎物②［法］让-雅克·拉丰:《规制与发展》，聂辉华译，中国人民大学出版社2009年版，第72页。。政府在面对环境污染的超脱和对污染疏于监管源于它们与企业的利益一致性，政府官员的生活福利，工资待遇主要取决于地方上的财政状况，只有高增长，才能带来高额税收，经济的高增长，一来可以通过高额税收，改善这些公职人员的工资福利待遇，二来为政府官员带来GDP考核下的显著政绩，三者在监督缺失的情况下，众多污染企业的环境污染、超标排放等不法行为也为监管者的寻租提供了可能。因此，许多地方政府，抱着“先污染、后治理”的错误观念，将经济增长置于优先地位，置当地的资源禀赋、环境容量以及公众健康等环境利益于不顾，降低环保门槛，招商引资引进高耗能高污染的项目，并为其保驾护航。朱玉明曾分析认为地方政府行为具有明显的利益取向性，地方利益的最大化是地方政府行为的合理化目标。但现实中，由于制度安排中的缺陷和政府官员的经济人特性驱使，地方政府行为的利益回报会分化为地方利益、政府利益、官员利益三个层次。地方官员的边际偏好和政策取向以及特定的制度安排影响地方总利益的渗出，会降低地方政府行为的行政效率和地方经济的产出水平③朱玉明:《地方利益、政府利益与官员利益—对地方政府行为的经济分析》，《东岳论丛》2006年第1期。。陆铭等分析了导致地方保护主义的深层次原因，认为地方保护主义是由于改革以来的财政分权和地方政府的发展战略造成的。具体地说，由于现行财政包干体制扭曲了各个区域的比较优势，使财政政策兼有了收入分配和资源配置效率的两种功能而扭曲的比较优势打乱了传统的分工体系，形成了区域之间新的比较优势或者比较劣势，使得地方政府对所谓幼稚产业进行保护。当然，会有许多高污染行业也在保护之列④陆铭、陈钊、严冀:《收益递增、发展战略与区域经济分割》，《经济研究》2004年第1期。。周黎安建构了理论模型，系统地解释了我国地区发展中地方官员出于晋升的考虑有充分的激励支持本地的企业和发展本地的经济，这解释了自20世纪80年代以来地方官员一直有非常强烈的动机推动本地经济的快速增长，引进污染企业或者对污染控制不力⑤周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作—兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》2004年第4期。。金太军、袁建军指出，政府和企业都有寻利的动机，并创设相关的政治、经济条件，相机抉择特点极为明显，在经济发展的主旋律中追求自我利益的最大化成了政府和企业的共识;法律和监督的缺位，使得政府和企业间的交换要么以改革和发展的名义冠冕堂皇地进行，要么悄无声息地暗箱操作，实现政府和企业“双赢”，而以GDP为主导的政绩评价体系又进一步强化了政府和企业间的默契，试图以招商引资为经济发展突破口的地方政府更是在较大程度上已形成了对企业的依赖性①金太军、袁建军:《政府与企业的交换模式及其演变规律—观察腐败深层机制的微观视角》，《中国社会科学》2011年第1期。。以上这些都说明，基于自身利益的考虑，政府很可能会站在企业一方，不顾公众环境利益，推动项目的上马。

其次，对于企业而言，企业在生产性邻避设施的建设中的利益简单而直接，最大化利润是企业追求的目标，虽然现代企业社会责任理论认为企业在获取经济利益的同时，需要主动承担起对其他利益相关者的责任，每个利益相关者都有他们独特的目标诉求，而且这些目标彼此之间很可能会存在着此消彼长的冲突关系，企业要在包括员工、顾客、供应商、股东、债权人、政府、社区、环境保护团体、传媒和行业协会等各个利益相关者的利益诉求中寻求一种目标的平衡。不过，企业承担社会责任，树立良好的企业形象，只是服务于利润最大化的手段。已故诺贝尔经济学家米尔顿·弗里德曼直言不讳，在《纽约时报》上撰文指出，企业的社会责任就是为了增加利润②Milton Friedman.“The Social Responsibility of Business is to Increase Its Profits，”The New York Times Magazine，September 13，1970.。

根据以上分析，在政府、企业和公众三方的利益博弈中，在公众参与缺失的情况下，政府往往会失去持中立权衡的立场，常常会与污染企业结成利益共同体，共同对付组织涣散的受害者群体。在三方博弈中，形成企业与政府各取所需，而贻害地方的格局。在上述三方利益关系中，政府是利企业环境制度的供给方，企业是利企业环境制度的需求方，居民是利企业环境制度的反对方，公民对政府无约束或软约束，导致利企业环境制度出台和实现。理论上，只有政府和企业的“二元”结构是不稳定的，往往要么对立，要么妥协，图2中表示的就是缺乏公众参与制衡的跛足的三角关系。

图2 政府与企业的二元结构

所以，宫本宪一指出，在环境利益冲突中，政府企业和公民不可避免地都被卷入进来。首先，企业作为经济人往往是环境污染和生态破坏的直接责任人。其次，暂且不论政府作为大多数成员的利益代表而被赋予的社会责任，仅就造成环境问题的发展政策和市场机制等方面的制度安排上的失灵而言，政府也难辞其咎。日本过去未能及时对产业污染排放做出反应，发生的四大环境污染事件③臭名昭著的日本四大公害包括:1956年发生在熊本县水俣湾因有机汞严重超标导致的水俣病;1964年发生在新潟县阿贺野川流域的新潟水俣病;1960年—1972年发生在三重县四日市因大气硫氧化物过量导致的哮喘病;1910年代—1970年代发生在富山县神通川流域由于镉污染带来的痛痛病。，与其政党和政府与产业界形成的这种“二元”结构关系密切④［日］宫本宪一著:《环境经济学》，朴玉译，生活·读书·新知三联书店2004年版，第13页。。

三、邻避中的公众参与

基于上述政府与企业的利益分析，可以看到，若是项目上马，政府与企业“双赢”，贻害公众;若是邻避发生，项目下马，变成政府、企业和公众三者都输的局面。多数邻避学者强调，邻避问题的最终目标在于达成邻避设施不要在任何人的后院 (NIABY，Not In Anybody's Backyard)，但完全的邻避存在困难，因为污染排放是工业文明的副产品，假使我们要继续享受工业文明，废弃物无法完全避免 (可以减少但无法完全避免)，既然无法完全解决，人们终究还是必须面对这些废弃物要放在哪里比较合适 (或比较可以接受)的问题，公平地分配环境损益，是废弃物无法完全消除时唯一可采用的策略。有没有三者共赢的途径呢?答案是肯定的，就是让公众有效参与环境监督和决策，改变跛足的二元结构，形成稳定有效的三元结构。

公众是邻避事件的主角，从潜在受害者的角度，公众也理应参与环境管理，以争取被剥夺的环境权益。Afsah et al.根据众多来自亚洲、拉美和北美洲的案例分析得出结论:临近的社区可以对工厂的环境表现施加强大的影响力，那些较为富裕、受过良好教育及更有组织力的社区会通过多种渠道强化环境标准，一方面，通过政治过程对正式规制 (通过政府环境规制机构)施加影响;另一方面，在正式规制缺席或无效时，社区或环境非政府组织 (ENGOs)通过非正式规制对企业施加影响①Afsah S.，B.Laplante，D.Wheeler.1996.“Controlling Industrial Pollution:A New Paradigm，World Bank Policy Research”，Working Paper 1672.。如果说政府规制和企业自律是污染防治的两种力量的话，公众就是第三种力量，公众的存在并成为监督政府和企业的社会力量，将会形成环境管理的稳定的“三元结构”，如图3所示。作为企业和政府之外的第三方，这里的公众是指公民、媒体、科研单位、ENGOs等，还可以是社区领袖、公民运动或政治家和宗教机构以及其他与环境利益有关的社会团体。公众是社会中个人的有机组合，起到一加一大于二的效果。按照印第安纳学派的制度分析，理想的情况是公众、政治社群和公共组织三者的边界尽可能重合，克服个人的“搭便车”行为。这样可能产生外部成本充分内部化，另外，公共物品和服务实际的生产规模等于最优的生产规模，没有效率损失。

图3 政府—企业—公众三元结构

从图3来看，图中射线代表了公众的直接参与。公众作为政府的委托人，要防止环境侵害，维护自身利益，一则，公众需要参与政治进程，选出自己满意的政治代表，通过政治的委托—代理机制的有效确立、通过政府间接影响企业行为;二则公众通过组织起来强化力量，监督企业污染排放，为规制者提供环境污染的信息，减少了规制者的环境信息获取成本，使规制者更加能够应对企业对生态环境的损害，或者直接参与环境政策的制定，能够直接地影响政府决策制定与制度实施并影响环境政策的方向，进而维护自身利益。再就是公众可以通过其在市场上的消费行为影响企业，工厂要在一个地区、一个国家或国际市场上运营，市场上的许多相关的各方会影响收入和成本，环境的考虑会影响许多相关者的决策，无论在工业化国家还是发展中国家，环保主义会影响中产阶级和上层社会的消费决策，随着世界范围内环保立法的推进，投资者也会对企业的环境表现认真审视，除了其他因素之外，投资者还会衡量企业因污染而受到的罚款和肩负污染责任做出的赔偿。另外，由于污染企业面临可能的限产或停产整顿，金融支持方、工业设备供给方还是工程服务提供方都会在意尽量少和污染者做生意，以避免可能的损失。

四、改变政府—企业—公众三方的收益成本函数，防止邻避发生

要更大程度地避免邻避的发生，实现经济发展与环境保护的双赢，就要改变邻避发生前后政府—企业—公众三方的收益成本函数，这可以通过推进包容性增长，转变政府职能，建设环境社会组织和合理的规划方案设计来实现。政府在以上几个方面工作开展越早，实施越好，邻避就越少发生。

(一)推进包容性增长

邻避发生后，公众收获的是环境收益，损失的是经济利益，若环境利益所得多于经济利益所失，邻避就可能发生。包容性增长 (inclusive growth)的理念，就是经济增长要注重创造经济机会并使之惠及包括弱势群体在内的广大群众。此概念由亚洲开发银行在题为《新亚洲、新亚洲开发银行》的研究报告中最先提出。2010年9月胡锦涛在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议中倡导“实现包容性增长”，2010年10月召开的中共第十七届中央委员会第五次全体会议深刻阐述了加快经济发展方式转变的重要性与紧迫性，强调了包容性增长①钞小静、任保平:《中国经济增长质量的时序变化与地区差异分析》，《经济研究》2011年第4期。。对于邻避问题而言，推动包容性增长的意义在于:经济发展越具普惠性，受益者愈众，受损者愈少，就愈少受到抵制。

(二)转变政府职能

改革开放以前，在计划经济体制下，我国政府行政权力和承担的职能过分膨胀，几乎成了“全能政府”。这种全能型政府职能的模式是在沿用革命战争年代和借鉴苏联模式的基础上形成和发展起来的，尽管它在特定的历史时期发挥过一定的积极作用，但随着社会和经济的发展，其负面与消极影响愈益明显，除了低效率外，更重要的是它抑制了社会与市场的发展，最终导致了社会和市场的萎缩②金太军:《从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析》，《中国社会科学》2007年第6期。。政府的公共管理越发与民众觉醒的环境意识和维权意识不相适应，基于公众利益服务的职能和保护基本人权的角度，政府都要在公众参与制度的建设过程中发挥积极的作用，通过建立一套合理有效的公众参与组织程序，完善环境信息公开，加大环境决策的透明度，从法律上确定公众参与的合法地位，在环境公共治理上，构建“政府—企业—公众”共同管制的模式，让公众建设性地参与环境保护，在制度建设上，《中华人民共和国环境影响评价法》已在2002年10月28日通过，自2003年9月1日起实施，法案第十一条规定“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”法案对公众来源、代表性、构成比例等却语焉不详，缺乏可操作性的细则出台，各地也缺乏在项目上马和公众利益得以兼顾的具体案例，有的只是一边倒的公众参与导致的项目下马。所以，建立有效的公众参与渠道，提供尽可能多的真实可靠的环境信息，提高公众参与的效率，协调各种社会行为，引导公众参与的方向。只有这样，才能增加公众参与的预期收益，降低公众参与的成本，提高公众参与的积极性，让公众参与在解决环境问题中发挥其应有的建设作用，减少邻避的发生。

(三)推进环境社会组织建设

环境非政府组织对于中国的环境治理有着重要意义。到2008年的10月，国内有3539个环保团体在民政部门注册登记，另外还有同样数量的建立在网络基础上的、草根型的或商业型注册的环保组织，ENGOs在提高居民的环境意识、监督污染排放企业和参与环境决策中发挥着不可或缺的作用①Lei Xie.“Environmental Justice in China's Urban Decision-Making”，Taiwan in Comparative Perspective，Vol.3，March 2011，pp.160-179.。加强社会组织法律、体制和能力建设，培育、促进社会组织健康有序发展已经成为经济和社会发展第十二个五年规划的重要目标。政府需加大对社会组织的资助，完善扶持政策，推动政府部分职能向社会组织的转移，向社会组织开放更多的公共资源和领域，推进环境社会组织建设。众多中外案例表明，社会组织是联系政府与公众的桥梁，促成政府—企业—公众三方合作的关键。

(四)合理的规划方案设计

合理的制度设计可部分地减少邻避。举例来说，美国一家智库“卡图研究院”(Cato)曾经设计过一个以市场化方式解决“邻避问题”的方案，称之为“反向抬价拍卖模型”。它包括以下三个环节，缺一不可。第一是津贴原则，凡是给周边居民带来风险的项目，必须由政府支付津贴，用于提升当地社区的公益、环保、福利设施和服务，以此作为补偿。第二是多点原则，从一开始就提出多个可选的地点，不是只定一个。第三是拍卖原则，就是将该项目加上津贴款项，在多个选定的地点中拍卖。现在先假定一个津贴额度，比如5000万元，作为起拍价。假定没有一个地区愿意接受，表明大家都认为，这个价格补偿不了风险。于是需要将津贴额度提高到6000万元，还不行，就提到7000万元……，直到有一个地区愿意接受为止②郭巍青:《通过制度设计化解垃圾战争》，［EB/OL］.http://view.news.qq.com/a/20091111/000040.html.。当然方案存在社区要价均高过企业底线，项目无法上马的可能，但毕竟为公众提供了在经济利益补偿和环境损害上权衡得失利弊的机会，避免了污染——邻避——项目下马的单一命运。

结论与启示

从经济学的角度，邻避的发生，是政府—企业—公众三方收益成本不对称的结果，本文从环境公平的视角审视邻避设施的外部性影响，分析邻避事件中政府—企业—公众三方行为和利益关系，旨在倡导建构政府—企业—公众间正当利益的权衡机制，降低交易成本，减少邻避的发生。实际上，政府、企业与公众间在环境保护与经济发展的权衡 (Tradeoff)上达成共识将促进一种内在渐进性合作意识的增长，并为政府—企业—公众在环境保护与经济发展的权衡上达成共识提供了一个绩优的路径。建立顺畅的对话、交流与妥协的通道，使外化的环境污染成本内部化，邻避会更少地发生。受益的是当地投资环境，是当地的发展，是经济发展与环境保护双赢中的多方共赢。