临淄区新型城镇化建设调查与思考

尹小哲

【摘 要】我区位于山东省中部淄博市境内，工业发展程度较高。临淄区财政收入位列山东省第三位，区内3个镇列为省、市、区级城镇化示范镇。临淄区城镇化的重点在于抓规划，强化土地流转，推动合村并居，推进城乡一体化，治理污染环境和城乡绿化工程。存在的主要问题在于土地流转难、污染治理难和融资难的问题。经过调查研究，结合临淄的实际提出了努力发展足球起源地作用、减慢城镇化速度，提高城镇化质量、提高市民素质3点建议。

【关键词】临淄；新型城镇化；调查；思考

文章编号：ISSN1006—656X（2013）09 -0193-02

临淄区辖5街道7个镇。人口近60万。国民生产总值在山东省排第三位，财政收入超过40亿。地理情况，1970设立临淄区，齐鲁石化。南高北低。东部接青州市。齐鲁化工园区处于西、南位置，经过多年发展，向东向北已无太大的发展空间。全区凤凰镇、金山镇、朱台镇为省、市、区级新型城镇化示范镇。临淄去年城镇居民人均可支配收入达29150元，农民人均纯收入达14250元。

一、新型城镇化的主要做法

（一）健全完善规划体系，强化规划综合引导作用

根据山东省城镇化发展纲要，临淄区以金山镇、朱台镇、凤凰镇三个示范镇为重点，抓规划，拉框架，始终坚持规划先行。坚持城镇建设与农业产业化经营相结合、与突出镇域特色相结合的原则，对城镇空间布局和功能分区进行了明确界定和详细规划，最大限度地体现了城镇特色。朱台镇生活区主要集中在花园小区和朱东新村、朱西新村三大居住点；商业区主要集中在博临路、321省道、商业街两侧，商户350余家；行政办公区将镇党委、政府及派出所、工商、税务等部门集中整合；教育园区主要集中了中学、中心小学和中心幼儿园；工业集中区主要集中于南部，面积4.5平方公里，入驻企业70多家。

树立经营管理城镇理念，抓投入，强基础。建立以财政资金投入为导向，社会资金投入为主体的多元化投融资体制，更好地为城镇建设提供财力保障，强化道路建设和公益工程，实现小城镇内部水电等基础设施基本完备。同时不断加大管理力度，逐步形成长效管理运行机制。

（二）强化土地流转，推动合村并居，发展新型农业。

对齐陵街道宋家村、薛家村、太平村等6个村的村民进行了土地流转意愿调查，共发放问卷1861份，收回有效问卷1768份，合格率为95%。通过调查，目前在农村从事农业生产的农民中50岁以上的337户，占19%，45-50岁的742户，占42%，40-45岁的371户，占21%，30-40岁的212户，占12%，30岁以下的106户，占6%。其中，有183户认为自家的承包地“不适宜耕种”（如沙化地等），占10.3%；495户认为自家的承包地“不值得耕种”（如收不回成本），占28%；301户认为自家的承包地“没有精力耕种”，占17%，三项共计占调查户的55.3%。有1502户农户对目前正在耕种的土地有转让意愿，占85%。

从以上调查问卷可以看到：一是80、90后青年农民耕地意愿低，仅占18%，成为土地流转的事实依据；二是85%的农民有土地转让愿望。由此看来，进一步加强农业现代化，保障粮食生产，增加就业机会成为农业发展的重点方向。加强对涉农企业监管，切实保护农民利益，避免出现城市贫民。

对土地流转采取了三种流转模式。

第一种是“专业种植合作社统一耕作”模式。以齐陵镇太平村等为代表，在充分尊重农户意愿的基础上，农户将自己手中的土地全部流转给太平村专业种植合作社，由合作社负责统一供种、耕种、管理、收储、销售，农户每年每亩可获得700斤小麦的土地收益，此外，农户可以在合作社工作，由合作社按天支付劳动报酬。

第二种是“入股+合作”模式。以齐陵镇薛家村等为代表，按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则，引导农户将自己手中的土地部分或全部流转给专业种植合作社，以合作社为平台聚集土地，通过与农业龙头企业合作形式进行生产经营，合作社实行“底金+分红+劳务收入”的分配方式，每年年底首先向农户按每亩800斤小麦或是1000元支付下一年度的土地保底收益，并在留足公积公益金、风险金后进行二次分红。公积公益金用于扩大服务能力或弥补亏损、发展合作社事业和社员福利事业；风险金用于合作社生产、营销遭遇重大经济损失时的补贴。此外，农户在合作社或是在农业龙头企业打工可以获得劳务收入。据农民反映，土地流转后收入多了、自己自由支配的时间多了，还省去了后顾之忧，旱涝保收，日子过得更加充实。

第三种是引入商业资本运作模式。农业的稳定性、基础性和不可替代性，吸引着越来越多的工商资本进入。以齐陵镇南山村、北山西村、刘家终村等为代表，在充分尊重农户意愿的基础上，农户将自己手中的土地部分或全部流转给具有投资意向的具有较强经济实力的公司，由投资公司按每年每亩1000斤小麦向农户支付土地收益，并且吸纳本村群众作为产业工人。“资本下乡”是解决农村土地由分到合后农业发展有地无钱的资金困境的动力源。

朱台镇本着“开放景观、宜居乐业、整治环境、集约城镇”的理念，以小城镇为中心，规划建成一个以中心镇区为中心，淮阳、高阳、大柳三个社区围绕的“品”字型结构的居住模式，涵盖社区周边51个行政村，涉及辖区总人口4.68万人，总占地达6290.9亩。截至目前，在前期做好村庄航拍取证和入户调查摸底的基础上，完成镇总体规划和中心镇区、高阳、大柳、淮阳四个社区的控制性详细规划设计，已投资7270余万元，建成村民住宅楼18栋，可供670户居民居住。选取枣园村为试点，探索出台拆迁安置补偿方案，广泛征求意见，逐步将51个村村民搬迁进入。

（三）推进城乡民生共享，进一步提升公共服务水平

近年来，我区始终紧紧围绕改善民生、保障民计，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，每年都为群众兴办一批实事、好事，先后实施了村居“五化”、村级事务“五代理”、粮食生产集体耕作、“网格联系、代办服务”等民心工程，率先推开新农保、城镇无业居民养老保险，持续提高新农合、城镇居民医疗保险补贴标准、报销比例，赢得了群众的广泛赞誉。特别是对弱势群体，政府财政保“基本”、托好底，做好城乡低保、五保供养、孤儿救助等。

2011年，我区又出台了大病救助和扶残助残办法，在解决困难群众因病致贫、因残致贫问题上，进行了有益探索，迈出了坚实步伐。

2012年，各级财政用于民生建设的支出达221亿元，占财政总支出的55%，承诺为民所办十件实事如期完成。认真落实各项就业政策，新增城乡就业31万人，城镇登记失业率控制在18%以内。社会保障服务体系日臻完善，积极推行社保“一卡通”，稳步提高居民养老、医疗保险和城乡低保标准，失业、工伤等社会保险覆盖面不断扩大，企业退休养老金人均增长63%。加强弱势群体救助，积极开展爱心捐助、大病救助等公益活动，发放各类救助金4599万元。新建经适房、廉租房、公租房、限价房2644套。我区救助帮扶工作一年一个新台阶、一年一个大变化，困难群众得到了看得见、摸得着的实惠。

2013年，我区在做好城乡低保、农村五保、残疾人等基本保障的基础上，又开展了合力救助帮扶、增进民生福祉活动。通过部门、企业包村救助帮扶，着力解决少数群众的贫困问题。一是实事求是确定全部帮扶对象。确保落实到底、执行到位。确保帮扶到户、救助到人。二是切实帮助群众解决实际困难。三是建立健全党建帮扶向社会帮扶延伸的长效机制，形成全社会共同关心、共同支持、共同参与的帮扶格局，发挥关爱贫困、增进福祉的最大效应。实现困难群众应助尽助，在全区大幅减少乃至基本消除贫困。

（四）实行城乡生态共保，进一步提高人居环境品质

我区铁腕治污、刚性降耗，全域生态环境显著优化。坚持把环境保护作为经济社会发展的“命门”，重拳出击，标本兼治，狠抓环保治理和生态修复，走上了一条绿色低碳可持续发展的道路。投入环保资金32亿元，综合运用法律、经济、行政等手段，全面打响化工行业综合整治攻坚战，关停拆除企业288家，改造治理企业153家，在重点企业强制推行清洁生产，企业精细化管理水平明显提升。深入实施空气质量再提高工程，强化扬尘粉尘专项整治和燃煤企业脱硫设施改造，空气良好以上天数达62%。新建齐都古城污水处理厂，加强乌河、运粮河流域治理，完成大武水源地企业管网出地和淄河下游治理工程，预计全区化学需氧量、二氧化硫排放量分别下降19%和13%，氨氮、氮氧化物排放量分别削减414吨、5498吨。大力发展循环经济，淘汰钢铁落后产能40万吨，实施三废混燃炉等18个节能项目，预计全区万元生产总值能耗、规模工业万元增加值能耗分别下降37%和54%。严格执行国土资源执法监管长效机制，严厉查处土地违法行为，土地集约节约利用水平不断提高。按照“规范提升、淘汰退出”的原则，大力度开展南部山区综合整治，全方位升级改造传统工艺技术和生产设备，在全国首创矿山无粉尘式生态开采“临淄模式”。

以“森林进城、园林下乡”为主旨，大规模实施村居、庭院、路域等城乡绿化工程，359个村居完成绿化提升，共栽植乔灌木1206万棵、地被模纹132万平方米，新增造林面积5000亩，全区林木覆盖率达29.2%，让临淄天更蓝、地更绿、水更清、气更新的目标正在加快变为现实。

二、存在的问题：

（一）经济可持续发展面临化工产业污染治理难的问题。

临淄区因为齐鲁石化而存在发展，形成了典型的化工区。全区支柱产业基本化工相关。与发展循环经济，根除污染，走绿色可持续发展的路子相矛盾。因此必须切实加紧经济转型，发展新兴产业支柱，尽快合理有序的淘汰化工行业重污染项目。

（二）农业发展面临土地流转难的问题。

传统思想认为，土地是农民赖以生存的最基本生产资料，是农民的“命根子”。特别是近年来征用土地频繁，一部分农民为得到征地补偿款不愿流转，还有的农民恋土情节较为严重，总认为只要有了土地，生活就有保障，不愿将土地流转出去。土地流转不能完全实现，新型现代农业发展遭遇瓶颈。土地流转的关键在于农民失去土地利益无法保障，生存观念的转变需要时间的积累。

（三）抓规划，拉框架面临融资难的问题。

不论基础设施建设还是建设集中居住的社区，大量的基础设施的投入，仅靠政府财力的投入，难以满足。社会资金的进入又缺乏必备的利润条件，成本的升高造成百姓无力居住的局面。客观上形成了上下两难的问题。政府大量投入，仍存在较大的资金缺口，而百姓财力更加有限，上下皆难，工作面临较大的困难。

三、思考和建议：

（一）着力发展二、三产业，加快经济结构调整，发挥足球起源地作用。

2004年7月15日亚洲足联秘书长维拉潘宣布淄博临淄为世界足球起源地。我区被正式确认为“足球起源地”，这一重大史实载入世界足球运动发展史册。但是，目前我区足球运动开展的还不够普及，足球教练水平还有待提高，没有培养出更多的优秀足球运动员。这与我们现在的足球起源地影响很不相称。区政府为扩大足球起源地的影响做了许多努力。2008年聘请青岛黎明过来参加全国中乙联赛，但继2007年积分垫底之后，2008年青岛黎明依然战绩不佳。2010年的年末，临淄区政府在多次寻求职业联赛球队落户临淄未果以后将临淄原有的几只业余球队合并成立临淄联合足球俱乐部。从最低级的业余联赛开始冲击职业足球。

尽管遭遇诸多失败，但路子总是对的，要形成足球产业的路还很长。即使不能尽快产生效益，我以为至少要尽快在全区建立热爱足球的氛围，广泛开展足球运动，努力打造足球名牌，吸引足球爱好者加入，为临淄第三产业的发展提供良好的基础。

一是将足球起源地品牌的系列开发、推介列入区重点开发项目，研究和规划足球起源地的开发建设，让“足球起源地”这个优势品牌进一步放大，发挥出更大的作用。二是以“足球起源地”为品牌，把临淄建设成世界著名的足球文化、运动和产业开发与传播中心。三是广泛开展民间足球运动，健全足球运动的设施，大力宣扬足球文化。足球起源地的人民应当热爱足球，把足球融入平常百姓的生活，让足球成为临淄的新特色。

（二）新型城镇化建设应适当放缓，减慢速度，提高质量。

国务院副总理张高丽在财富论坛上演讲指出，“要善于底线思维，注重宏观思考，决不能片面地、盲目地追求速度，而是应该在平稳的发展中化解突出的矛盾和问题，防范风险、控制通胀，致力于提高经济发展质量和效益，努力做到稳中求进、稳中求好、稳中求优”。

片面追求经济增长的速度，快速推进城镇化率确实会带来很多问题。调查发现，一是土地流转、合村并居工作十分艰难。有些农民对政策理解不够，在没有新的可靠的收入基础上，实现土地转让难以实现，农民对土地的依赖根深蒂固。农民观念的改变仍需要较长时间。二是提高农民素质和就业能力，强化职业教育，培育新的就业增长点需要与工业化同步。加快经济转型，进一步发展二、三产业。三是城镇化建设资金缺口较大。基础设施建设，社会保障投入的过快增长势必增加政府债务。四是农民收入偏低不能适应房地产市场的过快增长。事实是农民干一辈子也不能在城区买一套房子。新型城镇化应以人为本，切实保护农民的利益。

（三）加大教育培训，努力提高市民素质。

改革开放30年来，临淄区发生了天翻地覆的变化。百姓生活水平有了极大的调高，有效需求十分旺盛。但是临淄高校基本没有，人民精神文化建设相对滞后，城市居民文明素质与城市的快速发展不相协调。因此建议：一是继续加大职业技能培训，充分发挥工业学校、成人教育中心等技能培训类机构的作用，努力提高农村劳动力就业能力。二是加强社区文明市民培训，提高市民文明素质。三是加强出租车司机职业素质的培训，规范行车，提高形象。四是加大文化教育设施投入，建立健全各项文化基础设施。