基金政策下电子废弃物处理企业可持续发展的对策

2013-11-24蒋中伟潘霞霞温孟宁

再生资源与循环经济 2013年7期

蒋中伟，潘霞霞，温孟宁

（广西桂物资源循环产业有限公司，广西南宁530022）

我国是电子产品和家电的生产和消费大国，随着经济的快速发展，进入21世纪以来，我国电子废弃物产生的速度十分惊人。据2010年联合国环境规划署发布的报告，我国已成为世界第二大电子垃圾生产国，每年生产超过230万t电子垃圾，仅次于美国的300万t；到2020年，我国的废旧电脑将比2007年翻一番到两番，废弃手机将增长7倍。

废弃电器电子产品既是宝贵的资源，又是难以治理的污染源；既含有钢铁和塑料，又含有贵金属和特殊元器件；既有可再生循环利用的黑色金属、有色金属、贵金属以及塑料、玻璃等材料，又含有铅、镉、汞、六价铬、PPB（聚合溴化联苯）、PBDE（聚合溴化联苯乙醚）等有毒有害材料，以及PVC（聚氯乙烯）、PE（聚乙烯）、氧化钡、酚醛、砷等有毒有害物质。这些有毒有害物质和材料，在拆解、处理、利用和处置过程中如果处理不当，将对人身和环境造成极大的危害[1]。

因此，我国对废弃电器电子产品的处理处置工作的重视力度不断加大，陆续发布《电子信息产品污染控制管理办法》、《电子废物污染环境防治管理办法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，并结合家电以旧换新工作，发布了《家电以旧换新实施办法》，至2012年家电“以旧换新”结束后，又出台《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》（以下简称基金管理办法）。随着国家产业政策的不断丰富和完善，公民环境意识的提高，以及处理技术的发展，电子废弃物处理行业会迎来一段机遇与挑战并存的发展时期，如何因地制宜，结合自身优势，建立适合企业可持续发展的模式，是值得探讨的重要问题。

1 现阶段电子废弃物处理行业发展面临的问题

得益于家电“以旧换新”政策的推动，我国正规的废弃家电拆解处理企业曾达到100多家，2012年7月基金政策实施后，处理企业开始了新一轮的洗牌，目前通过环保部审核获批的二批废弃电器电子产品处理基金补贴企业共64家。由于投入大、运营成本高、原料回收竞争激烈、废料行情不佳、补贴到位率低等种种原因，这些处理企业相当一部分处于半停产状态，面临吃不饱、销不好、运行不畅、效益偏低等制约发展的困境。

1.1 新政策适应期的综合症

2010年，国家商务部等七部委出台了家电“以旧换新”政策，规定通过“以旧换新”回收的五大类废旧家电交给定点处理企业进行环保处理，这一政策加速了废旧家电拆解企业和行业的发展，企业不论在数量上，还是规模上，都有了大幅的增加。很多有实力的企业，包括上市企业、外资企业，积极投身中国废弃电器电子产品回收处理体系的建设。我国废弃电器电子产品回收处理行业正在由以个体作坊式为主，向规范化、规模化和产业化转型。据相关统计，全国家电“以旧换新”105家企业共接收处理了超过8 000万台废旧家电，拆解补贴金额规模达10多亿元，2010—2012年，可以说是家电处理企业的春天。

随着家电“以旧换新”政策的结束，大多数企业依靠政策推动建立起来的废家电回收和拆解体系处于停滞或崩溃边缘。回收收不到原料，而且价格不断攀高，加上补贴取消，导致企业拆解处理一台，亏损一台，曾经春光无限的家电处理企业一下子陷入了困境。2012年7月，国家财政部、环保部等6部委联合下发了基金管理办法，家电处理企业又看到了发展的曙光，但仔细解读基金管理办法，发现作为长效机制的基金新政策对拆解企业有着更高的要求和约束，首先是基金补贴企业实行重新审核颁发资格证，旧的家电处理企业须按有关规定完善软硬件条件，通过环保部审核获得处理资格证书后才能被列为基金补贴企业，处理五大类废家电才能申报基金补贴。目前只有不到三分之二的原家电“以旧换新”处理企业获得新的处理资格证书。其次，基金管理办法对处理企业的生产处理监管也更为“苛刻”，各种废家电从原料收购入库、物料储存转移、领料拆解、危废处理、视频监控、产物销售等都有更明确严格的规定，如所有废家电拆解处理必须上拆解线，物料转移储存要有合格的容器料框，CRT处理必须严格屏锥分离并收集荧光粉，生产组织全程必须有视频实时监控，拆解产物要日产日清，销售要可追溯等。此外，基金办法中规定，基金补贴每年只能申报4次，每季度1次，这也给处理企业的资金回笼和使用带来了更大的压力和风险。

虽然基金办法实施已将近一年时间，但不管是处理企业还是各地相关监管部门，对新政的细化解读和落实都有一个熟悉适应的过程，在这一政策适应期间，目前获得处理资质的企业，大多处于整改完善软硬件设施，边摸索适应、边谨慎生产的一种状态。可以说废家电拆解行业还没完全调整好向前发展的脚步。

1.2 回收体系不健全，原料供应无保障

以前，居民家中的旧家电主要是被走街串巷的游商小贩回收。家电以旧换新政策出台后，很大一部分废旧家电由销售企业实现了集中回收，并且各省区的废旧家电基本是由本省区的拆解企业处理。而以旧换新结束后，废家电回收没有了政策约束，完全放开进行市场化回收，废旧家电又回到过去由收废旧的“游击队”回收的局面，废家电被加价倒卖，或被简单拆解，结果是浪费资源、污染环境，有的被翻新处理冒充新家电销售，危害公共安全。而原来依靠政策推动建立起来的企业废家电回收链条在基金政策下显得有点“水土不服”，很难收到价廉物美的原料，处于停滞或崩溃边缘。

激烈的市场竞争也是废旧家电难保证的因素之一，基金政策下废旧原料回收没有区域保护一说，各处理企业为保原料，有的不惜成本提高回收价格，有的甚至采购到社会上一些专门用来骗补的假的废旧家电，有的把回收的触角伸到了周边省份甚至更远的范围，这些都只会把废旧家电回收的市场秩序和价格体系搞乱，偏离了它应有的轨道。所以最近中再生协会为了规范和约束行业回收行为，出台了家电处理行业回收价格的行业自律指导价，并建立了统计定价、约轨举报等机制。即便如此，规范旧家电回收、拆解方面政策制度缺失，回收体系不健全，正规处理成本高，市场竞争无序，“游击队”规模庞大数量众多等原因，都致使正规回收、拆解企业旧家电回收来源难以保障，影响处理企业的健康发展。

1.3 运行成本高，企业亏损经营

电子废弃物的安全处置成本巨大。正规的电子废弃物处理企业必须建立符合环境标准的专业拆解流程，以最大程度降低拆解过程可能造成的环境污染，并对拆解以后的无用物质进行安全处理，整个流程需要大量的资金和设备投入。大部分拆解企业的利润主要靠国家的处理补贴，在以旧换新时期，运补和拆补有35～70元，基金政策的拆解补贴在35～85元，以目前一台25英寸电视机为例，回收价在95元左右，加上拆解处理成本约15元，总成本在110元左右，拆解产物价值约45元，如没有补贴则亏损65元，而国家补贴的85元如按80%的审核通过率计算，平均每台补贴为68元，最后处理企业拿到的利润只有3元/台左右。

正规的家电拆解企业生产由于要做无害化处理，土地、基础设施建设、环保设备、技术等成本较高，达不到规模效应基本上就会处于零利润状态，加上再生资源行业的税负问题，即由2009年以前一直实行免税政策，2010年改为退税50%，到2011年开始全额缴纳17%的增值税，较大的税负压力、回收价格的上涨、补贴申领的损耗、销售行情的低迷以及不正常生产的损失等，处理企业随时面临着亏损经营的局面[2]。

1.4 处理技术薄弱，产品附加值不高

在“以旧换新”政策之前，我国除了沿海发达地区外，大部分地区的电子废弃物处理基本采用手工或借助简单的工具进行废电器电子的拆解分离，有的还用简单酸溶或露天焚烧等土办法回收贵重金属，其他剩余价值不高的垃圾就随意处置或丢弃。一些小企业虽然上了主要的拆解设备，但配套的污染防治设施严重缺失，既造成二次污染，又无法进行深加工处理。

随着基金管理办法等相关政策的陆续出台，我国电子废弃物处理行业越来越规范化和技术化。但由于目前我国电子废弃物处理行业的发展和监管体系还处于比较初级的阶段，家电“以旧换新”政策和基金管理办法等，都对废旧家电处理企业进行环保拆解提出了要求，明确须按要求收集关键产物，处置危废，才能达到申报补贴的基本要求，但对拆解的粗细程度、二次加工和再利用等方面的要求没有明确。所以处理企业往往只是对废家电进行粗拆解，如废电视机拆解分离出塑料壳、线路板、CRT玻璃、废金属等即可，不再做精细拆分和再生加工等，所产生的拆解产物比较粗，附加值不高，大多直接当废料贱卖，利润空间小，产业技术水平也停留在比较低端的位置。相比各种类型的补贴，对拆解产物的再加工和循环利用应该是处理企业的最大利润点所在，所以加大技术投入，开发更多新的再生利用产品，是现阶段拆解处理企业面临的又一重要问题。

1.5 产业链简单粗放

现阶段，国内废家电拆解处理企业大多处于起步阶段，特别是一些新上马的项目，主要针对基金管理办法的要求进行设计和建设，所以只具备拆解处理功能，对拆解产物的精处理和深加工等都还不具备，或者也只具备了简单的二次加工，造成了产业链简单粗放的状况。单一的产业链设计利润点少，产品附加值低，发展空间窄，例如对电子废弃物中的塑料、橡胶等高分子聚合物多只采用物理方法回收，在欧洲，硬泡颗粒甲基多苯基多异氰酸酯（PAPI）混合制成聚氨酯粒板，但用量有限。而国内多是出售塑料粉，由塑料公司再制成塑料制品，但这种制品质量不高，老化淘汰快[3]。

国内一些建设较早的处理企业，在不断丰富健全下游产业链建设的过程中，完成了“废料—循环产品—代替原矿产品—代替进口产品—名牌产品”的产品更新，打破了废料产品只能用作低端产品的说法，也给行业发展树立榜样[4]。

2 国外电子废弃物回收处理行业发展状况

早在20世纪90年代，很多发达国家和地区针对数量增长过快、可再生利用率高，以及随意废弃后对环境污染大的电子废弃物，根据生产商责任延伸制的原则制定了系列法律法规，引导和促进电子废弃物从传统的“生产—消费—废弃”模式向“生产—消费—再生产”新经济发展模式转变[5]。有了较完善的政策法规体系和回收体系，加上电子垃圾回收处理的社会分工职责明晰，一些发达国家的电子废弃物回收处理行业得到了较快较好的发展，资源回收利用率达到90%以上。

2.1 欧盟

欧盟是全球环保法规最为严格的地区，2003年，欧盟颁布了WEEE和RoHS两个针对电子电气产品的环保指令，WEEE指令以促进电子废弃物的再循环利用为目的；RoHS指令主要针对电子产品的设计、制造等环节，以限制使用有害物质为目的[6]。

欧洲WEEE国家回收体系可分为两种类型：一类是以丹麦、比利时等为代表的从国家立法层面制定专门的法规，建立WEEE回收体系并有效运行的北欧国家；而有些欧盟国家虽然没有专门制定法规，但依据废物管理法令运行，建立了完善的回收系统，如德国、法国、英国等。以德国为代表的WEEE回收处理体系主要是建立在市政系统或制造商联盟基础上，分别建立了市政系统专业回收处理公司、制造商专业回收处理公司、社会专业回收处理公司、专业危险废物回收处理公司等，回收处理已经形成了一个产业。欧洲多数国家回收处理技术专业化程度很高，业务分工很细，处理方法主要归纳为5个阶段：回收、产品分类、部件拆卸、部件分类、专业化处理[7]。

2.2 日本

日本的电子废弃物回收处理在2000年以前，被称为“大量废弃型社会”阶段，包括家电废弃物在内的“一般废弃物”的处理责任由市町村等各地地方政府承担，普通家庭排放的家电产品约80%由零售商负责回收，剩余的约20%由市、镇、村政府直接负责回收。回收后的家电约有一半被直接填埋，余下的经粉碎处理后，只有一部分金属被回收，绝大部分被废弃。大量废弃型社会阶段中，废弃物的增加和环境质量的恶化被视为发展的必然结果，废弃物产生不受政策的限制，因此，废弃物处理技术主要是围绕处理、处置技术而展开的。虽然期间许多有名的制造商如松下、索尼、夏普等积极引入先进的电子废弃物处理线，并自主开发高资源化的处理技术，但这一处理阶段，焚烧和填埋技术仍旧是日本大量废弃型社会最有代表性的废弃物处理技术。

2000年后的循环型社会阶段，日本正式引进减量对策（控制废弃物产生的对策）和再利用对策（零部件等的废弃物再利用对策），企图从原来的lR政策向3R政策转变。首先在产品设计阶段，企业促进了产品设计的改进，结合减量化进行生命周期设计，以为废弃后容易分解和降低分解费用创造条件。其次是在回收、搬运阶段进行分类回收，更利于废旧电子品的拆解和处理。在后面的处理阶段：为达到物资再生和再生利用，日本家电制造企业对原有的再生利用工场进行改造和开发新技术，建设电子废弃物的再生资源化处理示范工厂，有力地促进了行业的发展[8]。

2.3 美国

美国目前没有为针对废弃电子电气产品的回收处理制定专门法规，但有部分州已经开始制定或正在酝酿监管电子废弃物报废回收处理的计划和法规。2003年9月，加州率先通过了SB20《电子废物回收利用法》，规定由加州资源再生利用和回收利用部门与有毒有害物质控制部门，于2005年1月1日开始负责废弃产品的回收处理。采取预付费形式，由销售商向消费者收取，其中销售商从收到的回收费中抽取3%的报酬，剩余的统一纳入“电子废物回收利用专用账户”，由加州政府进行管理并支付各项成本。

在长期的发展中，虽然没有国家层面的立法，但电子废弃物的回收利用在美国各级政府、生产厂商和消费者中都有着共识。一方面，电子垃圾拆解已形成完善的市场分工，有专门的回收和拆解公司；另一方面，设计环保易回收处理的电子产品成为一些知名企业的研发重点[9，10]。

3 处理企业实现可持续发展的对策探析

企业可持续发展战略是指企业在追求自我生存和永续发展的过程中，既要考虑企业经营目标的实现和提高企业市场地位，又要保持企业在已领先的竞争领域和未来扩张的经营环境中始终保持持续的盈利增长和能力的提高，保证企业在相当长的时间内长盛不衰。我国电子废弃物处理企业要实现可持续发展，需在产业政策配套、回收体系建设、处理技术升级、多元化产业链建设等方面着力。

3.1 推动产业配套政策的完善

近年来，我国电子废弃物处理行业得到了一定的发展，国家在家电拆解领域的扶持政策也不断推出，但是从实践中看，光是这些政策还不够给力。废旧家电拆解行业是典型的政策驱动型产业，从全世界看，当前的旧家电拆解业都是一个靠政策扶植才能生存发展的行业，离开了政策很难生存。

基金管理办法基本明确了下一阶段我国电子废弃物处理的运行和监管机制，但借鉴国外先进的电子废弃物回收处理立法经验，我国在这方面的产业配套政策还应明确各责任主体和各监管部门的责任，制定原则性、统率性的单行法律，为相关部门的立法提供明确的原则性指导，保证各部门出台的相关规定衔接通畅，共同形成完整的电子废弃物管理立法体系[5]。如工商、海关、税收等部门如何进一步参与到电子废弃物回收处理的监督管理；如何突出公众参与，引导和鼓励公众投入到电子废弃物的科学回收与处理的实际行动中来；还有经济制度除了经济惩罚和补贴手段之外，还应包括税收优惠、贷款优惠、政府绿色采购等多种手段。目前我国已经提出了一些经济激励机制，比如“以旧换新”政策和基金管理办法等，促进消费者参与大型家电回收的积极性，同时也对处理企业进行了一定的亏损补贴。另外，对销售商和生产商的经济政策制度方面，我国法律仅限于额度较低的经济惩罚手段以及有限的税收优惠，现阶段的经济制度不足以刺激更多的废弃电子产品如废弃手机等电子废弃物的有效回收[11]。行业可以呼吁和通过地方立法提案等途径，促进国家或地方政府建立更完善的法律法规体系，为电子废弃物处理行业的发展创造良好的政策环境。

3.2 创新模式，加强企业回收体系建设

原料供应不足是电子废弃物处理企业遇到的主要困难之一，建设企业回收体系是实现可持续发展的基本条件。目前废旧电子产品回收主要靠走街串巷的个体户回收，聚集后部分交给处理企业，部分流向旧货市场，部分流向了黑拆解作坊。除了必要的政策引导之外，企业建设回收体系可从下面几种模式开展。

3.2.1 从回收网络到连锁实体网点

企业废旧原料回收由最初的从个体散户收购逐步扩大发展到拥有一定数量的较稳定的签约回收商家，即形成自有的原料供应网络，这种网络比原来的松散式收购更有保障，但仍然不够紧密。企业在此基础上，进一步通过入股、并购、订单委托等灵活方式，将签约回收商户发展成为处理企业自己的实体回收网点。这种模式可以逐步构建企业自有回收系统，适合大多数处理企业。

3.2.2 建立商企合作逆向物流体系

商企合作逆向物流体系，是指利用销售或服务商家的产品配送体系，在给消费者配送产品的同时，回收消费者的淘汰废旧电子产品，充分利用这种送货系统的逆向物流平台，从消费者手中回收第一手的废旧家电，是处理企业回收体系中重要的组成部分。

3.2.3 寄生式（捆绑式）回收系统

寄生式回收系统形式多样灵活，主要是指将电子废弃物的回收与其他营销服务活动或物资回收捆绑在一起推行。比如在通信产品的销售卖场往往设有废手机的回收服务，汽车维修厂多设有废零部件和废旧轮胎的回收业务，电器维修店往往也进行废家电收购。通过在各个可以进行捆绑式回收电子废弃物的平台设置回收点，这种寄生式的回收一旦形成规模，回收量也是相当可观的。

3.2.4 集中定点交投

集中定点交投主要针对政府机关和企事业单位等产生的报废电子产品回收处理。为体现机关单位对电子废弃物环保处理的支持，国内很多省区直辖市都相继开展了机关废旧商品定点集中交投活动，由财政、机关事务管理局等相关部门牵头下发集中交投的具体实施办法，根据不同的种类，按照不同的价格（或无偿），要求机关单位将废旧商品交给有相关处理资质的定点处理企业回收和环保处理。

3.3 注重科研，提升技术水平

在家电“以旧换新”和基金管理办法等政策的推动促进下，近年来，我国废家电拆解由原先的手工粗放拆解变成了现在近百家正规企业的环保规范拆解，充分说明我国废旧家电处理不管是在拆解工艺、处理设备还是在产品加工等方面都有了较大的进步和更好的发展平台。但作为企业，还要不断借鉴学习国外先进处理技术，引进引用先进处理设备，研发适合国情的拆解处理技术和装备，使我国电子废弃物处理技术朝着自动化、精细化和产业化3个重点方向升级，强化深加工能力，提高生产率，自身抵消一些成本，这样才能建立起良性循环，家电拆解“正规军”才能走出困局。

通过对部分正规拆解处理企业的处理工艺的学习调研，发现以废旧电视机为主的五大类家电拆解处理的几个环节还有很大的升级和优化空间：（1）精细化拆解，即将废旧家电的拆解进一步的精细化，提高分解过程的自动化程度和分解的精度，尽量还原拆分出能回用的零部件，如各种小电子元器件、喇叭、开关、电源等，能极大地提高资源回收利用率和拆解产品效益。（2）CRT显像管的处理，屏锥分离由原先的人工手动加热丝热爆分离发展到现在的自动热爆和自动刀片式切割技术，但更为高级的激光切割技术已有研究，此外，CRT屏的整体破碎分选工艺以及显像管玻璃再生技术开发也有少数企业研发。（3）废塑料分选处理技术，塑料作为电子废弃物拆解产物的主要成分之一，也是社会需求量较大的再生资源种类，但由于塑料品种品质繁多，成分特性各异，所以塑料的分选分离技术是提高废塑料利用率的瓶颈之一；而改进塑料的再生技术，提高再生塑料的品质，达到恢复原始利用方式的要求，也是提升再生塑料价值的重要技术手段。

回收处理企业需要不断的改进技术，才能赶上生产厂家的技术革新速度，改善分选技术，优化拆解技术，提升拆集物价值等。使电子废物得到回收利用、循环利用，大大减少电子废物的处理量，减少环境污染。

3.4 推行多元化产业链建设模式

由于原料回收成本和企业运行成本的增加和废料行情低迷，基金管理办法政策下，单纯的废家电拆解处理业务很难适应社会和行业发展的要求，难以生存发展下去，必须采取延伸产业链和建设多元化产业链等措施，才能保持企业的平衡发展，实现可持续发展。据不完全统计，目前列入基金补贴企业名录的废家电处理企业中，至少有一半以上家电拆解企业有其他的经营业务，说明大部分企业都意识到单一产业链的局限和产业链的延伸与多元化的重要意义，但如何与企业自身条件和周围环境相结合，设计科学的产业链，是值得认真探讨的。

图2是废弃电子产品回收处理项目产业关系示意图。对于我国珠三角、长三角等电子工业发达地区的处理企业，可以重点考虑精细化拆解、废线路板的深加工处理和废塑料再生利用等项目；靠近钢铁基地或重工业地区的处理企业，可重点考虑废金属分选和精料配送；建材需求量大的区域可重点考虑玻璃陶瓷、塑木型材、非金属预制型材等深加工产业；而一些欠发达地区的处理企业，则可考虑上马一些能填补地区空白的且能获得政策扶持的环保项目。处理企业拉伸产业链条，实现与中下游产业的无缝连接，结合自身条件和优势，构建多元化的产业链布局，是实现可持续发展的有力保证。