民族地区跨区域科技合作的模式评析与反思

李红玲

(中南民族大学公共管理学院，湖北 武汉 430074)

1 问题的提出

经济一体化背景下，科技合作已成为区域科技发展战略的重要内容。其中，跨区域科技合作尤其发展迅猛。与区域内科技合作相比，跨区域科技合作扩大了科技资源和要素的流动范围，在更大领域内实现了资源的互补、共享和依赖，促使科技资源在不同经济区域进行综合集成与高效配置，因此在加速科技成果转化、推动科技创新等方面具有更大优势［1］。

值得指出的是，相对于非民族地区，跨区域科技合作对我国民族地区有特殊的政策意义。一方面，民族地区科技竞争力相对薄弱，对跨区域科技合作的要求更为迫切。2009年“科技促进经济社会发展指数”统计中，民族八大区(指宁夏回族自治区、西藏自治区、广西壮族自治区、内蒙古自治区和新疆维吾尔自治区等五大民族自治区，以及云南、青海、贵州三个少数民族人口比重较高的省份)的一般表现在40%～50%，与中东部发达地区80%以上的水平形成显著差异［2］;另有聚类分析显示，如果将区域科技竞争力从“最强”到“最弱”归为五类，则自动聚类到“最弱”梯队的7大省份全部为民族聚集省份［3］。显然，民族地区已成为影响我国整体科技水平的“短板”，因此它更需要借助科技合作的原理和效益，尤其是通过跨区域科技合作，与其他地区通过有形资源和无形资源的交流与共享，以发展科技水平、提高科技管理能力;与此同时，民族地区的资源禀赋为其跨区域科技合作提供了可行性条件。我国幅员辽阔，科技资源分布的区域差异性大，特别是民族地区主要集中在中西部地区，其科技资源往往更具特色，各类自然资源和民族传统科技为其跨区域合作提供了良好基础。

当前，我国民族地区跨区域科技合作日渐呈现出多元化特点。本研究拟对其合作模式进行归纳，并结合典型案例，对各类模式的特点和关系进行辨析，为各级民族地方政府选择合适的跨区域科技合作模式提供理性参考。

2 民族地区科技合作战略的主要模式

2.1 模式一:“府际科技合作”

(1)合作原理。

府际(inter-govemmental)合作是近年来各国致力推动的重要政策［4］。广义的府际科技合作既包括纵向上跨行政级别的科技合作(如本研究中“模式二”)，也包括横向同级地方政府间的科技合作［5］。在本研究中，民族地区“府际科技合作”则特指民族地区省(区)府与其他省(区)府之间，即同一行政级别上的横向跨区域科技合作。府际科技合作模式是当前我国民族地区跨区域科技合作中运用最为普遍的一种合作模式，民族地方政府以本地区的资源特点为基础，以资源互补为目标，在调查分析对方资源特点的基础上选择合作伙伴，与其结成对口合作关系。

实践中，同一民族地区省(区)府可以同时与一个或多个其他省(区)府建立跨区域科技合作关系，其合作伙伴可以是其他民族地区省(区)府，也可以是非民族地区省(区)府。我国民族地区地理位置比较集中，自然资源禀赋也具有较高相似性，因此民族地区相互之间的府际科技合作能实现资源叠加;而与非民族地区，尤其是中东部发达地区的科技合作，则表现出较好的资源互补性。其合作模式可以简单概括为:资源优势+(互补性)资源优势，其基本原理可表示为图1。

图1 民族地区“府际科技合作”:资源优势+(互补性)资源优势

(2)典型案例与模式评析。

从合作主体的数量上来看，“双边”(两个合作主体)府际科技合作现象更多。如2009年12月建立的京(北京)蒙(内蒙古自治区)两地新能源与可再生能源科技合作。但是，随着民族地区府际科技合作的不断推进，“多边”(三个及以上合作主体)合作关系逐渐增多，其合作规模和社会影响也更大。最典型的是，2010年4月，广西壮族自治区、贵州省、青海省、四川省等12个省市及新疆生产建设兵团共13方科技部门在重庆签订协议，共同建立科技合作联席会议制度。这是我国目前最具影响的民族地区府际科技合作，也标志着占据我国国土面积2/3强、经济总量却不足全国1/5的西部或民族地区省市区，将共建区域科技创新体系、共享科技资源。

在各类跨区域科技合作中，府际科技合作最能体现合作成员之间的资源互补性。这一合作形式可以将民族地区的科技资源与合作伙伴的科技资源进行集成，对推动民族地区经济增长方式转换和结构升级具有突出意义［6］。与此同时，府际科技合作有利于探索民族地区科技扶贫新模式。我国民族地区多为贫困多发地带，因此民族地区在参与府际科技合作时，往往将科技合作与对口帮扶相结合。例如，自1996年开展上海与云南对口帮扶工作以来，上海市科技部门先后在云南投入1821万元，实施科技帮扶项目51项，分别在红河、文山、普洱等地援建了科技中心，以帮助当地企业提高技术水平、增加农产品附加值。科技扶贫正成为民族地区府际科技合作的重要目的，“输血式扶贫”也正不断向“造血式扶贫”转化。

2.2 模式二:“省(区)部科技会商”

(1)合作原理。

“省(区)部科技会商”指地方政府和中央部委为有效执行科技政策、合理配置科技资源，通过签订政府间协议，建立跨层级政府的双边或多边科技合作关系［7］。2007年，国家科学技术部(以下简称“科技部”)正式出台《部省会商工作暂行管理办法》。由于民族地区科技资源薄弱，其科技发展尤其需要得到中央部委的直接帮扶，因此这种合作模式在各个民族聚集省份以鲜明的主题迅速推进。与模式一中的“府际科技合作”不同，省(区)部科技会商制度中的合作主体不处于同一行政级别上，不是平等的行为主体，而具有上下级关系。建立这种跨层次科技合作的目的在于打破部门条块分割，促进科技资源整合利用;同时有利于中央部委根据民族地区的资源特色和特殊的政策诉求，运用国家行政手段调动各方科技力量，以解决国家重大科技问题(见图2)。其合作模式可以简单概括为:自然资源优势+政策资源优势。

图2 民族地区“省(区)部科技会商”:自然资源优势+政策资源优势

(2)典型案例与模式评析。

新疆维吾尔自治区与科技部的会商是民族地区“省(区)部科技会商”的典型代表。事实上，科技部组织开展“全国科技支疆行动”由来已久，而随着2007年3月双方科技会商制度的正式成立，科技部开始在更大范围内动员全国科技力量和成果与新疆实现对接，同时通过“一把手”工程，对在疆国家科技计划和新疆科技计划给予政策支持，并调配各方力量指导支持新疆区域创新体系建设。目前，新疆拥有“国家中亚科技经济信息中心”、“国家科技干部培训基地”等科技活动基地，北京大学在乌鲁木齐经济技术开发区创办“北大科技园”;上海市科委在乌鲁木齐建立“新疆上海科技合作基地”、天津市在乌鲁木齐建立“新疆天津科技合作园”，并在喀什建立“天津海河生态园”;山东省在喀什建立“齐鲁工业园”，等等。这些成绩全面体现了科技会商制度对民族地区科技事业发展的拉动作用。

“省(区)部科技会商”模式是当前民族地区各类科技合作模式中，唯一的跨行政级别合作模式。其合作效益具有两方面特征。

一是合作效益具有全局性。与“府际科技合作模式”不同，该模式不仅有利于整合民族地区优势资源，推动区域创新系统建设，同时还有利于解决国家重大科技战略问题。例如，加强太阳能研究示范工作是国家科技部与西藏自治区科技会商中的重要内容，而这一合作项目既能将西藏的太阳能优势转化为经济优势，同时也助推了国家新能源战略。

二是有利于推动我国科技行政管理体制创新。与传统科技政策的“管理”、 “调控”方式相比，民族地区“省(区)部科技会商”是建立在“国家-区域层级”之上，针对跨地域、多领域科技社会问题的一种科技“治理”。这种模式意味着中央与地方正尝试建立一种前所未有的“联合性科技治理”战略伙伴关系，用更加民主的科技行政管理体制来带动区域创新系统建设。因此，有学者指出，它“是对现有政策的一种调整和补充，是典型的第二代公共科技政策，其本质属性表现为连续双边互动性”［7］。

2.3 模式三:“大院大所对口合作”

(1)合作原理。

民族地区“大院大所对口合作”指民族地方政府和其他区域具有突出科研能力的科研院所通过协议，结成双边或多边科技合作关系的行为。其基本特点是:合作双方围绕某些关键性科学技术知识，形成明确的供给和需求关系。其中，大院大所是科技知识的供给方，它利用自身科研力量、科技创新人才培养基础，根据当地产业政策和经济政策，提供具有针对性的共性技术，帮助民族地区建立科技共享平台、扶持民族地区产业发展;民族地区地方政府则是需求方，同时也是合作关系的主要推动者，它运用行政手段，充分调动地方性科技资源，为科技成果本土化提供政策、资金、信息等公共服务，同时优化科技合作环境，推动合作进程。其合作模式可以简单概括为:自然资源优势+智力资源优势(见图3)。

(2)典型案例与模式评析。

随着我国科研院所体制改革不断深入，其科技活动的开放性不断增强，社会服务功能也不断突出，以中国科学院和中国工程院为首的一大批大院大所均已成为民族地区科技合作的战略伙伴。例如，广西壮族自治区人民政府与中国工程院共建广西药用植物园;贵州省政府与中国科学院共同推进大口径射电天文望远镜项目建设、联合实施“科技支黔”工程和“西部之光”人才培养计划等;而云南省自1998年开展“省院省校科技合作”以来，已形成了全方位、宽领域、多形式的合作格局。据统计，仅2001—2004年，省院省校科技合作计划项目就为云南省新增产值73.44亿元，新增利税4.64亿元，解决产业技术难题490项，并为当地培养了数百名博士和硕士研究生。

图3 民族地区“大院大所对口合作”:自然资源优势+智力资源优势

民族地方政府与大院大所对口合作在当前实践中运用广泛。与前两类合作模式相比，这种合作的内容往往更为明确、具体，可以直接促进科技成果转化为经济效益，从而服务于民族地区经济发展。这一合作模式体现了两大特性。

一方面，合作双方也具有突出的资源互补性。通常情况下，民族地区在科研机构设置和人才储备上存在劣势，有影响的大院大所很少落户到民族地区，同时民族地区大量特色科技资源得不到足够的开发力度，难以成为区域发展的支撑力量。而大院大所长期积累的科技资源开发能力和人才培养经验，以及所缺乏的科技成果转化平台，正好与民族地区互为补充。

另一方面，非盈利性是双方合作的现实要求。与企业科技合作不同，民族地方政府和大院大所之间的对口合作不是以追求纯经济效益为目的，其合作是为了向民族地区社会公众提供更多优质的公共科技服务和公共科技物品。这是合作双方，即两类公共部门或准公共部门的共同义务。

2.4 模式四:“产业技术创新战略联盟”

(1)合作原理。

民族地区“产业技术创新战略联盟”指由民族地区的企业、大学或科研机构，联合其他地区的类似组织机构，以产业发展的共性需求和各方的共同利益为基础，以提升产业技术创新能力为目标而共建的技术创新合作组织［8］。联盟以具有法律约束力的契约为保障，共同形成联合开发、优势互补、利益共享和风险共担的机制。

与前三种跨区域科技合作模式相比，产业技术创新战略联盟有两个典型特征。一是合作主体多元化和合作区域广泛化。来自各个省(区)的各类合作主体，如企业、科研机构、政府、中介服务机构等，分别凭借其市场资源、智力资源、政策资源和社会资本等，从各个视角参与该战略联盟中。二是这种合作的瞄准性更强，往往确定了某一产业的技术领域为创新目标，其直接目的是推动产业发展，间接目标是助推该优势产业拉动区域经济发展。随着战略联盟的规模不断扩大，该产业链也将继续延长，并加深加宽为产业带。为其合作模式可以简单概括为:产业优势+产业优势(见图4)。

图4 民族地区“产业技术创新战略联盟”:产业优势+产业优势

(2)典型案例与模式评析。

内蒙古自治区是民族地区乃至全国构建产业技术创新联盟的典型省区。2009年7月，内蒙古自治区科技厅联合财政厅、教育厅等11家部门下发了《内蒙古自治区关于推动产业技术创新战略联盟构建的实施意见》。同年12月22日，我国重型汽车行业第一个产业技术创新联盟在包头市成立。该联盟由包头北奔重汽公司联合国内10家科研机构、大学及国内外22家重型汽车协作配套企业而组建，其目的是形成具有国际先进水平、可持续发展的产业链。目前，内蒙古自治区的产业技术创新战略联盟试点工作又进一步扩展到稀土、鹿业、肉羊、蓝莓和蔬菜等多个特色产业，其鹿业联盟更是涉及黑龙江、辽宁、吉林、新疆、北京等10个省市区的60多家鹿业企业。

推进产业技术创新联盟，已经成为发展民族地区特色科技资源的必要之举。首先，它所形成的优势互补、利益共享、风险共担合作格局对个体科技攻关能力弱、个体科技资源储备薄的民族地区来说，符合其科技资源配置要求。其次，该模式通过引导和支持创新要素向企业集聚，促进科技成果迅速向现实生产力转化，能实现“从特色资源到产业资源”的转变，因此在当前几类模式中它也是最容易直接产生经济效益的一类，这尤其符合民族地区的现实要求。

但是，与其他几类科技合作模式不同，这是一种以企业为主体、以市场为导向的技术创新体系，因此政府的直接参与性减弱，服务功能却更强。如何通过区域间的政府协调，调动其他区域的科技资源服务于本区域的特色产业发展，是当地政府考虑的重点。此外，其合作效益往往局限于该产业内部，而如何将其合作效益推广到更多领域实现最大化和社会化，是地方政府和主管部门应该考虑的另一个重点。

2.5 模式五:涉外科技合作

(1)合作原理。

涉外科技合作指我国某些边疆少数民族地区，利用自己的区位优势与相邻国家或地区，在两国友好政策框架内，结合两地科技资源特色和产业发展需求所开展的跨越国境的科技合作行为。涉外科技合作为我国民族地区和其他国家在更广泛的地域范围内实现科技资源交流和共享提供了机会，是系统开放性原理在我国民族地区科技事业发展中的更高体现。其合作模式可以简单概括为:区位优势+区位优势。

(2)典型案例与模式评析。

以与东盟的涉外科技合作为例，我方的前沿阵地主要集中在广西壮族自治区和云南省。在广西，自2004年“中国—东盟博览会”连续成功举办以来，中国—东盟“一轴两翼”区域经济合作战略构想不断落实，广西与东盟的科技合作范围涉及生物工程及制药、电子与信息、光机电一体化、先进制造等多个领域;而在云南，随着多项“兴边富民”工程，民族边境地区日渐成为我国对东盟地区开放的“排头兵”。2010年7月，国家发展与改革委员会正式启动《支持云南省加快建设我国向西南开放桥头堡的指导意见》工作，一批民族省(区)的地市州也以此为契机，其科技事业发展逐渐从“区位劣势”向“区位优势”转化。

涉外科技合作并不仅仅是民族地方政府的沟通，往往需要得到中央政府的支持;该模式能否得到运用和推广更需要取决于多国政府间的关系，受政治因素影响较大。但是，这种科技合作模式对促进多国文化交流、贸易往来，形成睦邻友好关系，具有不可替代的社会效益。

3 与主流经济学相符和相悖的两个反思

综上所述，我国民族地区已经分别以政府和社会力量为主体，开展了全方位的跨区域科技合作关系(见图5)，我们也从中得出两个与主流经济学观点分别相符和相悖的思考。

一方面，特色产业必须作为民族地区跨区域科技合作的切入点。

图5 民族地区多元化跨区域科技合作模式综合图

根据主流经济学观点，当有限的资源供给与相互竞争的需求构成矛盾时，资源应该被配置到最能促进社会福利增长的领域，以实现效益最大化。从上述各类模式也可知，无论是分析云南省政府与中国林业科学研究院的对口合作，还是内蒙古自治区的多个产业技术创新联盟，以及新疆维吾尔自治区的省区部科技会商等，开发民族地区特色科技资源、将特色产业做大做强，是各类科技合作模式的共同目标。这符合主流经济学的资源配置观点。无论是哪一类跨区域科技合作，都应该立足于民族地区的特色产业和优势产业，这样才能产生更大的合作效益。目前，我国民族地区形成了一批特色农产品加工业、重大装备制造和高新技术产业基地，这些优势产业应该而且能够成为民族地区建立跨区域科技合作的首选。

另一方面，民族地区跨区域科技合作不能完全通过市场机制来完成，而必须充分发挥中央和地方多级政府的力量。

虽然主流经济学强调市场是配置资源的最优手段和制度安排，但是与其相悖的是，从图5中可以看出，不论是哪种科技合作模式中，民族地方政府的作用都不可或缺，中央政府也在积极引导科技资源向民族地区集聚、流动。当前，民族地区科技基础薄弱，其科技合作效率可能并没有中东部地区高，而引导科技资源向民族地区流动却可以避免民族地区边缘化，缩小区域之间差异。民族地区科技发展兼具公正性、公平性和公益性特征，在政治、经济以及国防等国家事务上，具有重要意义。因此，中央和地方两级政府都应根据合作模式，加大制度供给力度，加强政策引导、资金投入及服务体系建设，而不能把民族地区跨区域科技合作交由市场机制来完成。建立起较好的基础设施和人文环境，发挥自身的比较优势，不断地增强在吸引外资方面的优势［9］。只有如此，才能真正使民族地区尤其是民族贫困地区切实跨越“空间贫困陷阱”。

［1］司尚奇，冯锋.我国跨区域技术转移联盟研究——基于38个城市合作网络分析［J］.科学学研究，2010，(8):1165-1170.

［2］科学技术部发展计划司.2009全国及各地区科技进步统计监测结果［R］.2010-03-11.

［3］王廷凤.基于主成分分析法的我国区域科技竞争力实证研究［J］.时代经贸，2008，(6):36-39.

［4］OECD.National Innovation Systems Organisation for Economic Cooperation and Development［R］，1997.

［5］殷杰兰，钟书华.我国国内关于府际科技合作的文献综述［J］.科技管理研究，2010，(20):48-50.

［6］陈迅，陈铭.我国科技合作模式及问题初探［J］.上海管理科学，2008，(08):56-59.

［7］曾婧婧，钟书华.省部科技合作:从国家科技管理迈向“国家-区域”科技治理［J］.科学学研究，2009，(7):1020-1026.

［8］邸晓燕，张赤东.产业技术创新战略联盟的类型与政府支持［J］.科学学与科学技术管理，2011，(4):78-84.

［9］应向阳，张捷.中国区域经济收敛与地区差距的再检验［J］.科学决策，2010，(3):51-61.