我国民办教育的历史、现状与未来

2013-11-18曹勇安

浙江树人大学学报(人文社会科学版) 2013年2期

曹勇安

(齐齐哈尔工程学院，黑龙江齐齐哈尔 161005)

我国改革开放30 多年来，民办教育从无到有、从小到大地发展起来了，各级各类民办教育学校数和在校学生数已形成了相当规模。然而，生存与发展仍是我国民办教育的首要问题。站在今天，回顾昨天，思考明天，是研究和分析问题的基本思维。

一、中西方民办教育的起源及其比较

我国民办教育起源于孔孟私学。2 500 多年前，孔子创办了我国历史上最早的私人教育，打破了只有贵族子弟才能接受教育的“学在官府”传统。他提出的“有教无类，因材施教”和“不愤不启，不悱不发”等教育思想至今仍被人们所推崇，他采用的师生对话式的教育方法至今仍被人们所仿效。后来我国又出现了官举民办性质的教育(或称学术交流)机构——稷下学宫。稷下学宫采用的是讲座式的教学方法，邀请当时各个学派的杰出代表(如孟子、荀子)前来讲学。稷下学宫一直延续到秦始皇统一六国，期间培养出像韩非、李斯等这样的“大家”。至唐宋时期，我国形成了较为成熟的教育组织形式——书院，这是东方学校教育的雏形，标志着教育从“粗放”走向相对“集约”，是一种有固定地点和稳定内容课程的办学模式。书院的组织形式完备，发展时间较长，一直延续到清朝末年，在办学体制上经历了私立起源到公私合办直至完全官办等历程。在书院1 000 多年的发展历史中，公办与私立一直是共同办学，仅是比例的大小有区别而已。我国古代教育的发展主要依附于源远流长的科举制度。古代中国，从中央到地方，建立了一整套学校体制，其中发展时间最久、发展最完备的是科举制度。完备的科举制度推动了教育事业的发展。

西方真正意义上的教育发端于与孔子同时期的苏格拉底，按现代的标准来看，苏格拉底属于私人办学。孔子死后10年，苏格拉底诞生了，他采用的“产婆术”式的启发教育和辩论问答式的教学方法对欧洲后世的教育思想影响深远。后来，他的学生柏拉图继承和发展其教育思想，创办了柏拉图学园——西方学校教育的雏形。柏拉图的学生亚里士多德创办了吕克昂学园，为西方教育奠定了思想和实践基础。吕克昂学园是一所正规的、典型的希腊—雅典式私立学校，但这所学校与学园的精神是不同的。柏拉图寻求通过教学来进行教育，而亚里士多德则希望除训练之外，还采用研究的方法来进行教育。

纵观中西方教育的发展历史，它们产生的年代大体相同，发展、成熟和流传的过程也大体相似。可以说，2 500年前的智慧大爆炸产生了人类的精神世界，但为什么近代科学没有产生于中国呢?这与中西方教育文化的差异有很大的关系，即中西方人的思维方式明显不同。中国人心中的神都是具体的人，能在现实中找到原型，比如:孔子是神，被称为“孔圣人”;关羽是神;甚至连张飞都被人们当做神给供奉起来。而西方人心中的神都是抽象的，都是故事和传说。宙斯、太阳神阿波罗等都无法在现实社会中找到具体的人。这就注定了中国人办事都讲究实用，注重经验的传递和技术的发展;而西方人注重抽象，概括抽象出规律，而规律就是科学。在教育上就表现为中国教育注重教知识和经验，西方教育注重教方法和规律。另外，科学的传播也受到了自然条件的限制。科学技术的发展经历了这样一个过程，它产生于古希腊，保存于阿拉伯，由于沙漠和高山的阻隔，没有向东传播到中国，而是向西传播到了欧洲大陆。

二、近代中西方民办教育的发展

近代意义上的大学产生于欧洲，发展于美国。1988年430 所欧洲大学校长共同签署《欧洲大学宪章》，共尊意大利的博洛尼亚大学为“欧洲大学之母”。后来又出现了巴黎大学，在12世纪之前，英国是没有大学的，人们都是去法国和意大利求学。1167年，当时的英格兰国王同法兰西国王发生争吵，英王一气之下，把寄读于巴黎大学的英国学者召回，禁止他们再去巴黎大学就读。这些学者从巴黎回国，聚集于牛津，从事经院哲学的教学与研究，后来就形成了现在的牛津大学。再后来，牛津大学有一批教授由于意见不同，与其他人发生了打架事件，为了躲避斗殴从牛津大学逃离出来，找到一个小镇建立了一所学校，就是后来的剑桥大学。从博洛尼亚大学到巴黎大学，再到牛津大学、剑桥大学，都是以教学为主。

19世纪初，德国的教育大臣洪堡认为大学应有双重任务:一是对科学的探求，二是个性与道德的修养。他拓展了高校的另一个职能——科研。为实现科研教学合一的精神，洪堡创办了洪堡大学。洪堡大学也被称为“现代大学之母”。

16世纪，欧洲人特别是英国人开始殖民美洲，一批剑桥人渡过大西洋到现在的美国马萨诸塞州剑桥镇建立了一所学校，叫剑桥学院。后来，来自英国剑桥大学的毕业生约翰·哈佛来到剑桥学院工作，在其死后将其全部400 本藏书和一半的资产(计780 英镑)捐给了正处于困境中的剑桥学院。为了传承哈佛捐赠文化教育事业的善举，人们将剑桥学院改名为哈佛学院。善于学习的美国人借鉴洪堡的大学办学精神，把哈佛学院建设成了一所注重科研的大学，后改名为哈佛大学。19世纪，随着美国的社会经济发展需要大量有劳动技能的人员，为了克服办学经费等物质条件的困难，联邦政府将土地赠予各州来兴办、资助教育机构。1862年美国国会通过了《莫雷尔法案》，规定各州凡有国会议员一名，拨联邦土地3 万英亩(合120 多平方千米)，用这些土地的收益维持、资助至少1 所学院。而这些学院主要开设有关农业和机械技艺方面的专业，培养工农业亟需人才，因此也被称为赠地学院。19世纪下半叶，在赠地学院运动的推动下，美国各大学在办学过程中开始注重面向社会，注重与社会的联系，为社会直接服务。20世纪初期，威斯康星大学校长范海斯锐意改革，将大学服务社会的实践活动推向高潮。威斯康星大学实现了大学三个职能(教学、科研、服务社会)的三合一。

中国近代的仁人志士，也效法西方图强，积极创办私立大学。马相伯创建了复旦大学，张伯苓创办了南开大学，陈嘉庚创办了厦门大学，陶行知创办了育才学校，等等。到解放前，全国共有205所大学，其中私立的有84 所，占总数的41%，上海除交通大学外全是私立的，南京除中央大学外全是私立的;全国有4 048 所中学，其中私立有2 267所，占总数的56%。①陈金秀:《论中国民办高等教育可持续发展的教育策略》，《中国成人教育》2012年第7 期，第19－21 页。

三、当代我国民办教育发展的历史及其成就

(一)当代我国民办教育发展的历史

新中国成立后，民办教育经历了六个发展阶段。

第一阶段，清理整顿阶段。1951年政府开始接手外国教会学校和私立学校，到1956年私立学校全部绝迹。在限制论下民办教育成为历史。

第二阶段，民办萌发阶段。1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定:国家鼓励集体经济组织、国有企业和其他社会力量依照法律举办各种教育事业。民办教育从限制论走向补充论。

第三阶段，规模扩张阶段。1993年《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《发展纲要》)制定了“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。民办高校由1993年的450 所激增至1995年的1 209 所。①曹勇安、王蓓、于润林:《中国民办高等教育的回顾与展望》，《国家行政学院学报》2006年第7 期，第40－45 页。民办教育从补充论走向协同论。

第四阶段，依法管理阶段。1997年7月国务院颁布《社会力量办学条例》(以下简称《条例》)，确立了民办教育的法律地位，标志着中国民办教育进入依法办学、依法管理的新阶段。民办教育从协同论走向组成论。

第五阶段，共同发展阶段。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(以下简称《决定》)、《面向21世纪教育振兴行动计划》(以下简称《行动计划》)提出:形成公办学校和民办学校共同发展的格局。伴随着大扩招的步伐，民办普通高校发展迅速。如表1 所示，从学校数量上看，1978年至1999年改革开放的21年中，共批了21 所民办普通高校。平均1年才增加1 所;1998年到1999年增加4 所，平均1 个季度增加1 所;1999年到2000年增加12 所，平均1 个月增加1 所;2000年到2001年增加52所，平均1 周增加1 所。同时期，公办普通高校数也呈逐步增长的趋势，民办高校与公办普通高校实现了共同发展。民办教育从组成论走向共同发展论。

表1 1998—2004 公、民办高校数量统计/所②数据来源于教育部网站《全国教育事业发展统计公报》(1998—2011)。

第六阶段，快速上升阶段。2000年，黄河科技学院率先实现民办院校的“专升本”，紧随其后又有8 所民办学校在4年时间内陆续升本;2005年，在以西安翻译学院为代表的民办职业学院的努力下，16 所民办高职院校实现“专升本”。2011年，北京城市学院等5 所院校，又获批“培养硕士专业学位研究生试点单位”。河北传媒学院在首批本科生毕业的同时就获得了这一资格，上升速度尤为快速。

(二)当代中国民办教育的主要成就

如表2 所示，截至2011年，全国共有各级各类民办学校13.08 万所(不含非学历文化培训和职业资格技术教育这类的民办培训机构2.14 万所)，在校生达3 713.90 万人。民办高校389 所，独立学院309 所，全国民办本专科在校生为505.07 万人，占普通本专科在校生总数的21.88%。同时替代性非政府教育经费投资达到1 497.01亿元，提供了3 700 多万个学位，如果按生师比20∶1 计算，则提供了185.70 万个教师工作岗位。这说明，民办教育正在以其作为从边缘走向主流。

表2 2011年我国民办各级各类教育发展情况③数据来源于教育部网站《全国教育事业发展统计公报》(2011)、《教育部、国家统计局、财政部关于2010年全国教育经费执行情况统计公告》。

2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)赋予民办教育两个重要历史使命:“民办教育是教育事业发展的重要增长点，民办教育是促进教育改革的重要力量。”

《教育规划纲要》为什么赋予民办教育“两个重要”的历史使命?这是因为共和国教育史上的若干个“第一”都是由民办教育开创的;第一所民办高校——北京中华社会大学。第一所民办中小幼寄宿学校——光亚学校;第一所在美国上市的民办培训学校——新东方学校。这些都是教育事业发展的增长点。还有第一所民办兼并公办的学校——东亚大学(现齐齐哈尔工程学院)，也是第一所地方政府委托民办管理公办的学校。1998年2月，齐齐哈尔市政府委托东亚大学，管理8 所濒临倒闭的国企举办的学校，成为全国第一个学生超万人的学校。“委托管理”的模式和词汇已写入《教育规划纲要》的第42 条和第67 条。从1999年起至今，学校的改革历程已成为国家教育行政学院的教学案例。这些都体现了民办教育是促进教育改革的重要力量。

民办教育发挥改革的重要作用，离不开党和国家的政策支持。1982年《宪法》规定允许社会力量参与办学;1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出鼓励集体、个人和其他社会力量办学;1993年《发展纲要》提出改变政府包揽办学的格局，建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制;1999年《决定》《行动计划》提出形成公办学校和民办学校共同发展的格局;2002年《民办教育促进法》(以下简称《民促法》)赋予民办学校与公办学校具有同等的法律地位;2010年《教育规划纲要》提出民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，并要求各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责，清理并纠正对民办学校的各类歧视政策。

民办学校成为教育改革的重要力量，同样离不开地方政府的政策支持。黑龙江省在支持民办教育发展的政策上创造了两个全国“第一”，即:第一个以立法形式鼓励和支持民办教育的省份。1994年黑龙江省第八届人大常务委员会第十二次会议通过《黑龙江省社会力量办学条例》，比国务院颁布的《条例》还早3年。第一个明晰民办学校产权并给事业编制的省份。2005年4月，黑龙江省人民政府出台了《关于促进民办教育发展的若干意见》(黑政发〔2005〕25 号)。该意见有两个亮点:(1)该文件对民办学校产权明晰作出了政策规定，即《民促法》施行前主要靠学费滚动发展起来的民办学校，可以从学校净资产中提取15%作为举办者的初始出资额。正是这项政策的出台，齐齐哈尔工程学院自1999年开始的产权制度改革才得以圆满结束。黑龙江省在全国率先用政策解决了早期靠“滚动发展”的民办学校遗留下来的产权问题，对于民办学校的长远发展具有重大的现实意义和深远的历史意义，为全国滚动发展起来的民办学校，如何在事实产权的基础上获得法理产权，进行了有益的探索，值得效法。(2)该文件进一步明确了“民办学校教职工在资格认定、业务培训、人事档案、社会统筹、职称评定、教龄和工龄计算等方面依法享有与公办学校教职工同等权利”，并规定“民办普通高等学校可参照自收自支事业单位办法进行人事管理”。需要特别说明的是，这类事业编制可以保证教师在全国范围内的公办学校和民办学校之间的合理流动，是典型的“全国粮票”。而不同于其他地区的民办学校在“事业单位”前面还要加上“民办”两个字。“民办”这两个字就限定了该民办学校的人员只能在发文的地域内流动，相当于“地方粮票”。

四、我国民办教育未来发展的展望

改革开放34年，民办教育从弥补财政不足到满足多样化需求，从拾遗补缺到促进教育改革，逐步发展壮大，显示出勃勃生机和活力。其实任何事物都遵循这样三个发展阶段，即:稀缺阶段、选择阶段、个性阶段。稀缺阶段主要是解决有没有的问题，目标是做大，形式是“杂牌对杂牌”，特征是拼规模，体现的是好上学;选择阶段主要是满足好不好的问题，目标是做强，形式是“品牌对杂牌”，特征是上质量，体现的是上好学;个性阶段主要是提供俏不俏的问题，目标是做出特色，形式是“品牌对品牌”，特征是求效益(尤其是社会效益，即满足社会对人才的需求，把学办到人民群众的兴奋点上)，体现的是学办好。

(一)民办教育未来面临的新挑战

民办高校的发展历程经历了稀缺阶段“洗牌”和选择阶段“洗牌”(见表3)。稀缺阶段“洗牌”，对象是民办高校，选择阶段“洗牌”，对象是同类、同层次高校;标准是什么?前一个阶段是看办学条件，后一个阶段是看办学质量。

表3 民办高校在不同发展阶段的比较

我国不同地域经济社会发展的状况不同，当地对各类教育的需求也不尽相同，因此不同地域的各类民办学校所选择的发展策略也要不同。比如不发达地域，教育资源尚处于稀缺阶段，而少数发达地域已经迈进个性阶段。这三个阶段在全国的教育领域可能要同时并存，并将延续相当长的一段时间。“地方性”是民办学校发展的“根”，“根深”才能“叶茂”，各类民办学校要从地方实际出发，寻求发展空间。另外，民办学校也要具有“专业性”，这是学校发展的“茎”，要专注办学的质量和效益，办出特色和品牌。满世界的招生在教育资源稀缺阶段时是学校发展的有效手段，而进入选择阶段时“招生”就变成了“找生”，当步入个性阶段时“找生”就变成了“买生”。所以民办学校要专注于自身的“专业性”，“因为专业，所以发展”。

在国家示范性(骨干)高职院校建设的引领下，高职教育已从稀缺阶段转入选择阶段，在一些省份的公办高职院校中，已出现了“合并”和“撤销”的情况，民办高职院校已经出现了生源的大幅度下滑，倒闭的危机正一步步地临近。由此看来，民办本科院校的潜在危机也已经十分明朗。国家在“十五”期间制定的高职院校不升本的政策，已持续到“十一五”和“十二五”，假如“十三五”国家允许公办高职院校升本，那么首批升本的应该就是现在的示范性(骨干)高职院校。它们经过十几年的示范性建设，无论在专业建设、师资、管理等软件方面，还是校舍建设、设备设施等硬件方面，其品牌和竞争力都远远地超过现在的民办本科院校。而我国目前87 所民办本科院校中只有9 所是老的专科学校发展而来的，近90%是未从事过高等职业技术教育的独立学院，①数据来源于教育部网站，由历年民办普通高校名单整理而来。或是办高职历史不长就升格为本科院校的学校。办学特色不鲜明，职业技术教育不明显，是民办本科院校普遍存在的大问题，与示范性高职院校相比仅仅多了一个本科文凭。一种情况是，人们在不把本科文凭作为首选，而把职业(应用性)素养作为首选时，民办本科院校能竞争得过示范性高职院校吗?另一种情况是，当本科教育也由稀缺资源转变到选择资源时，民办本科院校首先遇到强有力的竞争对手就是这批升本的高职院校。

缺少危机意识，忽视办学质量，一味追求经济效益，努力扩大办学规模，是当前各类民办院校的隐忧。总结世界上百年老校的历史，我们会发现没有一所是靠学费运转的。当然，回顾改革开放后中国民办学校的发展，一开始没有规模是不可能生存下来的，一些民办学校在稀缺阶段中通过规模发展，奠定了良好的办学基础，这一时期选择规模化发展是正确的，但转入选择阶段就要有所变革。山东滨海学院已针对未来的发展趋势作出了相应的举措，在建校20 周年庆典时他们提出:“削减校生规模，招生计划由每年的5 000 人缩减至3 000 人，办学规模控制在1.2 万人。通过学校的基金会筹措办学经费，基金会在目前5 000万的基础上筹至3 个亿。”靠特色立校的做法，值得引起我们的关注和思考。②韩方希:《沧海烽烟20年——在青岛滨海学院建校20 周年庆典上的致辞》，《民办教育研究》2012年第5 期，第28 页。

(二)民办教育应对挑战的策略

民办教育能否有效应对未来的挑战，关键在于民办学校管理者的认识和水平。与公办学校校长重在执行教育主管部门的教育政策不同，民办学校校长的职责在于“三化”:一是预测变化，看别人没有看到的事;二是客观规划，想别人没有想到的事;三是重在同化，做别人没有做到的事。2011年，全国财政预算内教育经费支出为18 862.56亿元。2012年，全国财政预算内教育经费达21 984.63亿元。③第十一届全国人民代表大会第五次会议通过《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》。教育“不差钱”的时代已经来临，但钱能解决质量和效益问题吗?答案是否定的，钱只能解决规模问题，解决不了质量和效益问题。教育的质量和效益是教育自身的问题，只能靠教育的自身改革来实现。

1.利用民办的体制和机制优势，解决教育的质量和效益问题。民办学校可以利用体制和机制的优势，遵循两个规律解决质量和效益问题，即:遵循教育规律，提高办学质量;遵循市场规律，提高办学效益。遵循两个规律，潜心打造学校的核心竞争力。核心竞争力具有四个特征:一是买不来，核心竞争力是非商业性资源;二是偷不去，核心竞争力是非复制性资源;三是拆不开，核心竞争力是互补性资源;四是带不走，核心竞争力是整体性资源。学校有三样东西符合上述标准:一是高素质的教工队伍，这需要千锤百炼;二是优良向上的校风，这需要千呼万唤;三是与时俱进的课程建设，这需要千辛万苦。

民办院校体制上的优势，可在产权明晰的基础上建立现代学校制度，一个组织成熟的标志不是个人能力而是制度能力，通过法人治理焕发起每一个人的积极性、创造性。民办院校的机制优势，则可以紧紧抓住目标管理、内部创业和成本中心的管理三要素，构建扁平化管理组织结构，变指令性领导为理念性领导，促使每个专业都直接面对市场，快速回应地方经济社会发展的需求。齐齐哈尔工程学院认识到让学校融入市场的最佳切入点是支撑学校发展的专业。为此，学院于2005年起实施专业法人制度，使各个系(专业)由教学单元变为办学单位。学院提出“围绕市场开专业，围绕专业办产业，办好产业促专业”的口号，本着“开一个专业、办一个实体、建一个会(所)、创一个品牌”的专业建设理念，鼓励并支持各办学单位创办新专业及其衍生的专业经济实体。学院不唯学历、不唯资历，凡具备独立承担教育责任的教师均可以根据社会需要申请开办新专业，经学院专业评审委员会审核通过后，学院就授予该教师为该专业的法定代表人(专业教研室主任)。专业法定代表人对该专业承担教育责任，行使教育权利，获取相应利益。一个专业的法定代表人负责该专业教学大纲的制定、课程设计、教师聘任、招生、实习实训基地建设、学生就业和创办经济实体等项责任。

基于专业法人制度，齐齐哈尔工程学院创办了齐三机床有限公司、汽车会展中心、百草家园老年公寓、北京现代汽车4S 店、齐职院机电设备有限公司、二手车交易市场以及汽车驾驶员培训学校等21 个校办经济实体，覆盖了学院所开设的47 个专业。教师和学生直接参与生产或经营活动，“教学即是生产，生产检验教学”，既完成了学生的实习、实训任务，又创造了一定的经济效益和社会效益。同时，学生还有可观的经济收入。

2.立足地方，转变发展方式，寻找新的增长点。“地毯式的宣传，传销式的招生，粗放式的办学，盲流式的就业”，与其全国“找生”，不如眼光向内，转变发展方式。民办高校未来的发展方向应该是立足于地方发展，实现三个转变。即:由服务全国向服务地方转变，以为地方经济社会发展和产业结构调整提供人才和教育支持为目标;由单纯的全日制学历教育向多种形式教育并存(特别是各类培训)转变，满足地方建立学习型社会的需要;由依靠学费办学向“以校带企、以企资校”转变，实现全员创业，为学校发展提供强大的经济后盾。

正是基于这样的发展理念，2002年，齐齐哈尔工程学院果断停掉了经济效益可观的自学考试教育，将全部力量都投入到高等职业教育的探索中。2009年学院首次提出职业教育要实施“两个转变”，即“办学从单一性向多元化转变，教育从适应型向创业型转变”。学院建设的远景目标是“学院品牌靠专业，办学经费靠产业”，探索一条创业型大学的建设之路。即10年或20年之后，办成一所日常运转经费由创办的企业收入来解决的大学，学生不再依靠父母，能够自食其力，用自己的实习和创业收入即可解决在校的学费和生活费用。

民办高校要抓住中国经济社会发展的历史机遇，寻找民办教育新的增长点。从我国各教育阶段学龄人口数量发展趋势的预测看(见表4)，从幼儿教育、义务教育、高中教育到高等教育，各阶段学龄人口总体趋势是下降的，民办教育生源不足的问题将更加尖锐。特别是民办高等教育下降趋势最为明显。然而老龄人口①老龄化社会的新标准:65 岁以上人口占总人口的比例超过7%即为进入老龄化社会。在持续增加，2011年老龄人口与高等教育学龄人口大约是1∶1，2020年大约是2∶1，2030年将变成3∶1，2040年则将达到4∶1。再看我国老龄化社会情况，2011年65 岁以上老龄人口占总人口的比例是8.6%，已经进入老龄化社会，2020年将达到12.1%，2030年将变成16.6%，2040年则将增加到22.3%，平均不到5 个人中就有1 个是老年人。①由表4 数据计算而来。这是任何人都必须要正视的现实，即我国的人口变化趋势是小的在减少，老的在增多;教育适龄人口在减少，老年人口在增加。那么，在这种情况下民办教育的增长点在哪里呢?显然是老年人口的继续教育和终身教育。老年人事业是朝阳事业，随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，人们对养老的质量需求将会越来越高。现在我国老年人的养老基本上是保证基本生活的生存型养老，未来将提升到生活型养老，进而升华为文化型养老。民办学校如果能抓住这个机遇，就可以在关注新的办学增长点的同时为地方政府解决养老难题。因此，民办教育必须打破三个界限，实施三个并举:打破学历界限，学历教育和非学历教育并举;打破教育形式界限，全日制教育和业余教育并举;打破学龄界限，学龄人口教育和非学龄人口教育并举。一句话，民办教育要发展，必须为地方经济社会发展服务，抢占各类培训的制高点，把学办到人民群众的兴奋点上去。