加快推进保障性住房建设的对策研究

孟庆强 孟威

文章编号：ISSN1006—656X（2013）09 -0016-02

保障性住房建设作为一项重要的民生工程，涉及群众的切身利益，事关改革发展稳定的大局。2007年国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，国家对保障性住房建设的程度逐渐加强，保障性住房的建设规划纷纷出台。特别是十二五规划，政府更把保障性住房建设作为日后工作的重点。

近年来我国学者关于保障性住房研究的越来越多，概括起来主要聚焦在以下方面：一是基于民生和社会稳定的视角，论述建立完善的保障性住房政策的迫切性和可行性，旨在呼吁政府加大投入力度，建立多层次的保障性住房体系（汪利娜，2009）。 二是探讨我国保障性住房政策在实践过程中遇到的障碍并对现有的政策效果进行评价，旨在反思我国现有的保障性住房政策，并提出改善策略（唐钧，2011）。 三是综述国外关于保障性住房供应机制的相关研究动态及成果，对发达国家（地区）解决保障性住房的经验和做法进行梳理和总结，旨在对我国保障性住房体系的构建和合理化提供有益的建议（梁兴辉，2010；孙鼎，2010）。

一、我国保障房发展历程

我国早在1995 年就开始实施“安居工程”，推行保障性住房建设。其15年走过的历程、特点可概括为：

（一）福利分房制度时代

1978 年以前，我国住房主要采取福利分房制度，包括两种基本模式，即城镇居民职工从单位获得的分房，以及农民在政府分配的宅基地上自建房屋。此阶段公共住房由政府统一供应，将住房建设纳入统一的国民经济计划和基建计划，由政府统一拨款，统一规划、建造；公共住房的需求主体为企、实业单位；公共住房无偿分配，采取低租金政策。由于公共住房只有投入没有产出，不能形成良性的循环机制，导致住房问题解决的进程非常缓慢，住房拥挤、危旧房等等问题很多。

（二）三改四建时代

1978年至1998年这一阶段，我国住房的主要模式为集资合作建房和“安居工程”两种方式，同时实物分房还没有完全取消。在这个阶段进行了一系列的住房改革，可以概括为“三改四建：“三改”指投资方式的改革，从过去国家统一的投资改为国家、单位、个人三方共同负担；管理方式的改革，从由居民所在单位和房管所进行房屋管理改为由物业管理公司进行管理，使得政府和单位摆脱住房管理的包袱；分配方式的改革，从实物分配改为货币补贴，逐步走向市场化、货币化；“四建”指的是逐步建立新型的公用体系，建立住房公积金，建立与住房消费相适应的住房金融，以及建立规范有序的房产交易市场。

（三）保障性住房体系正式确立阶段

1998 年至2007 年期间，我国住房主要分为三个层次，即：一是面对最低收入家庭的廉租住房；二是为中低收入家庭提供的经济适用住房；三是面向中高收入阶层完全市场化的商品房。此种住房体系标志着我国保障性住房体系正式确立。

（四） 多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系确立

2007 年以后，保障房成为房地产政策重点，保障房建设重新得到重视。国务院颁布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出“进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度”。该政策标志着加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系的开始，房地产政策重点重回保障房，保障房建设重新受到重视。此阶段的保障性住房主要包括：经济适用房、廉租住房、两限房、公共租赁房。

（五）加大保障房建设阶段

2010 年起，开始加大保障房建设。同时，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10 号），指出加快保障性安居工程建设，确保计划580 万套保障房开工建设，当年实际开工590 万套。同年底的“中央经济工作会议”提出“要加快推进住房保障体系建设，加大保障性安居工程建设力度，逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系”。2011 年3 月6 日，在“十一届全国人大四次会议记者会”上，国家发改委透露“未来五年要建设城镇保障性安居工程3600 万套，今年1000 万套，明年1000 万套，后面三年还有1600 万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。”

二、保障性住房运行中存在的问题分析

（一）住房保障政策覆盖面窄

目前，虽然我国各个地区出台了相应的政策，但是，低收入群体真正享受到保障政策的家庭仍然偏低，住房保障政策的覆盖面较低，受益人数较少。同时，各地区规定，保障对象必须是具有该城市居民户口（仍保留承包地或者宅基地的除外）。这就从根本上排除了农民工群体，说明政策缺乏公平的价值取向。

（二）保障性住房建设管理不完善

为降低土地成本，经济适用房位置相对偏远，这给购房者带来沉重的交通成本。另外，一方面，廉租房在建设时会刻意追求更低造价，所以质量得不到保证，配套措施不完善；物业管理跟不上，很多房屋及设施都不能正常使用或损坏。最后，这些“公共房屋”极有可能沦为“贫民区”。另外，还有一些地方的部分人群靠对出具虚假证明材料获得经济适用房，然后转手卖掉，或者出租获得私利。很多人靠对出具虚假证明材料获得廉租房，对此居民颇有微词，但其实其经济条件并不差，申请房子后也不常住，经常空着，或者别人来住。这说明住房保障政策公平上存在问题。

（三）运营管理机构不健全

住房保障工作涉及多个部门，包括收入审查、住房建设、户籍审查、公示、轮候、配租、退出等多个环节，是一项复杂的系统工程，需要建立一套完善的管理运行机制，才能使得住房保障工作的顺利实施和高效运行。目前，我国多数地区在实施住房保障过程中，主要由民政局，房管局，社会保障局共同承担，条块分割，缺乏独立的、专业的管理运营机构。这就使得保障性住房不能统一管理，科学规划，统筹布局；存在建设管理有漏洞；没有科学的准入及退出机制，保障性住房资源被浪费，寻租；保障性住房销售价格不能按照政策执行，真正需求者不能获得保障性住房，使住房保障功能打了折扣。

（四）资金来源渠道不稳定

保障性住房特别是廉租房建设的资金没有明确纳入政府的公共财政体系，财政投入严重不足，其他资金来源不规范，因此保障性住房建设资金缺乏稳定性。

（五）购房金融支持措施不完善

购买保障性住房的多为家庭购买力低，需要银行贷款支持。然而银行贷款条件太苛刻，要求单位开具收入证明，方能办理贷款。但是他们中的很多人都已下岗、失业或单位倒闭，无法开具收入证明，使得很多人遇到了贷款难题。弱势群体购买保障性住房的金融支持不够，也使济南弱势群体住房保障政策打了不小折扣，在很人程度上使得济南的住房保障政策不能发挥应有的作用。

三、加快推进保障性住房建设的对策

（一）合理定位保障性住房

保障性住房建设作为一项安民心、稳社会的重大工程，其建设的目标定位应该是广泛覆盖的层次定位应该是中低档的，从而满足中低收入者基本的住房需求。

（二）建立专业的运营管理机构

住房保障是一个复杂的系统，实施住房保障职能是一艰巨的任务，单纯的依靠某一个部门是不可能完成的，必须有一个相互协调，互相促进的整体，共同发挥住房保障功能。从香港地区和北京市的成功经验来看，一个专业的运营管理机构在实施住房保障职能中发挥重大作用。一方面通过决策机构制定宏观的政策、法律法规，确保保障工作有序的进行；另一方面通过专业的管理机构，保障建设质量和强有力的监督管理，对违规操作进行处理。另外，建立严格的收入划分标准和资格审查制度，通过制定严格的审核机制，实行严格的准入机制，确保最需要人群的住房保障需求，避免了权力寻租，防止有限的住房保障资源的浪费，使保障性住房功能得到有效发挥。

（三）保证保障房资源的充足供给

土地和资金作为住房建设最基本的要素，国家土地供应政策和融资机制对保障房的发展有举足轻重的影响。在土地资源紧缺的情况下，重点调控土地供给结构，土地供应要向民生用地倾斜；在廉租房的资金供用中，政府作为责任主体，应优先保障廉租房投资，并且把其纳入政府的财政预算。此外，利用闲置公积金支持保障性住房建设，不断开拓廉租房建设的融资渠道，动用社会力量进行融资，形成以政府财政资金为主、社会资金为辅的融资机制。

（四）建立科学合理的轮候机制保障资源分配的公平有效

要保证保障房这一稀缺资源的流动性和资源配置的效用最大化，须着眼于建立有效的信息公开制度，制定具体的程序性规定，扩大社会的参与。同时政府应扩大保障性住房政策的宣传，作为保障性住房的主体，只有让贫困群体充分了解这项政策，提高其参与率，加强监督再辅之以政府的宏观政策，才能使之真正做到应保尽保。此外，建立详细数据支撑的个人信用系统，通过制度来规范个人信用活动和当事人的信用行为，以有效分离不符合申请条件的居民。

（五）制定配套的购房支持措施

在不同的阶段，采取不同的住房租赁补贴、实物配租和租金核减等保障手段；制定完善的住房金融政策，形成多元住房开发建设融资渠道；政府或社会创立支持居民住房信贷的住房金融机构，通过住房金融机构，国家采取税收、利率优惠政策，鼓励个人储蓄和借抵押贷款购、建房。这些配套措施是住房保障政策的功能得以发挥。

目前，我国保障房建设政策支持力度逐步加大，商品房配建保障房、“限房价、竞地价”等新的保障房建设模式将得到更广的采用，在保障房大规模建设的阶段，房地产开发企业应积极参与其中，各地方政府也应切实的贯彻执行保障房政策措施，创新思路，采取新举措，解决保障房建设、运营过程中遇到的种种难题，最终促进保障房建设规模的逐步扩大和房地产市场的平稳健康发展。

参考文献：

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