周文彰：行政体制改革凸显八大亮点

文/本刊记者 崔 晨

只要我们大家统一到中央的认识上来，真正做到解放思想、实事求是，真正做到立党为公、执政为民，同心同德，抛弃私利，改革的一切阻力都会被打破，一切困难都会被克服。改革一定会达到预期，到2020年，以全面深化改革的一系列成果向人民交出满意的答卷。

党的十八届三中全会对全面深化改革作出系统部署，在改革开放35周年之际，打出了一套改革“组合拳”，这套“组合拳”可谓拳拳击中目标。其中，深化行政体制改革是这套“组合拳”的重要组成部分，也可以说是一记“重拳”，亮点纷呈。国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长兼行政文化委员会会长周文彰接受了本刊的采访，深入解读此次行政体制改革的意义及亮点、难点。

记者：党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）被称为中国经济社会转型进入关键期的一份改革的顶层设计方案，加大了各领域的改革力度。其中，行政体制改革在改革总体设计中的地位和意义是什么？

周文彰：党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，改革涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明、党建、国防和军队建设等各领域。改革的重点是经济体制改革，而经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，即在市场中政府应当做什么，不应当做什么，显然这就是行政体制改革的范畴，所以从这个意义上讲，推动行政体制改革、理顺政府与市场的关系，就成了全面深化改革的关键内容之一。认真梳理《决定》中关于行政体制改革的内容，对于其他各方面的改革具有极其重要的意义。理由是：第一，政府在经济社会发展中处在宏观调控的位置，把行政体制改革搞好了，就更加有利于科学地、合理地发挥政府作用，使经济社会各方面得到协调发展；第二，行政体制改革能够推动或带动其他各个领域的改革，比如国企改革、财税体制改革等等。

记者：《决定》中关于行政体制改革的表述有哪些亮点？

周文彰：我总结，此次行政体制改革凸显八大亮点。

亮点一是行政审批制度改革。此项改革是转变政府职能的重要突破口，它包含三个层面的内容，即市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。这表明，政府要向市场放权，向社会放权，向地方放权。现在面临的改革要做不小的手术，政府正以极大的智慧和勇气向自己“开刀”。

亮点二是行政考评制度改革。重点是完善考核评价体系和改革政绩考核机制。过去我们偏重以GDP的增长作为考核指标，现在我们加大了资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等考核指标的权重。我们是要创造政绩，但是要创造不留“后遗症”的政绩，不留社会矛盾，不留大量负债，不破坏环境资源。有的地方政府不计成本，通过大幅举债推进项目建设，堆积政绩，最后造成很多“后遗症”。这次《决定》首次提出要“编制地方资产负债表”，有利于提高地方财政透明度，逐步克服和解决这一问题。

亮点三是强化政府职责。《决定》中提出三个加强：政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。并进一步明晰了中央政府与地方政府的职责。一边要简政放权，一边要管住管好，两者缺一不可，需要同时发力，同时给力，只有这样才能保障社会主义市场经济的有序运行。

亮点四是行政执法体制改革。《决定》提出“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”比如，在文化方面，广播电视、文化市场、新闻出版分别有各自的执法队伍，现已开始整合起来综合执法，防止多头监管造成的管理盲点、互相扯皮、推卸责任。

亮点五是行政机构改革。转变政府职能、推进行政体制改革必然要求深化机构改革，因为机构是行使职能的平台，是行政体制的载体。实践证明，有时候如果不下决心动机构，职能转变必然受阻。这就需要积极稳妥地推进大部门制改革，进一步明确部门之间的职责分工。《决定》特别提出统筹党委和政府部门的改革，尤其值得重视。例如，顺德被列为广东省深化行政管理体制改革的试点，他们积极尝试整合优化组织结构，党务政务管理部门统筹设置，区纪委与政务监督局，组织部与人事局（编办），党委与政府的办公室，宣传部与文体广电新闻出版局，政法委与司法局合署办公，一个机构，可以挂两个、三个或更多的牌子，作出了有益的探索。

亮点六是优化行政区划设置。《决定》提出“有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”，这是贯彻落实十八大报告提出的“优化行政层级和行政区划设置”的具体改革举措。

亮点七是强化权力运行的制约和监督。《决定》用了较大篇幅集中阐述这一问题。制约和监督行政权这一重大而古老的课题，在20世纪80年代以来的中国日益凸显其严峻性、紧迫性。由于我国正处于体制转轨和社会变革的特殊历史时期，对行政权的依赖和对行政权的制约成为一个问题的两个方面，既缺一不可，又呈现一种复杂的态势。行政权犹如一把“双刃剑”。如果我们只重视依赖行政权推进改革开放和体制转轨，而不重视规范和制约行政权，就可能在体制转轨过程中产生一系列问题和弊端，甚至最终导致体制转轨失败。

亮点八是加强行政文化建设。《决定》虽没有提出“行政文化”概念，但对行政文化建设提出了很多新课题、新要求，我总结体现在10个方面，即公平公正、服务宗旨、依法行政、行政公开、公信力、民主意识、行政作风、廉洁从政、程序意识、民生为本。以公平公正为例，有人统计过，在《决定》中“公平”出现了20次、“公正”出现了5次，出现频次之多，体现了政府对公平公正的重视。再比如行政公开，《决定》中提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。“权力清单”制度，一方面是要告诉社会公众，政府拥有权力的数量、规模、边界，同时公开这些“权力清单”，让社会了解政府及其职能部门享有的权力，便于社会监督及舆论监督。《决定》中还提到“透明预算”，百姓对国家预算应该有知情权，在温家宝同志担任总理时期就要求各部门公开预算和开支，但是百姓只知道花了多少钱，并不知道钱是怎么花的，因此还要进一步公开。

记者：如何看待《决定》中所提出的“市场在资源配置中起决定性作用”？根据这一原则和要求，政府职能将如何调整？

周文彰：首先，市场在资源配置中应该起决定性作用。经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，关系的实质就是，在资源配置中是市场起决定性作用还是政府起决定性作用。实践证明，市场配置资源是最有效的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这一规律。

1992年，党的十四大提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这一重大理论突破，对我国改革开放和经济社会发展发挥了极为重要的作用。从党的十四大以来的20多年间，对政府与市场的关系，我们一直在寻找科学定位。党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，认识在不断深化。而从“基础性作用”修改为“决定性作用”，虽然只有两字之变，但意义十分重大。我认为，这是《决定》最大的亮点和重大理论创新，是对我国社会主义市场经济内涵“质”的提升，也是未来深化经济体制改革及其他领域改革的基本方针。其未来影响将不亚于党的十四届三中全会提出的建立社会主义市场经济体制改革的目标。

其次，政府过多干预微观经济活动会产生许多弊端，如效率低下，耽误时机；随心所欲，重复建设；权力寻租，导致腐败；错位缺位，该管不管。发展社会主义市场经济，既要发挥市场的作用，也要发挥政府的作用，但市场与政府的职能是不同的。《决定》中清晰界定了政府的职能与作用，可概括为5方面20个字，即宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护。相对于党的十六大，此次全会没有提“经济调节”，因为这一概念成为政府干预资源配置的理由，也与市场决定资源配置相矛盾。

记者：当前改革的方向和目标已经确定，在深化行政体制改革的过程中，将会遇到哪些阻力，其中最大的阻力来自哪些方面？如何破解这些难题？

周文彰：改革肯定会遇到阻力，我认为最大的阻力来自传统习惯，这种传统习惯来源于政府权力运作的习惯，来源于政府工作人员的工作习惯、思维习惯，来源于不按市场规则办事的习惯。像很多时候办事情，找关系、“走后门”已经形成了习惯。习惯中还包括利益，习惯在利益中的表现就是既得利益。这些习惯将阻碍改革方案的认同接受、改革措施的贯彻落实。

这些阻力或习惯如何破除呢？我想借用习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中的话来说，就是要进一步解放思想、实事求是。不解放思想就不能实事求是，因为这些改革的措施都是针对问题提出的。从方法论的角度来看，《决定》有几个突出特点，一是全面系统的思维方法，是整体设计，不是头痛医头脚痛医脚；二是突出重点，在全面改革中突出经济体制改革，在经济体制改革中又突出处理好政府与市场的关系，抓住了最关键、最核心的问题。《决定》的方法充分体现了我们党的两条路线，一条是解放思想、实事求是的思想路线；一条是从群众中来、到群众中去的群众路线，坚持把为人民谋福祉作为改革的出发点和落脚点。所以，我认为，只要我们大家统一到中央的认识上来，真正做到解放思想、实事求是，真正做到立党为公、执政为民，同心同德，抛弃私利，改革的一切阻力都会被打破，一切困难都会被克服。改革一定会达到预期，到2020年，以全面深化改革的一系列成果向人民交出满意的答卷。