关于土地管理与片区开发策略的探讨

李月

【摘 要】科学、合理、持续利用好土地资源，特别是加强土地资源的利用管理，对实现经济和社会可持续发展具有重要意义。

【关键词】土地管理；开发利用；对策

现阶段，我国人均资源匮乏，经济发展迅速，人地矛盾突出，资源、生态环境与社会经济可持续发展之间的冲突日益严重。今后一段时期，上述矛盾还将继续存在，而且有加剧的趋势。因此，科学、合理、持续利用好土地资源，特别是加强土地资源的利用管理，解决人口、资源、环境与可持续发展问题是摆在我们面前一项十分重要的任务。

1.土地管理在宏观调控中的重要作用

土地管理是国家为维护土地制度，调整土地关系，合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施。一般而言，国家把土地管理权授予政府及其土地行政主管部门。因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。同时，在市场经济中无论是物质运动还是价值运动，土地管理都有重要的作用。社会主义实行土地公有，国家有可能自觉运用土地，使之在宏观调控中发挥独有的作用。

（1）土地利用状况制约或促进经济发展。市场经济的物质基础是社会化大生产，社会化大生产的特点是分工越来越细。在分工发达条件下，各部类、部门、产业、行业、企业等之间的比例关系如何，决定着经济发展是否协调、顺利。表现在实际工作中，就是要不断调整产业结构，例如农轻重结构、三次产业结构、各类内部结构等等。调整产业结构，就必须改变土地利用状况。土地利用状况既是经济社会发展的结果，又反过来制约或促进经济发展。

（2）保护耕地，实质是保护农业特别是保护粮食生产，使之在产业结构中占有恰当的比例，充分发挥农业在国民经济中的基础作用。调整农业结构，就必须调整土地用途。粮食生产需要使用大量土地，发展蔬菜、瓜果、花卉、特种养殖等高附加值农业，也需要土地。在农用土地有限情况下，如何安排好两者的用地关系，是个需认真研究的问题。如果不允许调整土地用途，调整农业结构就是一句空话。但如果调整过多、过猛，又可能危及粮食生产。

2.土地片区发展策略

土地为政府一级垄断，因此土地成片开发也就不可避免地与政府行为有着千丝万缕的联系。如果成片开发主体不是政府，则开发商需在以下几个方面争取政府的大力支持，并以此作为资金人区的条件：

（1）高起点的规划。政府应尽量在最大范围内招标，在选择规划公司和确定规划方案上采用科学的决策程序，既要追求务实的规划效果，也要追求广泛的宣传效应，充分利用“规划也是生产力”这一原理，以规划带动土地升值。

（2）对规划结果进行广泛的宣传，表达政府建设片区的信心和决心，将城市发展的战略方向深植民心，争取得到社会广泛认同。

（3）控制1日区的开发面积，保证新片区有足够的建设指标，以行政手段控制总供应量，以保证最初进入的投资者有土地升值空间。

3.土地拓展的具体实施

（1）片区产业规划。投资者一般对新片区最看好的是土地增值概念，对物业开发概念的市场前景多持观望态度，一般对新片区居住和工作人群的形成有所怀疑。根据我们的判断，这一般也是新片区发展的一个关键性问题。单靠人口的空间位移而不是产业支撑将难以带动新片区经济的发展。因此新片区在完成规划之后，有必要进行一些产业规划的论证并组织实施，使投资者从新片区的发展中能够发现蕴藏的商机，而不仅仅是“置地获利”。

（2）保证先期投资者的利益。由于受滚动开发的压力，使得新片区在转让土地时会较多地考虑收益性，以保证后续开发的顺利进行。这就增加了先期进入的投资者的风险。如果先期开发商进入后未能获得预期利润甚至出现损失，则后续投资会产生较大萎缩，土地升值的想象空间也就消失殆尽。因此土地拓展商要采取地价折让、贴息等手段，保证投资大、风险高、影响面广一类项目的获利性，降低重大项目前期风险。

（3）严格控制旧城物业供应量，保证新片区切实发展。虽然政府为保证新片区建设往往会对旧区的物业供应量进行一定限制，但一般来说，投资者对这种控制能否切实落实往往持不信任态度，鉴于开发商与政府之间千丝万缕的联系和各旧区对自己发展业绩的追求，这一问题往往成为影响新片区未来发展的关键因素。因此必须得到新片区所在城市政府的切实支持，使控制老城区发展的承诺能够兑现，同时也要控制新城区的物业开发量，以保证先期进行物业开发的投资者不受无序供应的伤害。

4.土地片区开发顺序

（1）保证核心区建设的优先权，争取在短期内出形象。成片开发一般涉及的面积比较大，一次性开发较为困难，因此要锁定重点，为此可先划出一片核心区优先开发，通过地价折让或其它优惠条件来换取近期内开工建设，以此塑造整个新片区的形象。

（2）部分地块近期不予转让或定以高价。对于受重点项目影响巨大而重点项目又没有开始建设的地块，可视情况不转让或将其定以高价从而将投资者吸引至其它地块，待重点项目开始建设或即将开始建设时再转让，以期获得较高价格，以保证滚动开发的顺利进行。

（3）土地出让的原则为成熟一片出让一片、由成熟地块到不成熟地块。一般来说，在新片区开发的初始阶段都要进行地价折让，即土地出让价格低于土地开发成本。这就对开发单位的资金造成极大的压力，尤其在建设初期招商引资难以获得大成就的情况下，较多的地价折让就成为后续开发能够成功的基本前提。而地价折让的程度又受投资者对地价判断的影响，因此土地拓展商如果不具备足够的资金实力，最好还是先出让成熟地块。一般来说，由建成路向两侧开发、由老城区向新片区开发是两种较好的开发路线，这样也有利于配套建设的实施与延伸。

5.结束语

总之，土地管理与有序开发是实现我国土地事业改革的重要手段和工具，是构建社会主义和谐社会重要组成部分，是实现国家长治久安的助推器。因此，我们必要要重视土地管理和有序开发工作，实现国民经济又好又快地发展。 [科]